張 萍，和麗萍，王瑞波，楊 碩

(云南省環(huán)境科學(xué)研究院，云南 昆明 650034)

環(huán)評(píng)審批是建設(shè)項(xiàng)目行政審批的重要階段，環(huán)評(píng)報(bào)告編制是環(huán)評(píng)審批的必要前置過(guò)程，環(huán)評(píng)報(bào)告是環(huán)評(píng)審批的必要的技術(shù)支撐文件。項(xiàng)目環(huán)評(píng)工作能否有序地推進(jìn)，直接影響到建設(shè)項(xiàng)目的行政審批及開工建設(shè)。然而，回顧建設(shè)項(xiàng)目的行政審批狀況，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量參差不齊等原因，在一定程度上影響了建設(shè)項(xiàng)目行政審批。

1 部分建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件編制質(zhì)量存在較大問(wèn)題

1.1 項(xiàng)目可研深度不夠，影響環(huán)評(píng)文件編制的進(jìn)度與質(zhì)量

(1)對(duì)項(xiàng)目選址的環(huán)境可行性論證不充分

項(xiàng)目可研對(duì)選址的環(huán)境可行性論證不夠深入。大部分可研報(bào)告中，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目場(chǎng)(廠)址、線路、路徑的比選，主要從工程建設(shè)條件、建設(shè)費(fèi)用、經(jīng)營(yíng)費(fèi)用、運(yùn)輸費(fèi)用及安全條件等方面進(jìn)行比較，對(duì)環(huán)境影響的比較分析不夠深入，沒有系統(tǒng)地分析選址是否符合城市總體規(guī)劃及土地利用規(guī)劃，沒有考慮項(xiàng)目場(chǎng)(廠)址是否在環(huán)境敏感區(qū)(包括:需特殊保護(hù)地區(qū)、生態(tài)敏感與脆弱區(qū)、文物古跡保護(hù)區(qū)、社會(huì)關(guān)注區(qū)、環(huán)境質(zhì)量已達(dá)不到環(huán)境功能區(qū)劃要求的地區(qū))等因素，導(dǎo)致有些項(xiàng)目選址不合理。到建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)相關(guān)階段，這些問(wèn)題才被發(fā)現(xiàn)，環(huán)評(píng)報(bào)告編制階段、環(huán)評(píng)報(bào)告評(píng)估階段及環(huán)評(píng)報(bào)告審批階段需要開展大量的調(diào)查、協(xié)調(diào)及分析工作，耗費(fèi)較長(zhǎng)的時(shí)間來(lái)協(xié)商解決選址不合理問(wèn)題，影響環(huán)評(píng)報(bào)告編制完成的進(jìn)度。有些項(xiàng)目進(jìn)展到環(huán)評(píng)階段，由于選址不合理的問(wèn)題，不得不終止項(xiàng)目，耗費(fèi)大量的財(cái)力、人力及時(shí)間。

(2)對(duì)與國(guó)家及相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的相符性缺乏考慮

《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》(2011 年本)、《國(guó)務(wù)院關(guān)于發(fā)布實(shí)施〈促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定〉的決定》(國(guó)發(fā)〔2005〕40 號(hào))、《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見的通知》(國(guó)發(fā)〔2009〕38 號(hào))以及多晶硅、磷銨、鐵合金、焦化、水泥、鉛鋅、鋁、銅冶煉、電石等9 個(gè)行業(yè)準(zhǔn)入條件等對(duì)項(xiàng)目的選址、建設(shè)內(nèi)容與規(guī)模、生產(chǎn)工藝與裝備等均有明確限制，40個(gè)省級(jí)工業(yè)園區(qū)也均有各自明確的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向與定位。但工程可研中，往往沒有考慮到項(xiàng)目是否與上述產(chǎn)業(yè)政策相符。

(3)有些可研編制文本質(zhì)量較差，環(huán)評(píng)關(guān)注的問(wèn)題沒有交待清楚

早在2004 年，國(guó)務(wù)院就頒布了《關(guān)于投資體制改革的決定》(國(guó)發(fā)〔2004〕320 號(hào))，國(guó)家項(xiàng)目管理審批根據(jù)投資主體、資金來(lái)源、項(xiàng)目性質(zhì)的不同而分別實(shí)行審批制、核準(zhǔn)制和備案制。對(duì)于符合核準(zhǔn)制、備案制的建設(shè)項(xiàng)目政府不再進(jìn)行批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告和開工報(bào)告的程序。政府主要從維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全、合理開發(fā)利用資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保障公眾利益等方面進(jìn)行核準(zhǔn)。在這種情況下，一些建設(shè)項(xiàng)目就沒有項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告。

有些可研報(bào)告的編制深度不夠，對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告編制需要的基礎(chǔ)資料交待不清;有些可研報(bào)告僅從工程角度考慮項(xiàng)目的可行性，沒有考慮項(xiàng)目選址及建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模是否符合國(guó)家相關(guān)政策，沒有考慮項(xiàng)目的環(huán)境可行性，因此有些可研報(bào)告不能很好地支撐環(huán)評(píng)過(guò)程中開展工程分析以及相關(guān)環(huán)境影響分析，環(huán)評(píng)報(bào)告編制者需要補(bǔ)充、落實(shí)的內(nèi)容較多，由此造成環(huán)評(píng)編制耗時(shí)較長(zhǎng)。

1.2 有些項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件的編制質(zhì)量有待提高

部分環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)編制的環(huán)評(píng)文件深度和質(zhì)量都不能滿足相關(guān)規(guī)范要求，從而影響環(huán)評(píng)文件技術(shù)評(píng)估、審批，極大地制約了建設(shè)項(xiàng)目前期工作的進(jìn)度。環(huán)評(píng)文件編制中存在的問(wèn)題主要有:對(duì)法規(guī)、政策、規(guī)劃等的要求把握不準(zhǔn)確;對(duì)項(xiàng)目環(huán)境影響特征分析與評(píng)價(jià)重點(diǎn)及等級(jí)確定不準(zhǔn)確;工程分析不透徹;環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查不翔實(shí)，監(jiān)測(cè)不規(guī)范;環(huán)境影響預(yù)測(cè)主觀隨意性較大;環(huán)保措施與環(huán)保要求針對(duì)性、可操作性不強(qiáng);環(huán)評(píng)文件內(nèi)容追求泛而全，沒有突出重點(diǎn);評(píng)價(jià)結(jié)論模糊。

1.3 環(huán)評(píng)業(yè)務(wù)量較大，環(huán)評(píng)從業(yè)單位及人員較少，影響項(xiàng)目進(jìn)度

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐加快，加之環(huán)評(píng)相關(guān)法規(guī)的制定與執(zhí)行力度不斷加強(qiáng)，需要開展規(guī)劃環(huán)評(píng)、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的項(xiàng)目數(shù)非常多，環(huán)評(píng)報(bào)告編制人員的工作強(qiáng)度非常大，每人手頭同時(shí)承接著多個(gè)項(xiàng)目，在一定程度上影響環(huán)評(píng)報(bào)告的進(jìn)度。另外，一些環(huán)評(píng)公司為了實(shí)現(xiàn)其良好的經(jīng)濟(jì)效益與業(yè)績(jī)，承接大量環(huán)評(píng)項(xiàng)目，一旦與建設(shè)單位簽訂合同、拿到首筆工作經(jīng)費(fèi)以后，如果來(lái)不及做，就將該項(xiàng)環(huán)評(píng)暫時(shí)放著不做。建設(shè)單位對(duì)環(huán)評(píng)工作程序不熟悉，對(duì)環(huán)評(píng)單位的督促工作不到位，致使環(huán)評(píng)單位往往未能按照合同約定的時(shí)間要求完成、提交環(huán)評(píng)文件。

2 加大環(huán)評(píng)管理，督促提高項(xiàng)目可研及環(huán)評(píng)文件的編制質(zhì)量

2.1 項(xiàng)目立項(xiàng)部門及建設(shè)單位應(yīng)加強(qiáng)督促項(xiàng)目可研報(bào)告質(zhì)量

可行性研究報(bào)告及項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告是編制項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件的基礎(chǔ)性技術(shù)文件，水土保持方案、水資源論證報(bào)告、地質(zhì)勘查報(bào)告、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估說(shuō)明書也是環(huán)評(píng)文件編制的重要依托，以上支撐性資料質(zhì)量和對(duì)環(huán)境保護(hù)理念的貫徹是確保環(huán)評(píng)文件編制質(zhì)量、提高編制效率的關(guān)鍵。在基礎(chǔ)性技術(shù)資料的編制中，應(yīng)注意以下幾點(diǎn):

(1)強(qiáng)化可研編制單位、環(huán)評(píng)編制單位、水保編制單位、水資源論證單位、地勘單位、地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估單位等進(jìn)行前期工作的單位的聯(lián)動(dòng)及信息共享，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決制約環(huán)評(píng)審批的問(wèn)題。

(2)按照清潔生產(chǎn)原則，確定生產(chǎn)工藝、原輔材料及污染物防治，通過(guò)使用清潔的能源和原料、采用先進(jìn)的工藝技術(shù)與設(shè)備、改善管理、綜合利用等措施，從源頭削減污染，提高資源利用效率，減少或者避免生產(chǎn)服務(wù)和產(chǎn)品使用過(guò)程中污染物的產(chǎn)生和排放。

(3)對(duì)于交通運(yùn)輸?shù)日嫉剌^長(zhǎng)的行業(yè)，應(yīng)該盡量?jī)?yōu)化選址及建設(shè)方案，減少占地;對(duì)于水電類建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)盡量在此階段落實(shí)生態(tài)流量下放的工程措施。

(4)對(duì)于工業(yè)類項(xiàng)目，應(yīng)按照最新的排放標(biāo)準(zhǔn)對(duì)污染物進(jìn)行控制，確保污染物實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放;應(yīng)對(duì)照危險(xiǎn)廢物、一般工業(yè)固體廢物等污染控制標(biāo)準(zhǔn)，確保相關(guān)配套環(huán)保設(shè)施選址及建設(shè)方案合理;同時(shí)污染防治方案應(yīng)全面，確保所有污染物均得到合理處置。

(5)經(jīng)濟(jì)主管部門出具的立項(xiàng)文件、規(guī)劃部門或風(fēng)景名勝區(qū)主管部門的選址意見書和國(guó)土資源部門的土地利用意見等是下一步開展環(huán)評(píng)工作的依托性文件，也是此階段與相關(guān)主管部門落實(shí)上述文件的來(lái)源。

(6)在項(xiàng)目選址中，還應(yīng)注意以下問(wèn)題:確保進(jìn)入工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等園區(qū)的項(xiàng)目符合園區(qū)規(guī)劃要求;加強(qiáng)與園區(qū)主管部門的溝通，使主管部門及時(shí)推動(dòng)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作。

2.2 加強(qiáng)對(duì)環(huán)評(píng)從業(yè)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，壯大從業(yè)人員隊(duì)伍

為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，更好地為建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境管理及環(huán)評(píng)工作服務(wù)，需要按照“工作高效率、服務(wù)高質(zhì)量、對(duì)自己高標(biāo)準(zhǔn)”的“三高要求”，努力打造一支“思想好、作風(fēng)正、業(yè)務(wù)精、會(huì)管理”的環(huán)評(píng)隊(duì)伍。

(1)建立技術(shù)顧問(wèn)組，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件編制工作的技術(shù)指導(dǎo)

聘用一批知識(shí)面廣、技術(shù)全面、理論水平高、環(huán)評(píng)工作經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)環(huán)評(píng)人員組成重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)技術(shù)顧問(wèn)組，并全面負(fù)責(zé)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件編制的技術(shù)指導(dǎo)工作，對(duì)承接重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)工程師進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，審核環(huán)評(píng)文件，實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)文件編制的過(guò)程控制管理。

(2)發(fā)布“十二五”期間重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件編制要求

根據(jù)重點(diǎn)項(xiàng)目的類型及行業(yè)特征，結(jié)合省情，依據(jù)國(guó)家關(guān)于環(huán)評(píng)報(bào)告編制相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則與技術(shù)方法，以及環(huán)評(píng)文件審批的條件及要求，邀請(qǐng)省內(nèi)環(huán)評(píng)方面的權(quán)威專家組成編制組，編制“十二五”期間重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)編制要求及基本內(nèi)容，來(lái)指導(dǎo)承接重點(diǎn)建設(shè)環(huán)評(píng)報(bào)告編制人員的環(huán)評(píng)報(bào)告編制工作，以保證報(bào)告編制的質(zhì)量，節(jié)省編制工作周期。

(3)加強(qiáng)對(duì)環(huán)評(píng)工程師的業(yè)務(wù)培訓(xùn)

要加強(qiáng)環(huán)評(píng)工程師的培養(yǎng)，各部門應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造必要的條件，鼓勵(lì)更多的環(huán)評(píng)工作人員通過(guò)環(huán)評(píng)工程師職業(yè)資格考試，對(duì)已取得資格的環(huán)評(píng)工程師也應(yīng)盡可能提供更多的學(xué)習(xí)培訓(xùn)和工作鍛煉機(jī)會(huì)。

通過(guò)舉辦短期培訓(xùn)班，建立電子網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)系統(tǒng)等，邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)、省內(nèi)權(quán)威環(huán)評(píng)專家，對(duì)承接建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告編制及技術(shù)評(píng)估的人員進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，提高環(huán)評(píng)及評(píng)估人員的業(yè)務(wù)水平。

(4)嘗試建立省級(jí)環(huán)評(píng)從業(yè)人員資格準(zhǔn)入制度

鑒于目前獲得國(guó)家頒發(fā)的環(huán)評(píng)工程師職業(yè)資格證書的人員較少，而對(duì)環(huán)評(píng)從業(yè)人員的需求量較大的現(xiàn)象，建立嘗試建立省級(jí)環(huán)評(píng)從業(yè)人員資格準(zhǔn)入制度，對(duì)未能獲得國(guó)家頒發(fā)的環(huán)評(píng)工程師職業(yè)資格證書及上崗證書，但已在從事環(huán)評(píng)工作或希望從事環(huán)評(píng)工作的人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對(duì)成績(jī)合格人員頒發(fā)證書，作為其在一定范圍、一定條件下從事環(huán)評(píng)工作的從業(yè)資格。

2.3 環(huán)評(píng)工程師應(yīng)認(rèn)真編制環(huán)評(píng)文件，確保質(zhì)量及時(shí)限

不同行業(yè)均有不同的環(huán)境特點(diǎn)，為提高環(huán)評(píng)文件編制質(zhì)量，環(huán)評(píng)工程師在環(huán)評(píng)文件編制中應(yīng)該根據(jù)不同行業(yè)的環(huán)境特征重點(diǎn)關(guān)注以下方面:

(1)認(rèn)真學(xué)習(xí)有關(guān)的方針政策、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)導(dǎo)則，引進(jìn)和采用新方法、新技術(shù)、新工藝;要加強(qiáng)指導(dǎo)、搞好服務(wù)，科學(xué)引導(dǎo)和推動(dòng)實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)、技術(shù)升級(jí)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，真正為建設(shè)單位出主意、想辦法。

(2)環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)(特別是環(huán)境敏感區(qū))、污染源調(diào)查應(yīng)該完整，資料收集要全面，現(xiàn)場(chǎng)踏勘要深入;對(duì)項(xiàng)目的生產(chǎn)工藝流程和產(chǎn)污環(huán)節(jié)分析要清晰全面，水平衡、污染物平衡(如:硫平衡、有毒有害元素平衡等)應(yīng)正確，識(shí)別問(wèn)題要清楚、全面、符合實(shí)際。

(3)污染物排放應(yīng)該達(dá)到相關(guān)污染控制標(biāo)準(zhǔn)的要求，符合區(qū)域污染物總量控制要求;不破壞原有區(qū)域環(huán)境功能，標(biāo)準(zhǔn)適用要正確;對(duì)國(guó)家有關(guān)政策、法規(guī)，區(qū)域總體規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃要熟悉，分析應(yīng)全面，引用最新的技術(shù)資料進(jìn)行環(huán)評(píng)文件的編制;按照相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則進(jìn)行編制，環(huán)評(píng)等級(jí)、環(huán)境影響預(yù)測(cè)深度應(yīng)該符合項(xiàng)目特點(diǎn)及環(huán)境特征。

(4)采取的污染治理措施應(yīng)該可行可靠，對(duì)相關(guān)工程的依托關(guān)系應(yīng)該明確;環(huán)境影響評(píng)價(jià)的結(jié)論影響清晰明確;環(huán)評(píng)文件編制的內(nèi)容與格式應(yīng)嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定及要求，不因“質(zhì)”費(fèi)“時(shí)”，避免因質(zhì)量問(wèn)題反復(fù)修改而耽誤時(shí)間。

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