李 兵

（中共北京市委黨校 北京 100044）

一、國家創(chuàng)設(shè)社會服務(wù)的制度主義分析框架

20世紀(jì)以來，經(jīng)濟(jì)學(xué)家、政治學(xué)家和社會學(xué)家們從各自學(xué)科的角度提出了解釋和分析經(jīng)濟(jì)政策和社會政策的制度主義理論和主張。應(yīng)當(dāng)說，前輩大師們的這些制度主義思想與見解為我們現(xiàn)在的努力奠定了良好的理論基礎(chǔ)，也為我們做出新的貢獻(xiàn)提供了思想平臺。然而，制度主義前輩們提出的思想、觀點(diǎn)與主張，既多樣又有些紛亂，各有各自的優(yōu)勢和局限。本文的主要任務(wù)不是梳理制度主義的歷史發(fā)展脈絡(luò)和評述已有的制度主義理論，而是通過對它們進(jìn)行精選與濃縮，找出其中可利用的范式，并以此為基礎(chǔ)，勾畫出一種以政策為導(dǎo)向的能夠闡釋國家創(chuàng)設(shè)社會服務(wù)的制度主義分析框架。

從某種意義上講，政策制定領(lǐng)域的理念和發(fā)展推動了制度主義思想的演進(jìn)（Midgley，2009）。反過來，制度主義理論又對政策制定提供理論依據(jù)。整合已有的制度主義理論、思想和主張，可以發(fā)現(xiàn)，制度主義注重探討政策產(chǎn)生的背景，政策是如何被建立的，使新的政策類型得以出現(xiàn)的因素是什么，政策建立的機(jī)制是什么，政策是如何變化的，政策的特點(diǎn)，以及政策的設(shè)計(jì)等等議題。據(jù)此，筆者認(rèn)為，可以從這些方面構(gòu)架國家創(chuàng)設(shè)社會服務(wù)這一議題的分析框架。

第一，社會服務(wù)產(chǎn)生的背景。歷史制度主義認(rèn)為，要理解某一個(gè)國家現(xiàn)在正在做出的社會政策選擇時(shí)，認(rèn)識它的宏觀社會經(jīng)濟(jì)變量，同時(shí)研究它的政治體制和政策史是必要的。因此，研究社會服務(wù)，首先要探討它提出的政治和政策背景。

第二，社會服務(wù)是如何產(chǎn)生和變遷的，以及塑造新的政策類型的因素。就政策如何產(chǎn)生而言，制度主義關(guān)注新的政策類型得以出現(xiàn)的因素，認(rèn)為有幾個(gè)問題特別要關(guān)注。一是促進(jìn)制度創(chuàng)造的動力。二是政策是理性選擇的結(jié)果，還是由人為意志提出來的。三是誰是政策倡導(dǎo)者，政府發(fā)動的，還是社會呼吁的，還是個(gè)人偏好。四是政策是通過什么樣機(jī)制建立的。由此出發(fā)，我們需要圍繞著這四個(gè)問題研究中國的社會服務(wù)是如何被提出來的。

就政策變遷而言，制度主義關(guān)注政策變遷及變遷路徑和模式是什么。歷史制度主義理論的基本觀念是，制度創(chuàng)設(shè)或政策最初發(fā)起時(shí)所選擇的政策，將持續(xù)和極大決定性地影響未來的政策。這說明政策是有“路徑依賴”的，即當(dāng)一個(gè)政府項(xiàng)目開始沿著某一條路徑發(fā)展下去，哪些最初的政策就會按照一種慣性趨勢一直持續(xù)下去（彼得斯，2011）。因此，中國既然提出要創(chuàng)設(shè)社會服務(wù)，那么，起始的社會服務(wù)政策設(shè)計(jì)至關(guān)重要，它為以后的政策完善、實(shí)施等不偏離正確的軌道，如果起始設(shè)計(jì)偏差，以后很難糾正，實(shí)施也會出現(xiàn)棘手的問題。社會服務(wù)同樣需要回答和重視這個(gè)問題。由于中國的社會服務(wù)處于初創(chuàng)階段，還談不上變遷問題，故下文不再贅述。

就塑造新的政策類型的因素而言，制度主義認(rèn)為，有兩個(gè)關(guān)鍵因素值得研究，一是觀念在新政策塑造中扮演著關(guān)鍵性角色。二是政策學(xué)習(xí)起著什么樣的作用。以此類推，我們需要研究觀念在塑造社會服務(wù)中起著什么樣的作用，學(xué)習(xí)和總結(jié)國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)對國家創(chuàng)設(shè)社會服務(wù)有哪些益處。

第三，制度主義視角下的社會服務(wù)應(yīng)具備哪些特征。制度主義認(rèn)為，與其他探討社會政策的規(guī)范方法一樣，制度主義方法反映關(guān)于人民福利如何可以被最好地提高的一系列價(jià)值和信仰。制度主義最基本思想是社會福利通過集體行動和資源儲蓄得到最大促進(jìn)。制度主義指出，縱觀歷史，人民不僅依靠自己的努力及其家庭的支持，而且依靠地方、社區(qū)和組織，來增加個(gè)人和家庭資源來促進(jìn)整個(gè)社區(qū)的福利。20世紀(jì)，在人民的推動下，政府被日益用于促進(jìn)福利目標(biāo)，積極的社會立法創(chuàng)造了新的社會服務(wù)，成為實(shí)現(xiàn)社會福利的新的集體手段。制度主義者相信社會福利可以通過政府來提高（Midgley，2009）。制度主義贊同廣泛的政府干預(yù)，力挺綜合的社會服務(wù)供給。因此，我們就需要研究國家創(chuàng)設(shè)的社會服務(wù)的特征是什么。

第四，社會服務(wù)的制度設(shè)計(jì)。彼得斯（2011）認(rèn)為，理性選擇制度主義比其他任何制度理論都更容許，甚至鼓勵(lì)明確地思考有意識地進(jìn)行制度設(shè)計(jì)問題。從某些方面來說，理性選擇制度主義理解制度的首要目的，就在于能夠控制以后的制度設(shè)計(jì)的結(jié)果。可能除了理性選擇制度主義外，制度設(shè)計(jì)對于經(jīng)驗(yàn)制度主義比對其他制度主義顯得更具中心地位。對于制度設(shè)計(jì)這一主題，為經(jīng)驗(yàn)制度主義研究作出貢獻(xiàn)的學(xué)者卻在知識和學(xué)術(shù)上都抱有非常真實(shí)的興趣。而且，對他們中的許多人而言，這也關(guān)系到能為政府提供有效政策建議的問題。從這些觀點(diǎn)來看，應(yīng)當(dāng)探討國家創(chuàng)設(shè)的社會服務(wù)應(yīng)該是怎樣的。

二、社會服務(wù)產(chǎn)生背景

1.宏觀社會經(jīng)濟(jì)變量分析

制度主義關(guān)注社會服務(wù)是在什么背景和時(shí)間下推出的。二戰(zhàn)以后，隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人口結(jié)構(gòu)變化，社會問題的大量涌現(xiàn)，人們對社會公正的預(yù)期不斷提高，同時(shí)，日益增加的經(jīng)濟(jì)財(cái)富為解決社會問題提供了必要的條件。于是，世界許多發(fā)達(dá)國家的政府紛紛成立社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，積極制定社會服務(wù)政策法規(guī)，并依法開展社會服務(wù)。20世紀(jì)50年代，美國聯(lián)邦政府首次向社會服務(wù)提供資金。英國、法國、丹麥、瑞典、德國、加拿大和日本在20世紀(jì)60、70年代，隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，人均GNP超過3000美元，政府對社會服務(wù)投入迅速加大。此后，其中大部分國家出臺了社會服務(wù)立法，并幾經(jīng)修改，不斷完善（李兵，2011）。中國政府提出發(fā)展社會服務(wù)的時(shí)間雖然比西方發(fā)達(dá)國家晚了半個(gè)多世紀(jì)，但也是在經(jīng)濟(jì)財(cái)富增加、人口增長、社會問題日益凸顯的情況下提出的。

歸納起來，可以說經(jīng)濟(jì)財(cái)富的積累、人口變遷和大量社會問題涌現(xiàn)是國家創(chuàng)設(shè)社會服務(wù)的三個(gè)必要條件。特別是人口變量多對制度創(chuàng)新具有重要作用（諾斯，1994）。但如果再深入研究，可以發(fā)現(xiàn)，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，地區(qū)間、個(gè)人和家庭間貧富差異。中國的人口問題無論從規(guī)模上，還是從結(jié)構(gòu)上講，都比發(fā)達(dá)國家復(fù)雜的多。比如，中國人口老齡化速度和“未老先富”的特點(diǎn)，老年人口的總量，困難老年人、殘疾人口和兒童的比例和數(shù)量等等都比西方發(fā)達(dá)國家問題嚴(yán)重許多，而且解決起來更加棘手。由社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口變遷引發(fā)的社會問題同樣如此，如流浪乞討問題和家庭照料危機(jī)等等。如果把三個(gè)變量疊加起來分析，中國開展社會服務(wù)的緊迫性、必要性和難度就更加突出。所以，中國發(fā)展社會服務(wù)必須要立足國情，把握好發(fā)展的度。

2.政治體制和政策史分析

（1）政治分析。西方發(fā)達(dá)國家的政府實(shí)行的是總統(tǒng)制和議會制，他們推動社會服務(wù)創(chuàng)設(shè)的決策模式可能是漸進(jìn)式的，但政策制定過程較為復(fù)雜和繁瑣。社會服務(wù)政策通常由政府官員制定，并要經(jīng)過立法程序通過。當(dāng)然在社會服務(wù)決策過程中，利益集團(tuán)、地方政府和社區(qū)、智庫、專業(yè)人員、學(xué)者、工會、非營利組織、媒體等等各種社會力量為了保護(hù)各自的利益，會通過各種方式，如選舉壓力、基金支持、游行示威等積極游說政府，并對政治家施加壓力。可以說，一項(xiàng)政策的出臺，是多方博弈的結(jié)果。

中國實(shí)行的是中央統(tǒng)一的集權(quán)制，這就決定中國社會服務(wù)政策制定會有這么幾個(gè)特點(diǎn)。一是主要由政府部門作出，如果是部門政策，不是以立法形式出現(xiàn)，就不必經(jīng)過全國人大通過。這與西方發(fā)達(dá)國家的決策程序基本相同。二是近年來政府也開始實(shí)行民主決策和科學(xué)決策，比較重視聽取社會各界特別是專家的意見。但社會力量對決策的影響仍然很弱，這與西方發(fā)達(dá)國家存在很大差異。三是中國提出構(gòu)建社會服務(wù)體系有一個(gè)政策大背景，即是在黨和國家的大計(jì)方針確定以后提出的。在黨和國家的文件里提出要加強(qiáng)社會建設(shè)，完善公共服務(wù)，改善民生。社會服務(wù)的提出實(shí)際上是在落實(shí)這些大計(jì)方針，是對上面精神的領(lǐng)會。這一點(diǎn)非常具有中國特色。

（2）政策史分析。首先是政出多門。社會服務(wù)分屬多個(gè)部門管理。民政部門負(fù)責(zé)社區(qū)服務(wù)、社會工作、老年人社會服務(wù)、家庭寄養(yǎng)服務(wù)、收養(yǎng)服務(wù)、孤兒監(jiān)護(hù)和孤兒安置、孤殘兒童福利、流浪未成年人解救保護(hù)、優(yōu)撫對象、無家可歸者和流浪乞討者等。殘聯(lián)負(fù)責(zé)殘疾人社會服務(wù)業(yè)務(wù)，民政部門也負(fù)責(zé)一部分，主要是設(shè)施建設(shè)和管理。教育部門負(fù)責(zé)兒童照料和學(xué)前教育。司法和公安部門負(fù)責(zé)收容教養(yǎng)、責(zé)吸毒者的戒毒服務(wù)。司法、公安和婦聯(lián)負(fù)責(zé)預(yù)防和制止針對婦女的家庭暴力、嚴(yán)厲打擊拐賣和強(qiáng)迫賣淫等庇護(hù)保護(hù)服務(wù)。

其次是政策欠規(guī)范。社會服務(wù)分散在法律、法規(guī)和臨時(shí)性文件中。涉及社會服務(wù)的法律包括老年法、殘疾人法、未成年人保護(hù)法、收養(yǎng)法等。法規(guī)包括《社會福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》、《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》和《幼兒園管理?xiàng)l例》等。臨時(shí)性文件包括五年發(fā)展規(guī)劃和綱要、意見、通知等。實(shí)際執(zhí)行時(shí)，更多依靠法規(guī)和臨時(shí)性文件。

第三是政策缺失。目前，中國還缺少一些社會服務(wù)項(xiàng)目，比如中國目前還沒有出臺針對照料社會服務(wù)對象的家人、親屬和親戚朋友等照料者的政策法規(guī)，沒有建立針對精神病老年人和癡呆老人等殘疾老年人建立專門的照料服務(wù)機(jī)構(gòu)，6-14歲學(xué)齡兒童的課外照料等。

總的來看，盡管大部分社會服務(wù)服務(wù)主要由民政部門負(fù)責(zé)管理，但社會服務(wù)分散在多個(gè)部門，存在部門利益，條塊分割，各自為戰(zhàn)，政策供給不足等癥結(jié)。重復(fù)建設(shè)、相互扯皮和效率低下等問題難以有效解決。因此，社會服務(wù)需要以整合為導(dǎo)向的制度創(chuàng)新。

三、社會服務(wù)的產(chǎn)生

1.社會服務(wù)如何提出的

（1）促進(jìn)制度創(chuàng)造的動力。促進(jìn)制度創(chuàng)造的動力機(jī)制是：一個(gè)重復(fù)發(fā)生的問題的出現(xiàn)，對問題進(jìn)行識別和定名，而以前存在的制度又對這個(gè)問題沒有提供滿意的應(yīng)對措施（斯科特，2010）。首先是政府已經(jīng)普遍意識到政出多門的政府管理格局存在弊端，已經(jīng)不利于解決社會照料問題。其次是在現(xiàn)有行政管理體制下，社會服務(wù)對象的需求得不到滿足。最明顯的例子就是在人口老齡化的背景下，老年人的社會服務(wù)需求問題。特別是殘疾老年人的照料問題，處于民政、殘聯(lián)和老齡等各部門都不管地帶。社會已經(jīng)意識到的問題。因此，改革社會服務(wù)的管理方式和滿足社會服務(wù)需求兩方面合力促使創(chuàng)新社會服務(wù)制度。

（2）政策是理性選擇的結(jié)果，還是由人為意志提出來的。中國創(chuàng)設(shè)社會服務(wù)，既是理性選擇的結(jié)果，也存在人為意志選擇的因素，是兩個(gè)因素共同作用的結(jié)果。之所以說是理性選擇的結(jié)果，是因?yàn)檎賳T通過長期實(shí)踐和思考，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)原有制度的缺陷，意識到有建立社會服務(wù)制度的必要。之所以說存在人為意志選擇的因素，是因?yàn)橹袊F(xiàn)行體制決定政府領(lǐng)導(dǎo)或者說是一把手的想法和意見起著決定性的作用。如果領(lǐng)導(dǎo)或一把手想要建立一項(xiàng)新的制度，推出一項(xiàng)新的政策，是一件容易的事情，下屬按照領(lǐng)導(dǎo)的意思照辦就行。社會服務(wù)就是在這樣一種情形下提出來的，目的就在于落實(shí)中央精神，強(qiáng)化部門職能和突出部門政績。

（3）誰是政策倡導(dǎo)者，政府發(fā)動的，還是社會呼吁的，還是個(gè)人偏好。一項(xiàng)制度的建立是各種利益相關(guān)者為了實(shí)現(xiàn)他們的目的所進(jìn)行的政治努力的產(chǎn)物。中國的社會服務(wù)無疑是由政府倡導(dǎo)的和發(fā)動的。以往許多制度和政策的提出，專家意見、社會呼吁等社會力量起了很大作用，政府是被推著干的，政府是被動的。但提出社會服務(wù)，政府的確走在了前面，是政府主動要做的。一方面是因?yàn)檎翡J的洞察和積極的行動，當(dāng)然其中也包含個(gè)人偏好的成分。另一方面是因?yàn)檎岢錾鐣?wù)的時(shí)候，社會各界很少有人了解社會服務(wù)是什么。當(dāng)然在社會服務(wù)提出后，專家論證和媒體宣傳等社會力量也會起推動作用。

（4）社會服務(wù)制度是通過什么樣機(jī)制建立的。本文認(rèn)為，社會服務(wù)應(yīng)通過兩種機(jī)制建立。首先，從層級上講，首先是搞好頂層設(shè)計(jì)，然后向下推動逐級落實(shí)。其次，搞好頂層設(shè)計(jì)，需要有四個(gè)步驟。第一步是在部門提出社會服務(wù)理念，在部門內(nèi)統(tǒng)一思想，做好相關(guān)準(zhǔn)備工作。第二步是爭取相關(guān)部門理解和支持，在國家統(tǒng)計(jì)年鑒和統(tǒng)計(jì)公報(bào)中加入社會服務(wù)統(tǒng)計(jì)，把社會服務(wù)寫進(jìn)相關(guān)政策文件中。第三步是爭取國家領(lǐng)導(dǎo)人的認(rèn)可，并寫進(jìn)國家領(lǐng)導(dǎo)人的講話中。第四步是主管部門創(chuàng)建社會服務(wù)制度。通過這種機(jī)制，社會服務(wù)得以確立。

需要強(qiáng)調(diào)的是，盡管中國政府已經(jīng)提出了社會服務(wù)，但要真正建立社會服務(wù)制度還有一段路要走，其中肯定會遇到預(yù)想不到的、需要克服的難題。其中各方的利益博弈、特別是政府部門之間的權(quán)力博弈的作用更值得重視。社會服務(wù)制度能否建成取決于政府結(jié)構(gòu)調(diào)整的進(jìn)程，政府的實(shí)際行動，學(xué)者的努力和社會的廣泛參與。

2.塑造社會服務(wù)這一新的政策類型的因素分析

（1）觀念的作用。從一定意義上講，觀念（包括思想、概念和學(xué)說等）引導(dǎo)制度的建立，觀念能夠確立制度的目標(biāo)和功能，而“結(jié)構(gòu)”體現(xiàn)制度思想并提供把這種思想付諸行動的手段（Sumner,1906）。在西方發(fā)達(dá)國家，“福利國家”的主要理念深入人心，國家對公民的福祉承擔(dān)責(zé)任的觀念被普遍接受。所以，社會服務(wù)制度的建立有一套價(jià)值觀念做支撐。在法國，政府負(fù)責(zé)公民福利的理念深深植根于人們的頭腦中。從20世紀(jì)50年代、60年代起，隨著經(jīng)濟(jì)增長、人口結(jié)構(gòu)變化和文化變遷，社會服務(wù)興起。到了70年代，借助社會立法，社會服務(wù)得以鞏固（Fournier&Questiaux，1982）。以色列從1948年建國起，就接受“福利國家”的主要理念，致力于發(fā)展社會服務(wù)。1958年頒布《社會福利法》。社會事務(wù)和社會服務(wù)部成為以色列福利國家的基石。相比較而言，中國傳統(tǒng)上國家提供福利服務(wù)的觀念淡薄。所以在建立社會服務(wù)制度的同時(shí)，亟需借鑒福利國家思想中的合理成分，尋找中國傳統(tǒng)思想中的積極因素，構(gòu)建和宣傳作為支撐的一套核心價(jià)值觀念體系。

（2）政策學(xué)習(xí)。在政策科學(xué)領(lǐng)域，政策學(xué)習(xí)指政府在總結(jié)、參考已有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對新的政策要求作出的反映。在理想的情況下，學(xué)習(xí)反映知識的積累和應(yīng)用，導(dǎo)致事實(shí)的和邏輯的正確結(jié)論。社會政策學(xué)習(xí)指學(xué)習(xí)關(guān)于“政策或項(xiàng)目的社會建構(gòu)”。這種學(xué)習(xí)超出了對核心問題本身的項(xiàng)目管理的簡單調(diào)整，包括對項(xiàng)目目標(biāo)的態(tài)度和政府行動的性質(zhì)和恰當(dāng)性。如果成功應(yīng)用，社會政策工具可以導(dǎo)致對公共問題的基本因果理論的更好的理解，導(dǎo)致更好的政策反映（Ingram&Mann，1980）。薩巴蒂爾（Sabatier,1988）認(rèn)為，政策定位的學(xué)習(xí)是由實(shí)現(xiàn)核心政策信仰激發(fā)的，學(xué)習(xí)可以提高自己對被某人的信仰體系定義為重要的變量的情況的理解。彼得斯（2011）認(rèn)為，政策學(xué)習(xí)比制度學(xué)習(xí)更能考察政策的重新塑造，并可能隨之對相關(guān)的制度進(jìn)行重新構(gòu)造。所以，中國在創(chuàng)設(shè)社會服務(wù)過程中，學(xué)習(xí)國外社會服務(wù)政策制定和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從中汲取合理養(yǎng)分，具有積極意義。

四、國家創(chuàng)設(shè)的社會服務(wù)的特點(diǎn)和制度設(shè)計(jì)

1.國家創(chuàng)設(shè)的社會服務(wù)的特點(diǎn)

（1）國家創(chuàng)設(shè)社會服務(wù)是對公民權(quán)利的保護(hù)。人的一生存在生老病死等不確定性。當(dāng)人們面臨不測事件，而自身和家庭無力解決時(shí)，需要國家提供社會安全網(wǎng)，以幫助渡過難關(guān)。國家通過創(chuàng)設(shè)社會服務(wù)，能夠保證人民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，維護(hù)社會公正。瑞典社會服務(wù)法的目標(biāo)明確規(guī)定：第一，在民主和團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ)上，公共社會服務(wù)會增進(jìn)人們的經(jīng)濟(jì)和社會安全、生活條件的平等以及積極地參與社區(qū)生活。第二，考慮到個(gè)人對于他自己以及其他人社會處境所應(yīng)負(fù)的責(zé)任，社會服務(wù)的目標(biāo)在于解放和發(fā)展個(gè)人和群體具備的與生俱來的資源。丹麥社會服務(wù)法的目標(biāo)是提高每個(gè)接受者的自力更生的能力，或便利他/她日常生活，提高他們生活質(zhì)量。

（2）國家創(chuàng)設(shè)社會服務(wù)具有道德合法性。一方面是為了滿足人民的社會服務(wù)需求。另一方面是國家有保護(hù)人民生存和發(fā)展權(quán)利的職責(zé)。因此，國家通過使社會服務(wù)制度化來體現(xiàn)一種社會正義。挪威的社會服務(wù)法明確規(guī)定，第一，提升財(cái)政和社會安全，改善社會處境不利的人的生活條件，實(shí)現(xiàn)人類價(jià)值和社會地位的平等，預(yù)防社會問題。第二，給予個(gè)人獨(dú)立生活和居住的機(jī)會，在與他人的交往中體現(xiàn)一種積極和有意義的存在。

（3）國家創(chuàng)設(shè)的社會服務(wù)本質(zhì)上是集體主義。制度主義觀點(diǎn)下的社會服務(wù)不是要取代或矯正家庭服務(wù)，而是對新的社會形勢做出的新的反應(yīng)。社會服務(wù)承擔(dān)的功能可以被概括為兩條，一是社會服務(wù)強(qiáng)化和修復(fù)家庭和個(gè)人正在承擔(dān)的功能和角色。二是社會服務(wù)提供新的機(jī)構(gòu)渠道和形式來承擔(dān)家庭、親屬網(wǎng)絡(luò)和鄰里不再履行的社會化、援助、角色確定等功能(Kahn，1979)。政府不僅僅要采取措施鞏固、增加而且要擴(kuò)大家庭和社區(qū)的傳統(tǒng)作用，更要承擔(dān)社會服務(wù)的基本責(zé)任。英國的社會服務(wù)法就是基于這樣的原理：社會照料服務(wù)通過向人們提供幫助，使他們盡可能地在社區(qū)獨(dú)立生活，來促進(jìn)社會融合。服務(wù)模式適應(yīng)地方需要來滿足地方民眾的需求，并鼓勵(lì)在國家的框架內(nèi)，按照中央政府確定的責(zé)任和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)的多樣化和創(chuàng)新。

（4）制度主義要求政府的社會服務(wù)項(xiàng)目具有普遍性和選擇性。制度主義者贊同采用普遍的社會服務(wù)，普遍性要求政府的社會服務(wù)應(yīng)當(dāng)是綜合的，針對所有公民，不管收入高低、等級差別。普遍的社會服務(wù)是每一個(gè)有都應(yīng)能夠得到的權(quán)利，或者至少某些類別的人群都能獲得社會服務(wù)，如老年人、兒童、殘疾人、無家可歸者和吸毒者等及其照料者。選擇性的社會服務(wù)針對有需求的人。當(dāng)然普遍性的社會服務(wù)需要大量的財(cái)政投入，存在成本高昂的問題。選擇性的問題在于管理復(fù)雜和經(jīng)營費(fèi)用大，服務(wù)對象難確定，有時(shí)候服務(wù)到達(dá)不到真正有需求的人（Spicker，2008）。

2.社會服務(wù)的制度設(shè)計(jì)

制度是支配和影響人類行為的決定因素（馬奇&奧爾森，2011），制度的作用恰恰在于它能夠通過規(guī)則來減少不確定性，制度設(shè)計(jì)就是要創(chuàng)造出一個(gè)行動框架，通過制定規(guī)則規(guī)范恰當(dāng)?shù)男袨?，它有助于理解政治行為并提供其確定性。英國、瑞典、丹麥、捷克和挪威等國家的社會服務(wù)制度都以法的形式確定。他們的社會服務(wù)法都明確規(guī)定了社會服務(wù)的目標(biāo)、政府職責(zé)、服務(wù)項(xiàng)目和設(shè)施、監(jiān)督等任務(wù)。所以，可以說，以法的形式體現(xiàn)的制度設(shè)計(jì)是最理想的制度設(shè)計(jì)。本文認(rèn)為，社會服務(wù)的制度設(shè)計(jì)可以從目標(biāo)、管理和服務(wù)三個(gè)方面著手。目標(biāo)是國家意識的體現(xiàn)，具有導(dǎo)向作用，它指導(dǎo)著管理和服務(wù)的設(shè)計(jì)。管理和服務(wù)是操作層面的設(shè)計(jì)，是對目標(biāo)的具體落實(shí)。需要說明的是，將操作層面區(qū)分為管理和服務(wù)是為了論述的方便。實(shí)際上，管理是對服務(wù)的管理，而服務(wù)是社會服務(wù)制度設(shè)計(jì)的最終落腳點(diǎn)。

（1）目標(biāo)設(shè)計(jì)。形成一個(gè)制度的有用的起點(diǎn)是明確一套目標(biāo)。制度的目標(biāo)的變化取決于實(shí)際的應(yīng)用（Hahn，1988）。只有確定了目標(biāo)，管理設(shè)計(jì)和服務(wù)設(shè)計(jì)才能圍繞著它展開。中國社會服務(wù)的目標(biāo)應(yīng)包括三個(gè)層次：一是針對個(gè)人和家庭，要保持、改善和提高其社會生存能力。二是從社會層面而言，就是要預(yù)防社會問題的發(fā)生，促進(jìn)社會融合。三是從國家層面來說，就要要保證社會公正，實(shí)現(xiàn)社會和諧。

（2）管理設(shè)計(jì)。中國社會服務(wù)的管理應(yīng)從四個(gè)方面予以明確。一是政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置及其一般性的職責(zé)和權(quán)限。二是社會服務(wù)的資金來源，包括財(cái)政撥款和收費(fèi)等。三是監(jiān)督和評估任務(wù)。四是登記注冊、培訓(xùn)等其他相關(guān)的任務(wù)。其中，一般性的職責(zé)和權(quán)限規(guī)定的應(yīng)較為原則。而資金來源、是監(jiān)督和評估、登記注冊、培訓(xùn)等則應(yīng)是非常具體的。

（3）服務(wù)設(shè)計(jì)。主要包括四個(gè)方面。一是確定社會服務(wù)的對象。確定社會服務(wù)對象是采用“個(gè)人社會服務(wù)”概念下的服務(wù)對象（李兵，2012），還是有所擴(kuò)大，需要探索。二是社會服務(wù)設(shè)施建設(shè)。三是社會服務(wù)項(xiàng)目規(guī)劃。就社會服務(wù)的設(shè)施和項(xiàng)目而言，鑒于中國的實(shí)際，國際上“整合的服務(wù)”的觀點(diǎn)值得重視。四是社會服務(wù)的提供者，即政府、工商企業(yè)、社會組織、志愿者、個(gè)人和家庭。

總結(jié)與展望

運(yùn)用制度主義視角分析社會服務(wù)的創(chuàng)設(shè)是有效的，但本文的研究知識初步的，未來的研究應(yīng)從理論本身研究和社會服務(wù)政策設(shè)計(jì)兩個(gè)方面予以加強(qiáng)。

（1）就發(fā)展制度主義理論來說，一方面需要對它的一些基本觀點(diǎn)和思想進(jìn)行的系統(tǒng)歸納和闡述，另一方面需要發(fā)展定位于政策的制度主義新觀點(diǎn)，以保證它的長期解釋力。

（2）就社會服務(wù)的政策設(shè)計(jì)來說，第一，需要采用更多元化的觀點(diǎn)，要承認(rèn)國家管理和提供社會服務(wù)存在的不足和缺陷，需要動員社會力量參與，如投資和參與社會服務(wù)的提供等。第二，國家應(yīng)積極鼓勵(lì)公民、服務(wù)對象本人以及社會各界參與社會服務(wù)政策制定和實(shí)施。公民參與政策制定使政策過程更民主，有利于提高社會服務(wù)政策設(shè)計(jì)的質(zhì)量和實(shí)施的效果，增加對政府的信任，建立政府與公民的和諧關(guān)系。

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