許長新，楊 芳

（河海大學基礎設施投融資研究所 南京 211100）

我國海島分布的海域遼闊，跨越溫帶、亞熱帶、熱帶3個氣候帶，分布在渤海、黃海、東海、南海4個海區(qū)。由于海島四周被海水包圍，面積狹小，地域結構簡單，生物系統(tǒng)的多樣性相對較小，形成了具有獨特系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境地域小單元；且由于海島遠離大陸，物種來源受限，具有特殊的生物群落，因而保存了一批珍貴的珍稀物種，形成了獨特而且脆弱的生態(tài)系統(tǒng)。然而，由于海島開發(fā)秩序較亂，資源環(huán)境破壞嚴重以及自然影響等因素，導致我國海島數(shù)量不斷減少、島體不斷縮小、生態(tài)遭受破壞、資源日益銳減、島礁受到破壞和海岸侵蝕加劇。因此，對受損海島進行整治的需求日益迫切，而海島整治工程管理也就成為不可或缺的研究內(nèi)容。

自1993年廈門市進行代建制改革試點工作以來，我國多個地方政府對政府投資項目采用了代建制。2004年7月16日，國務院正式聲明將在全國范圍內(nèi)推行 “代建制”并對其進行了概念界定［1］。而后我國學者對代建制的優(yōu)勢、運行模式和激勵與監(jiān)督機制進行了深入的研究。

對于代建制在政府投資項目建設管理中的優(yōu)勢，陳蝶［2］從項目當事人在法律地位上權限劃分角度，于蒙等［3］從資源與權力分配的角度都認為代建制的優(yōu)勢在于有效防止腐敗，優(yōu)化資源配置。李靜［4］、陳志華［5］從風險管理的角度分析了代建制的優(yōu)勢。

代建制的具體運行模式，康克龍［6］分為3種模式：①成立專門承擔政府投資項目代建任務的事業(yè)性機構；② 有限選定代建單位模式；③按項目公開招標選定代建單位模式。周國棟等［6］提出了代建制的 “上海模式” “深圳模式”和 “北京廈門模式”。

隨著研究的不斷深入，很多學者用委托代理理論研究代建制的激勵與監(jiān)督機制［8－10］。

1 海島整治工程的性質(zhì)

海島整治工程是以政府財政專項建設資金為投資來源的項目，且大多為自然、生態(tài)環(huán)境服務，屬于非盈利公益性項目，因此海島整治工程管理不僅管理程序比一般項目更嚴格，而且受到社會各界的廣泛關注與監(jiān)督。同時海島整治也是一項系統(tǒng)工程，具有整體性、關聯(lián)性、目的性、動態(tài)性、層次性的特點［11－14］。

1.1 整體性

海島工程是一項系統(tǒng)性工程，整個工程從計劃到審批，再到實施直至最后完工都是一個完整的項目過程，因此具有整體性。

1.2 關聯(lián)性

海島項目由地方政府或者地方海洋局提出申請，海島辦公室和國家海洋局進行審批，財政部進行資金調(diào)配，相關部門之間聯(lián)系緊密，信息交流頻繁，具有關聯(lián)性。此外，海島項目可以分解為不同的分部項目，各個分部項目之間也存在著必然的邏輯關系，體現(xiàn)了項目之間的關聯(lián)性。

1.3 目的性

海島整治工程具有特定的工程目標。生態(tài)整治類項目的目標是恢復海島生態(tài)完整，保護海島珍貴動植物。自然景觀修復類項目的目標是恢復人文歷史遺跡，還原海島歷史原貌。領?；c項目的目標是修復領海基點，保證國家主權的完整。科研類項目的目標是利用海島相關資源，提供科研輔助。

1.4 動態(tài)性

海島整治工程的施工過程是一個動態(tài)的過程，需要施工人員不斷進行作業(yè)才能逐漸接近目標。對海島的生態(tài)系統(tǒng)是不斷變化的復雜運動，不同階段海島的自然生態(tài)反應也不相同，采取的修復措施也不相同。

1.5 層次性

海島整治工程可以劃分為不同的層次，按各層次進行工程的施工?？傢椖靠梢苑譃榉制陧椖?，進而分為單位項目和分部項目，按層次進行施工和驗收。

2 海島整治工程管理模式的選擇原則

海島整治工程管理必須以 《海島保護法》為指導，全面貫徹科學發(fā)展觀，同時服務于我國 “實施海洋開發(fā)”和 “發(fā)展海洋產(chǎn)業(yè)”的戰(zhàn)略，科學規(guī)劃與管理海島整治工程，要堅持合理規(guī)劃資金用途、嚴格控制工程質(zhì)量、有效控制工程進度并探索海島綜合管理，從而實現(xiàn)我國海島自然資源、生態(tài)環(huán)境與社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。立足于海島整治工程的特性，建立科學、高效的管理模式，對海島整治工程管理模式的選擇或設計應堅持以下原則。

（1）將工程所有者的權力和所有者代理人的權力分開、投資決策與決策執(zhí)行分開、公共管理職能與項目業(yè)主職能分開，確立工程組織實施的代理者，使其承擔起工程的業(yè)主的職能。該原則體現(xiàn)了項目中不相容職務相分離的原則，防止了在項目過程中舞弊行為的出現(xiàn)，也能使項目的實施更加高效。

（2）依照市場經(jīng)濟中公共產(chǎn)品的管理理念管理工程，即具有明確的業(yè)主，強化對于工程管理的深度和細度，使工程嚴格按照確定的程序和規(guī)則進行。海島整治工程的業(yè)主被限定為地方政府或部門，一般為當?shù)氐暮Ｑ缶只驖O業(yè)局。作為海島項目的承擔單位，地方海洋局會進行招標選出代建單位，由代建單位嚴格執(zhí)行工程管理規(guī)章，依照國家相關規(guī)定，管理監(jiān)督工程的執(zhí)行。

（3）對海島整治工程設立集中采購機構，實施相對集中的專業(yè)化管理，即考慮建設工程的專業(yè)性，適宜管理等因素確定若干家專業(yè)化管理機構，但不宜過于分散，通過專業(yè)化的集中采購，改變工程業(yè)主過多的現(xiàn)狀。

（4）建立科學規(guī)范的工程建設實施運行機制。要按照項目投資、工程建設、市場監(jiān)管、工程使用機構分開，投資決策、建設實施、工程使用相互配合和制約，權責明確的原則，規(guī)劃工程的運行機制。

（5）建立和完善工程管理規(guī)則。包括工程的立項、投資、分包、質(zhì)量安全監(jiān)督、竣工驗收、使用維護等建設維護的全過程的程序、各個環(huán)節(jié)、各項事務都做到有法可依。海島工程的立項申請由地方海洋局和漁業(yè)部門進行，審批工作由海島辦公室和國家海洋局共同完成，項目投資由財政部提供資金支持，分包由代建單位完成，質(zhì)量的安全監(jiān)督由地方海洋局和漁業(yè)部門，代建單位監(jiān)督小組和第三方監(jiān)理部門共同監(jiān)督，竣工驗收由地方海洋局和代建單位成立驗收小組執(zhí)行驗收過程。各項職責都完全被規(guī)范地分配到不同部門，使整個海島項目運行順利，按照規(guī)定程序進行。

（6）海島整治工程項目管理機構應建立問責和監(jiān)督制度。在工程項目建設實施階段就必須控制工程造價，嚴格遵守國家規(guī)定的基本建設程序和有關制度，機構負責人就工程項目質(zhì)量、工期和投資對項目業(yè)主全面負責，同時，對工程實施中的各種行為進行監(jiān)督，保證各方均在法律法規(guī)和合同范圍內(nèi)解決問題。

3 海島整治工程管理模式的對比分析

海島整治工程是一種政府投資工程。業(yè)主的組織形式對于政府投資工程的管理最為重要，在政府投資項目中，政府的角色是多方位的，政府既可能是投資者、管理者，也可能是使用者與產(chǎn)權所有者。在我國政府投資項目管理中，政府投資項目的業(yè)主 “缺位、越位、錯位”現(xiàn)象很嚴重，很長一段時間內(nèi)一直采取的是傳統(tǒng)管理模式，包括：工程指揮部型、項目法人型、基建處 （室）型，實行工程建設監(jiān)理制后成為“三方”管理模式［15］。

3.1 工程指揮部型

政府投資項目的工程指揮部一般是臨時性地從政府有關部門抽調(diào)人員組成，負責人通常為政府部門的主管領導，工程完成后，該工程項目的指揮部即告解散。一些大型的公共建筑、市政工程及環(huán)境治理工程等多采用此工程指揮部模式。該模式特點是臨時性、一次性、目標單一，常表現(xiàn)為按期突擊完成某項工程。

3.2 項目法人型

按照 《關于實行建設項目法人責任制的暫行規(guī)定》，經(jīng)營性建設項目必須組建項目法人。項目法人為依法設立的獨立性機構，對項目的策劃、資金籌措、建設實施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務償還和資產(chǎn)的保值、增值，實行全過程負責。這種管理方式克服了計劃經(jīng)濟體制下的非專業(yè)性、臨時性，可有效配置資源，提高工作效率。但目前缺乏相應的項目法人資質(zhì)管理辦法及配套政策，存在一定程度的隨意性和不規(guī)范性。

3.3 基建處 （室）型

各個行政部門及一些工程項目較多的單位均設有基建處，在這種模式下，具體項目的實施一般是由本部門的基建處進行直接具體的組織領導工作。這種管理方式具有自建自用、項目執(zhí)行路線明確的特點，但投資容易失控，法規(guī)執(zhí)行的透明度和公正性易受到質(zhì)疑。

3.4 代建制型

近年來，隨著市場的發(fā)展、社會的進步，地方政府在改革政府投資項目建設的實施中也涌現(xiàn)了各種創(chuàng)新模式，“代建制”就是其中相對先進的一種。代建制是將政府投資項目委托給熟悉建設程序和相關法律法規(guī)、具備一定專業(yè)技術力量或者有資格的代建單位進行全過程管理的制度，主要有3種不同模式：政府集中代建模式、政府指定代建模式和市場化代建模式。

代建制的實行將打破現(xiàn)行政府投資體制中“投資、建設、管理、使用”四位一體的模式，使各環(huán)節(jié)彼此分離、互相制約。使用單位不再介入項目前期服務、建設施工及材料設備采購等環(huán)節(jié)的招標定標活動，代建單位在透明的環(huán)境下進行招標，公開、公平、公正地定標，這將有利于遏制政府投資項目建設過程中的腐敗事件發(fā)生。代建制有利于政府加強對投資項目的監(jiān)管。政府主要以合同管理為中心，運用法律手段，制衡各方。

4 海島整治工程代建制管理模式的對比分析

根據(jù)前文分析，同時借鑒發(fā)達地區(qū)和國家的做法，海島整治工程管理可采取代建制，由代建機構對海島整治工程項目進行管理，以此來充當業(yè)主的身份，而且該機構并不具備其他政府管理職能。鑒于海島整治工程項目內(nèi)容的豐富性和多樣性，該機構成立的模式可以根據(jù)各地政府對工程建設的具體要求與當?shù)毓こ探ㄔO市場條件合理選擇。目前，我國政府投資項目主要代建模式主要有以下3種［15－17］。

4.1 政府代建制

由政府全權委托專門組建的政府機構或事業(yè)單位進行管理，管理者以政府身份出現(xiàn)，方便協(xié)調(diào)建設中出現(xiàn)的各種問題，方便政府對該機構進行監(jiān)督管理進而對工程項目實行監(jiān)督。但是由于招標人、代建人、使用機構都是政府機構，無法形成控制投資的剛性約束機制，并且在這種代建制下，增加了政府的財政支出。

4.2 政府指定代建制

由政府指定若干家具有經(jīng)濟實力的國有建設公司、咨詢公司或者項目管理公司，對指定項目進行代理建設。政府指定代建的單位一般與政府部門存在長期合作關系，可信任程度高。政府指定代建能較好地實現(xiàn)政府意愿，并通過市場化運作，代建單位積極性較高，有利于代建單位嚴格控制資金的使用。但是由于是政府專門指定的代建單位，項目具有壟斷性，不利于市場競爭，也不利于競爭下的效益最優(yōu)。

4.3 市場化代建

由政府設立準入條件，按照市場競爭原則，公開招標選定具備資格的代建單位。該種模式下的代建單位是市場競爭下的產(chǎn)物，一般專業(yè)性高，團隊素質(zhì)強。項目引入競爭，提高項目管理公司的專業(yè)化水平，與國際接軌，投資較低，節(jié)約成本。但是由于政府在監(jiān)管上強度較大，并要求有較強的專業(yè)技術能力，一些使用單位合理的變更用行政審批手段較難實現(xiàn)。

5 海島整治工程代建制管理模式的建立

海島整治工程代建制是指在海島資源公有產(chǎn)權的約束下，社會化、專業(yè)化的工程項目管理單位接受政府業(yè)主全過程或部分委托，按照委托代建合同約定對工程項目組織實施全過程或若干階段的建設工程服務活動，以及由此形成的項目契約組織中的委托代理關系進行優(yōu)化的一整套涉及政府投資人、代建人、承包商、政府部門、銀行等項目利益相關者公共治理的合同和制度安排。

5.1 海島整治工程代建制組織設計

通過設立代建機構形成海島整治工程的代建制管理模式。其核心是針對由代建人的代建活動所形成的項目契約組織中的委托代理關系進行優(yōu)化而安排的項目治理模式。

代建制框架下的代建活動是海島整治工程項目管理服務的一種，即工程咨詢服務，而不是工程總承包的生產(chǎn)服務。代建制既不等同于某種項目管理方式，更不是項目總承包模式。

海島整治工程的代建制治理模式分為3個管理層面：政府監(jiān)管層面、項目管理層面和工程承包層面。政府監(jiān)管層面負責對項目的實行情況進行監(jiān)管，推進項目開工工期，包括財政部和國家海洋局。項目管理層面負責對項目運行情況的管理，包括地方海洋局和其指定的代建單位，代建單位可以為事業(yè)單位、企業(yè)或者直接指定的公司。工程承包層面為工程已經(jīng)承包出去的部分，由承包人負責工程的施工，包括施工總承包商、設計單位、供應商和第三方監(jiān)理機構［18－22］。

代建單位由地方海洋與漁業(yè)局為代表的政府業(yè)主根據(jù)需要選擇，并接受委托為政府業(yè)主提供多元化的代建服務：既可以是項目管理前期的可行性研究服務、設計服務，也可以是建設工程監(jiān)理服務、招標代理服務，還可以提供從項目籌建到項目竣工交付使用為止的全過程項目管理服務。

根據(jù)我國政府投資項目已有的代建制模式，結合海島整治工程的特點建立海島整治工程的代建制模式。海島整治工程代建制下代建單位是政府業(yè)主的代理人，是業(yè)主方代表，也是項目法人，其權力和地位取決于委托人的授權。根據(jù)不同的代建制類型，代建單位可有3種模式，分別為事業(yè)單位、指定公司和企業(yè)。這3種代建制模式分別對應于政府集中代建、政府指定代建和市場化代建。代建制模式下，各部門職責劃分如下。

（1）各級政府主管部門的職責。審批審核：審批項目可行性研究報告、初步設計，審核設計規(guī)模標準預算；計劃督促：下達投資計劃、安排建設資金、按計劃及時撥付建設資金；稽查協(xié)調(diào)：稽查工程規(guī)模標準及實施過程中的重大變更和資金調(diào)整計劃，協(xié)調(diào)工程建設中的重大問題；依法監(jiān)督：對海島整治工程管理代建機構依法監(jiān)督、查處違規(guī)現(xiàn)象。

（2）代建單位的職責。代建機構利用專業(yè)技術力量和嚴密管理經(jīng)驗，在項目策劃、方案設計、前期準備、工程預算、施工與設計單位的招標選定及材料設備的采購等整個建設過程中，對項目的投資、質(zhì)量和工期進行專業(yè)化控制與管理，確保項目建設順利地實現(xiàn)合同目標；負責對建設資金進行管理，保證建設資金控制專用，并接受政府有關部門的審查和監(jiān)督。

5.2 海島整治工程代建制模式項目承發(fā)包方式

通過前文的分析，本研究明確了海島整治工程代建制的管理方式。在此基礎上，代建人，即海島整治工程管理代建機構還需要進一步明確海島整治工程項目的承發(fā)包方式。

根據(jù)委托—代理理論，優(yōu)化工程項目治理結構的途徑是簡化委托代理鏈，盡可能減少委托代理層次和委托代理關系。從這一點出發(fā)，顯然業(yè)主采用自行管理的模式較為科學合理。但對不同類別的整治工程項目，當代建人不具備項目管理的能力時，則需要考慮采用代理公司進行委托管理。因此，在針對某一具體整治工程項目時，代建人首先就要明確是自行管理還是委托管理。

（1）自行管理。公益性工程管理機構代行政府業(yè)主的職能，不具有政府的管理職能，負責工程建設前期工作、設計委托、施工及監(jiān)理單位的確定、工程竣工驗收等工作，人員來源應為計劃、財政和建設部門，也需要補充工程專業(yè)技術人員從事項目建設的具體管理工作。

（2）委托管理。公益性工程管理機構通過公開招標，引入競爭機制，公開、公平、公正地從社會上選擇項目建設管理的代理公司。代理公司應是具備相當資質(zhì)的設計院、工程咨詢公司、造價咨詢公司或建設公司，具備相當?shù)膶I(yè)技術力量及承擔責任的財產(chǎn)。

可采用如圖1所示的流程，在自行管理和委托管理中做出選擇。

圖1 海島整治工程項目承發(fā)包方式選擇

接著，代建人需要明確海島整治工程項目的承發(fā)包方式。目前主流的代建制項目承發(fā)包模式有5種：DBB模式、EPC模式、DB模式、PMC模式和CM模式。

DBB模式由業(yè)主負責項目融資，代建人在施工階段以施工承包商身份介入項目，由業(yè)主聘請設計單位完成設計。承包商自己承擔施工任務，設備一部分由甲方提供，一部分由承包商采購。業(yè)主代表或委派咨詢單位是項目管理的承擔者。代建人自己擔任施工承包商，承擔施工階段的風險，費用按工程量清單報價。

該模式適用于業(yè)主具有較強的項目管理能力，相對獨立、內(nèi)在依賴性相對較弱的項目。

EPC模式代建人有時負責項目融資，在項目可行性研究階段以施工承包商身份介入項目。代建人自己擔任施工承包商，要承擔項目的全部設計、全部施工、項目設備的采購任務、從設計到試車的管理工作，部分設計可分包。由于代建人承擔全面的設計、采購和施工工作，所以該模式代建人承擔的風險較大。項目費用是總價包干，不可調(diào)價合同。該模式適用于設備采購、安裝與工藝的設計緊密相關并是投資建設關鍵過程的項目，業(yè)主無須過細參與的項目。

DB模式代建人有時負責項目融資，在項目可研階段后以施工承包商的身份介入項目。項目設計以競爭招標方式選擇設計分包商或自行完成。代建人要承擔項目的全部施工，部分施工可分包。項目設備部分由承包商采購，部分由甲方提供。項目管理承擔者對施工進行監(jiān)理，對設計進行管理。代建人自己擔任施工承包商，承擔工程大部分責任和風險，風險較大。項目費用是總價包干，不可調(diào)價合同。該模式適用于專業(yè)性強、技術含量高、結構、工藝較為復雜的項目，如脫硫工程、鐵路工程。

PMC模式是代建人協(xié)助業(yè)主進行融資，在策劃、可行性研究階段以管理承包商的身份介入項目。代建人不承擔詳細設計，僅作總體基礎性設計。施工任務由施工承包商承擔。代建人協(xié)助業(yè)主采購，或監(jiān)督施工承包商采購，全面承擔管理任務，業(yè)主管理工作較少。代建人承擔項目的安全、質(zhì)量、投資、進度等全部風險。施工承包商常選用EPC模式。項目費用選擇多成本加酬金方式。該模式適用于工藝相當復雜，一體化程度高，設計、采購工作量大，周期長的項目。

CM模式有代理型和風險型兩種。代理型的CM模式是代建人協(xié)助業(yè)主參與融資，在項目初步設計階段以業(yè)主代表的身份介入項目。項目設計由業(yè)主聘請設計單位完成。項目施工由業(yè)主選定的承包商承擔。代建人協(xié)助業(yè)主選定施工承包商，協(xié)助業(yè)主采購，作為業(yè)主代表承擔管理任務，其承擔的風險較小。項目費用采用固定酬金加管理費。該模型適用于建設周期長，工期要求緊，且不能等到設計全部完成后再招標施工的項目。

風險型的CM模式是代建人協(xié)助業(yè)主參與融資，在項目初步設計階段，以業(yè)主的代表，項目管理、施工承包商的身份介入項目。項目設計由業(yè)主聘請設計單位完成，CM承擔施工任務。項目設備由CM負責采購，與供貨商簽約。代建人自己擔任施工承包商，且承擔管理協(xié)調(diào)工作，承擔的風險較大。項目費用采用保證最大工程費用合同。該模式適用于缺少以往類似工程經(jīng)驗的項目，很難準確確定定價的項目和投資規(guī)模很大的項目。

項目無論采用何種管理模式都能夠達到工程項目管理的目的，但是業(yè)主的管理方式、管理幅度、管理成本、費用控制及風險轉(zhuǎn)移的程度都有很大的差別，從而導致項目建設最終成果有很大的差別。因此，根據(jù)不同類別的海島整治工程，應選擇適合的承發(fā)包模式。

6 結束語

通過本研究對海島整治工程管理模式的研究，代建制管理模式與傳統(tǒng)的工程指揮部型、項目法人型和基建處 （室）型的政府工程項目管理模式相比有眾多優(yōu)點。在我國市場經(jīng)濟條件下，海島整治工程的代建制管理模式是優(yōu)化海島整治項目管理的新的嘗試和一個顯著進步，并正在逐漸成為一種重要的優(yōu)化措施，具有良好的發(fā)展前景。但是海島整治工程代建制管理模式現(xiàn)在尚處于起步階段，實施中還存在很多亟待解決的問題，如配套的法律、法規(guī)及具體實施辦法尚不完善、代建單位的培育尚不成熟、從業(yè)人員素質(zhì)有待提高等。鑒于筆者的水平有限，希望其他學者可以就上述存在的問題進行研究，以使海島整治工程代建制管理模式的研究更加成熟。

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