吳姍姍，劉智訓

（1.國家海洋技術(shù)中心 天津 300112；2.遼寧省長?？h海洋與漁業(yè)局 遼寧 116500）

我國歷史上第一部海島的專門法律——《中華人民共和國海島保護法》 （以下簡稱 《海島保護法》）自2010年3月施行以來，國家相繼出臺了一系列管理和支持海島工作的配套制度。尤其是作為全面貫徹落實 《海島保護法》的一大重要舉措，國家海洋局組織實施了海島生態(tài)整治修復及保護項目，出臺了 《關(guān)于開展海域海島海岸帶整治修復保護工作的若干意見》，以及2011年度和2012年度編報海島整治修復及保護項目的要求，編制了 《海島生態(tài)整治修復技術(shù)指南》，實施了多項海島生態(tài)整治修復及保護項目，取得了較好的生態(tài)、社會和政治效果。由于海島管理工作起步晚，生態(tài)整治修復項目實施時間短，在項目的實施和管理工作中還面臨一些亟須不斷完善和提高的問題。本研究針對項目申報、實施過程中面臨的問題進行探討，希望對海島生態(tài)整治修復及保護項目的管理和組織實施有所裨益。

1 海島生態(tài)整治修復及保護的內(nèi)涵

海島生態(tài)整治修復及保護項目主要針對由于自然或人為原因而受到破壞的海島，通過潛堤構(gòu)筑、人工補砂和港灣疏浚等綜合整治工程手段，對海島進行配套基礎設施建設和生態(tài)整治修復，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的改善和海島的綜合保護［1］。海島整治修復及保護的主要對象是島體、海岸線、沙灘、植被、淡水和周邊海域等，圍繞海島的生態(tài)修復、形態(tài)恢復、基礎設施改善、科學示范、名勝古跡及自然景觀維護等主要內(nèi)容開展。

2 海島生態(tài)整治修復及保護項目的支持重點

海島作為我國沿海第二經(jīng)濟帶，是壯大海洋經(jīng)濟、拓展發(fā)展空間的重要依托，也是保護海洋環(huán)境、維護生態(tài)平衡的重要平臺，更是捍衛(wèi)國家權(quán)益、保障國防安全的戰(zhàn)略前沿。開展海島生態(tài)整治修復及保護，是為了解決當前我國海島保護與利用面臨的海島生態(tài)環(huán)境破壞嚴重、特殊海島保護力度不足等突出問題，更好地發(fā)揮海島的特殊作用。本研究認為海島生態(tài)整治修復及保護項目的主要目的如下。

2.1 維護國家海洋權(quán)益和國防安全是海島整治修復及保護的首要目的

根據(jù) 《聯(lián)合國海洋法公約》，海島尤其是領(lǐng)?；c海島對于維護國家海洋權(quán)益意義重大。我國是 “海洋大國”，管轄海域范圍是 “海洋大國”的重要標志之一。我國對外公布的領(lǐng)?；c全部在海島上，這些海島保護狀況關(guān)系到我國主張擁有的海域空間，關(guān)系到我國的海洋權(quán)益。同時，很多海島既是國防戰(zhàn)略要地，也是建設強大海軍的重要場所、保衛(wèi)國防安全的重要屏障，海島保護狀況不僅關(guān)系到我國海防穩(wěn)定和海防安全，更關(guān)系到我國 “海洋強國戰(zhàn)略”的實施。我國亟須通過實施海島生態(tài)整治修復及保護項目，整治修復領(lǐng)?；c海島、潛在領(lǐng)?；c海島、國防戰(zhàn)略基地海島，促進維護國家海洋權(quán)益和國防安全。

2.2 改善海島人居環(huán)境和生產(chǎn)環(huán)境，提高民生保障能力是海島生態(tài)整治修復及保護的主要目的

民生問題關(guān)系到國家和地區(qū)的穩(wěn)定。近年來，民生問題逐漸受到國家的高度重視。海島地區(qū)由于遠離大陸，交通不便，島嶼分散、居住零亂、建設成本高、見效慢等原因，居民的生產(chǎn)、生活條件十分惡劣，有限的自然資源和公共資源又不能共享，導致海島基礎設施建設嚴重滯后，社會保障能力嚴重缺失，公共服務能力嚴重不足，抵御頻發(fā)的自然災害能力差，海島人居和自然環(huán)境、生產(chǎn)環(huán)境明顯落后于鄰近的大陸地區(qū)。很多海島尤其是邊遠海島，垃圾自然堆放，廢水隨意流入臨近海域，嚴重影響了海島的環(huán)境質(zhì)量；泄洪通道為自然溝渠，沿岸防波堤破損或缺失，海島海岸線崩塌，遇到風暴潮、海浪等極端天氣威脅沿岸居民的財產(chǎn)和生命安全。需要通過實施海島生態(tài)整治修復及保護項目，改善海島地區(qū)的環(huán)境，提高民生保障能力，鼓勵海島居民以島為家，守島為國，建島光榮。

2.3 整治和恢復海島自然景觀和生態(tài)文化、研究海島發(fā)展模式是海島生態(tài)整治修復及保護的重要目的

很多海島地區(qū)沙灘垃圾遍布，島陸裸露，一些標志性海島傳統(tǒng)文化和非文化資源遍體鱗傷，有悖海島應有的自然生態(tài)環(huán)境，需要進行整治修復，改善生活和文化環(huán)境。同時，鼓勵以 “可持續(xù)發(fā)展”“低碳、環(huán)保、節(jié)能”理念，開展海島發(fā)展模式研究、新能源和新材料在海島的應用和推廣，進而促進海島生態(tài)環(huán)境的改善和保護。

基于海島生態(tài)整治修復及保護項目的目的分析，項目的實施支持以下重點建議。

（1）考慮領(lǐng)?；c海島和國防戰(zhàn)略基地海島的整治修復及保護。領(lǐng)海基點海島是國家海洋權(quán)益的標志性象征。保護國家海洋權(quán)益是第一要務，國家利益高于一切，不能因領(lǐng)?；c海島的自然風化滅失、開發(fā)利用損毀改變和人為破壞缺失，而左右和影響國家海洋權(quán)益的安全。

（2）考慮有居民海島，尤其是邊遠海島的整治修復及保護。海島生態(tài)的整治修復及保護，事關(guān)海島人居環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和長治久安的民生大事。應當重點解決海島地區(qū)最直接、最需要和最緊迫的民生問題，不斷提高海島可持續(xù)發(fā)展的綜合能力，使這一功在當代、利在千秋的固邊強島和惠民工程造福更多的百姓，增強海島人民安居樂業(yè)的榮譽感和使命感，這是海島居民、海島和海疆安全穩(wěn)定的關(guān)鍵。重點安排海島的自然生態(tài)環(huán)境整治修復及保護項目，維護好岸線、堤壩和沙灘等原生態(tài)的海島資源的完整性，改善和提高海島的水、電、交通和污水垃圾等功能性基礎條件，最大限度地強化海島及其資源的公共生態(tài)屬性。

（3）考慮海島自然景觀和生態(tài)文化資源的整治修復及保護。海島自然景觀和生態(tài)文化資源具有共享性，開發(fā)利用這一公共資源的社會服務功能，使其承擔起更多的社會責任，這是應考慮的新課題。通過整治修復及保護具有海島特色的傳統(tǒng)文化和非文化資源，使其成為全社會享用的海島文化大餐，全面提升海島的生態(tài)文化、人居環(huán)境和幸福指數(shù)。

3 海島生態(tài)整治修復及保護項目申報管理

目前，海島管理部門對項目申請工作進行了有效管理，組織專家對項目申報材料進行評審，并提出改建意見，對于提高項目質(zhì)量起到了良好的作用。為了進一步規(guī)范項目申報，提出以下兩點建議。

3.1 進一步明確規(guī)定項目實施方案編制深度

現(xiàn)行的 《關(guān)于啟動實施2012年海島生態(tài)修復示范工程與領(lǐng)?；c保護工作試點工作的通知》財建 〔2012〕113號中，規(guī)定了海島生態(tài)整治修復及保護項目實施方案編寫的大綱和主要內(nèi)容，對于規(guī)范項目的實施方案編寫起到了較好的指導和規(guī)范作用。但是，沒有詳細明確每一部分內(nèi)容編寫的深度。由于項目申報各單位對編寫大綱理解的不同，編寫的內(nèi)容深度不一。為了全面、翔實、客觀、可行地反映項目內(nèi)容，不同項目之間又具有相對統(tǒng)一的標準，建議制訂項目實施方案編制的技術(shù)要求，明確編制深度，特別是針對項目的主要內(nèi)容與技術(shù)指標、圖件部分應該詳細說明。目前，已經(jīng)組織實施了多個海島生態(tài)整治修復項目，基本掌握了生態(tài)整治修復內(nèi)容，能夠進一步提出各內(nèi)容和技術(shù)指標要求。

3.2 項目申報材料增加海島所在縣級政府的意見

當前，海島生態(tài)整治修復及保護項目一般由縣 （市）級海洋主管部門作為承擔單位申報并組織實施。海島生態(tài)整治修復及保護項目，很多是針對有居民海島的整治修復。根據(jù) 《海島保護法》的規(guī)定，有居民海島由沿?？h級以上地方人民政府海洋主管部門和其他有關(guān)部門按照各自的職責分工管理。建議有居民海島生態(tài)整治修復及保護項目申報材料，應當征求海島所在縣級政府或項目承擔單位同級政府部門的意見，并由縣 （市）級人民政府或項目承擔單位同級政府部門出具申請方案文件申報，以便縣級政府統(tǒng)籌管理轄區(qū)內(nèi)的有居民海島，統(tǒng)一安排政府各職能部門積極參與和支持海島生態(tài)整治綜合工作，也便于項目批復后縣 （市）級海洋主管部門組織實施。

4 海島生態(tài)整治修復及保護項目實施管理

海島生態(tài)整治修復及保護項目批復后，如何進行實施過程中和實施后的驗收和管理，尚未出臺有關(guān)的規(guī)定，各地海島生態(tài)整治修復及保護項目都是參照其他行業(yè)項目實施，正在探索經(jīng)驗。本部分針對項目實施管理提出5點建議。

4.1 建立和完善項目管理流程

海島生態(tài)整治修復及保護項目由國家海洋局負責組織申報并同財政部進行會審后予以批復。方案編寫、總支項目預算編制、項目實施的基本程序、施工圖紙審查、施工過程的檢查管理和技術(shù)監(jiān)理、竣工驗收管理等是項目實施工作的幾大重要組成部分，也是影響項目執(zhí)行質(zhì)量的關(guān)鍵。管理部門應當逐漸完善管理制度，加大管理力度，對項目任務實施管理。

陸地上建設工程從申請立項到施工許可，再到工程實施和竣工驗收，已經(jīng)建立了比較完善的管理流程，明確了管理依據(jù)和審查要件。對于新興的海島生態(tài)整治修復及保護項目的任務實施管理，可考慮以下兩種方式。

（1）項目實施方案批復的同時，財政部下?lián)芰隧椖拷?jīng)費，后續(xù)的管理流程可參照現(xiàn)有陸地上建設工程的管理模式進行管理，如會商規(guī)劃部門會審建設工程設計方案等，會商建設部門會審施工圖紙、審查施工合同、備案安全措施、施工許可證等，會商監(jiān)理單位和建設部門進行施工監(jiān)理，會商建設、規(guī)劃等部門聯(lián)合進行工程預檢查驗收等。

（2）國家海洋局應當建立具有海島特點的統(tǒng)一管理的流程，明確項目施工圖紙、施工、監(jiān)理和驗收等規(guī)定，對項目進行全面管理；也可以對部分環(huán)節(jié)進行統(tǒng)一管理，其他環(huán)節(jié)與陸地有關(guān)管理部門合作。

4.2 明確項目勘察、設計、施工、監(jiān)理單位的資質(zhì)要求

項目勘察、設計、施工、監(jiān)理單位的能力和水平，直接決定海島生態(tài)整治修復及保護項目實施的質(zhì)量。目前，陸地上的建設工程，在勘察、設計、施工、監(jiān)理等方面對具體承擔單位都有明確的資質(zhì)和技術(shù)要求。但是，海島生態(tài)整治修復及保護項目不同于陸地上的建設工程項目，涉及島陸及周邊海域兩部分，施工作業(yè)極易受到天氣、交通的制約，造成項目實施難度大、成本多、危險系數(shù)高等諸多不利制約因素，部分整治修復內(nèi)容，如島陸植被修復、沿岸防波堤建設、植被保護綠化等，都需要考慮耐海水、海風腐蝕和海洋性氣候因素，項目實施的風險較大，不確定性較高。應當根據(jù)海島生態(tài)整治修復及保護項目屬性的特點，以工程量或投入經(jīng)費為標準，明確提出勘察、設計、施工、監(jiān)理單位的資質(zhì)要求，確保項目的有效實施。

4.3 建立完善的項目檔案材料

項目檔案記錄了項目立項、實施、竣工的全過程，而具有保存價值的文字、圖紙、圖表和聲像等是項目檔案管理最有效的載體，各種載體的文件材料也是對海島整治修復及保護項目實施效果的最好見證和檢驗。對于海島生態(tài)整治修復及保護項目，除了與一般建設工程相類似的檔案資料外，項目實施前的海島現(xiàn)狀和項目實施后效果的數(shù)據(jù)和影像資料尤為重要。海島生態(tài)整治修復是要通過各種人為修復手段改變海島生態(tài)環(huán)境受到破損的狀態(tài)，修復前后的海島對比資料是說明生態(tài)修復效果的最好依據(jù)，也是檢查、驗收海島生態(tài)整治修復項目的重要檔案資料。因此，建立完整的項目檔案資料，尤其是準確、客觀地反映修復前后的數(shù)據(jù)和影像對比資料，是管理部門需要引起重視的重要環(huán)節(jié)，也是各項目實施單位需要做好的基礎工作。

4.4 實施嚴格的質(zhì)量管理和監(jiān)督檢查

海島生態(tài)整治修復及保護項目的部分建設內(nèi)容是否按照方案實施，在實施工程中難以準確把握。例如，采取補沙的方式整治修復沙灘，由于海水的流動性和潮汐的自然作用，實際補沙的數(shù)量很難檢查；修復島陸植被，可能由于極端天氣和客觀環(huán)境的影響，植被的適應性能要求高，造成成活率極低，實際修復的數(shù)量和質(zhì)量難以核實。因此，除了遵循現(xiàn)有的管理規(guī)定外，還應當建立結(jié)合項目實際的質(zhì)量管理和監(jiān)督檢查制度，組織管理部門和專家隊伍實施跟蹤管理和全過程的記錄管理，規(guī)范項目承擔單位按規(guī)定執(zhí)行，確保國家財政資金落到實處，充分利用，使有限的資金發(fā)揮出最大的效益，產(chǎn)生最大的生態(tài)效益和社會效益。國家已經(jīng)開展了 《海島整治工程管理與績效評價研究》，建議結(jié)合項目的特點，應盡快組織應用，為實施項目質(zhì)量管理和監(jiān)督檢查提供技術(shù)支撐。

4.5 組建專家團隊跟蹤項目執(zhí)行

海島生態(tài)整治修復及保護項目剛剛實施不久，無論是管理還是施工技術(shù)，可能存在一些不盡完善的部分，國家和地方海洋管理部門應當組建專家團隊，采取異地或本地相結(jié)合的辦法不斷跟蹤項目執(zhí)行過程，包括項目施工設計、項目施工、修復技術(shù)應用、項目質(zhì)量管理和安全管理、項目驗收及項目檔案管理等，查找不足，完善和制定相應的管理制度和技術(shù)標準。國家編制了 《海島生態(tài)修復整治技術(shù)指南》，專家團隊應當跟蹤技術(shù)指南的應用情況，掌握這些技術(shù)是否具有普遍性和實用性，是否有新材料和新技術(shù)能夠應用，不斷提高海島生態(tài)整治修復技術(shù)指導的科學性和有效性，真正把海島項目做成百年大計工程。

5 結(jié)束語

海島生態(tài)整治修復及保護項目關(guān)系到我國海洋權(quán)益和國防安全、生態(tài)安全的維護，關(guān)系到海島地區(qū)民生保障能力的提升，是我國海島工作的重要組成部分。海島生態(tài)整治修復及保護項目的組織實施是一個系統(tǒng)的工程，涉及陸島結(jié)合、勘察設計建設、海島海域管理等多個組成部分和技術(shù)層面，但如何更好地組織實施并有效地實現(xiàn)項目本身的作用，還需要建立一套完善的管理流程和技術(shù)體系。本研究針對項目申報和實施過程管理工作中的一些問題，提出了以上幾點建議，還需要在實踐中進一步探索和檢驗。

［1］許長新，張浩 .海島整治工程管理與績效評價研究［M］.北京：海洋出版社，2011：26.