葛 雷 張 婷

（桃江縣水務(wù)局 益陽市 413400）

1 桃江縣水利基本現(xiàn)狀

桃江縣地處湘中偏北，位于資水中下游，屬洞庭湖尾閭。全縣轄15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人口88萬；有城關(guān)、牛潭河、花果山3個萬畝堤垸，一線防洪大堤34.585 km，已形成32 km 的防洪閉合圈；有上型號水庫209 座〔其中中型3 座、?。á瘢┬?0 座、?。á颍┬?76 座〕，山塘12 734 口，河壩2 327 座，電排3 880 kW/38 臺/12 處，各類渠道6 100 km 多。 境內(nèi)資水自西向東流經(jīng)102 km，形成支流流程在5 km 以上的溪河81條，馬跡塘、修山、白竹洲等梯級水電站相繼建成投產(chǎn)，金塘沖水電站正在完善前期工作。 因此，桃江是典型的水利大縣、水電大縣。 該縣地理位置特殊，上有柘溪水庫泄洪和梅城暴雨中心形成的洪水壓力，下有洞庭湖高水位的頂托，加上柘桃區(qū)間梯級電站調(diào)度難以同步的影響，易形成洪水惡劣組合，發(fā)生洪澇災(zāi)害。 同時，該縣70%的面積為山丘區(qū)，地質(zhì)復(fù)雜、溪河發(fā)達、降雨豐沛，易發(fā)生山洪泥石流災(zāi)害。盡快改變水利基礎(chǔ)設(shè)施明顯滯后的局面迫在眉睫；加大改革力度，積極探索加快水利改革發(fā)展的機制體制顯得尤為重要。

2 加快水利工程建設(shè)和管理體制改革的主要措施

2011年，中央1 號文件關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定的出臺，水利的戰(zhàn)略地位實現(xiàn)了重要調(diào)整。湖南被列為全國水利綜合改革試點省，加快了全省五大水利改革的步伐。 2012年4月，桃江縣作為水利大縣被列為全省十個水利改革示范區(qū)之一，負責(zé)水利工程建設(shè)和管理體制改革試點示范。 桃江縣加快水利重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革攻堅，大膽先行先試，探索路徑，積累經(jīng)驗，努力破除制約水利發(fā)展的體制機制障礙。

2.1 加大投入力度

桃江縣搶抓中央加大水利投入的機遇期，重點規(guī)劃病險水庫除險加固、農(nóng)村飲水安全、四水治理和中小河流治理等項目，2012年爭取中央和省水利建設(shè)投入突破1.2 億元，實際到位資金較2011年增幅43.3%。 出臺了《水利建設(shè)基金籌集和使用管理辦法》，認真落實了新增土地收益中提取10%用于水利建設(shè)。 加大了“以獎代補”力度，2012年縣財政拿出專項資金400萬元，按照縣鄉(xiāng)6∶4 的比例補助完成了70 口骨干山塘的除險加固。 每年從河道采礦權(quán)價款中拿出200 多萬元用于水利建設(shè)。 2012年，縣財政投入水利建設(shè)的資金總額超過2 000萬元，較2011年增幅40%。

2.2 創(chuàng)新建設(shè)模式

近年來，由于水利建設(shè)投入成倍遞增，建設(shè)任務(wù)十分艱巨，再加上水庫除險加固、中小河流治理、四水治理、農(nóng)飲安全、水土保持、小農(nóng)水等多個重點項目同時開工建設(shè)，桃江縣水利部門現(xiàn)有技術(shù)管理力量沒有增加，而且老齡化嚴重，面對剛性需求大而現(xiàn)實力量不足的矛盾，桃江縣急需尋求水利項目建設(shè)模式轉(zhuǎn)型。根據(jù)建設(shè)部建市[2003]30 號《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》，結(jié)合地區(qū)實際，桃江縣大膽嘗試勘測設(shè)計施工總承包模式，并在2011年四水治理及洞庭湖堤防加固工程項目中得以實施。同時為破解水庫數(shù)量多、分布廣與技術(shù)和管理力量嚴重不足這一瓶頸，桃江縣人民政府行文向省水利廳請求對該縣的小型病險水庫除險加固項目實行代建。在征得省廳同意后，與省水利水電勘測設(shè)計研究總院簽訂代建合同。 隨即省設(shè)計院在桃江成立了桃江縣小型病險水庫除險加固代建工程項目部，對2012年28 座小型病險水庫除險加固實行代建。

通過對水利項目實行總承包制和代建制，進一步深化了水利建設(shè)工程項目組織實施方式改革，簡化合同關(guān)系，克服設(shè)計、采購、施工責(zé)任分離相互脫節(jié)的矛盾，明確責(zé)任追究，縮短水利工程建設(shè)周期，綜合控制項目工程質(zhì)量、安全、工期和投資，提高了建設(shè)管理水平、投資效益和工程質(zhì)量。

2.3 實行項目集中管理

桃江縣委、縣政府在進行水務(wù)一體化改革的同時，著力加快桃江水務(wù)建設(shè)項目體制改革，2012年8月，桃江縣水務(wù)局水務(wù)建設(shè)項目管理中心正式成立。 該中心履行水利項目建設(shè)期間的法人職責(zé)，對建設(shè)資金100萬以上水務(wù)工程建設(shè)項目從招投標到竣工驗收實行集中管理。 所有工程項目嚴格實行四制，嚴格按程序管理，按規(guī)范、按設(shè)計施工，并將管理房建的辦法借鑒到水務(wù)建設(shè)項目管理中。

（1）明確職責(zé)，建立各項規(guī)章制度。中心成立一開始，就明確了中心主要職責(zé)、成立組織機構(gòu)、明確現(xiàn)場管理人員職責(zé)、建立各項工作制度、與局各股室職責(zé)分工、合理定價會審制度、工程質(zhì)量與安全管理制度、工程驗收管理制度、工作管理流程，形成了以制度管權(quán)、按制度辦事、靠制度管人的管理機制。

（2）規(guī)范程序，嚴格按招投標制度辦事。中心成立后，明確專人負責(zé)招投標工作，至今共完成各類招投標項目10個，投資總額約8 300萬元。 項目全部委托有相關(guān)資格的代理公司進行公開招標。招標前，首先向縣紀委進行重大事項報告，到上級主管部門核準，到發(fā)改委備案，招標公告、合理定價、招標文件都由相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)簽后在指定媒體發(fā)布。 所有項目全部進入公共資源交易中心交易，報名、開標、評標全部在公共資源交易中心標準化的交易廳、開標室、評標室進行，并邀請紀委、發(fā)改、財政等相關(guān)監(jiān)督部門全過程監(jiān)督。 整個招標過程嚴格按照招投標法和相關(guān)法律法規(guī)及有關(guān)文件要求規(guī)定進行，確保了所有項目招標的公開、公平、公正。

（3）強化管理，對建設(shè)過程實行全員管理。 投資、進度、質(zhì)量、安全是管理的著力點，從工程開工、工程款支付、工程變更、中間驗收、完工驗收、工程結(jié)算及資料的及時歸檔等各個階段實行規(guī)范管理。

在整個項目實施中，中心實行“對內(nèi)分線、對外分片”。 中心將全縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照工程數(shù)量的多少劃分為三個片區(qū)，每個片區(qū)由兩名副局長任分管領(lǐng)導(dǎo)，一名建管中心副主任負責(zé)到工地租房，吃、住在工地，隨時督促和掌握施工進度，協(xié)調(diào)問題和解決矛盾。工程通過驗收后移交運行管理單位，實行終身責(zé)任制。中心每周五收集各項目進度，每周一召開一次例會，每個月發(fā)一次通報。

監(jiān)理單位也嚴格按業(yè)主現(xiàn)場管理要求，現(xiàn)場監(jiān)理人員相應(yīng)分為3個片組，根據(jù)每個片組施工項目的多少，相應(yīng)配備現(xiàn)場監(jiān)理工程師和監(jiān)理人員的人數(shù)，再由3個片組自主將各組的任務(wù)分配到人，同時各片組相應(yīng)配合業(yè)主各現(xiàn)場管理片進行督查，對發(fā)現(xiàn)的問題及時同業(yè)主現(xiàn)場管理人員匯報，及時采取整改措施，要求在施工例會上進行點評。 開工前，以會議的形式總監(jiān)對現(xiàn)場監(jiān)理人員進行上崗技術(shù)講授和提出要求，并人手一本監(jiān)理手冊。

（4）加強工程資料管理。 建管中心設(shè)置了檔案室、資料室，并配備了專人專職負責(zé)。 對正在實施的中間資料進入資料室，對以完結(jié)工程進入檔案室。按照《檔案法》、《水利基本建設(shè)項目工程檔案資料管理規(guī)定》、《水利水電建設(shè)工程驗收規(guī)范》等水利工程檔案法律和規(guī)章，結(jié)合單位的實際情況，制定了一個統(tǒng)一的分類標準，完善了標準化管理規(guī)章制度，按照統(tǒng)一標準實現(xiàn)了檔案編制、收集、整理、編目、保管及提拱利用的系統(tǒng)性、完整性、實用性。

通過實行項目建設(shè)集中管理，使水務(wù)建設(shè)項目技術(shù)力量更集中、分工更明確、責(zé)任更具體，有效保障了水利建設(shè)資金使用安全和工程建設(shè)質(zhì)量安全。

3 存在的主要問題

盡管目前桃江縣在加快水利工程建設(shè)和管理體制改革方面取得了一定的成績，但還存在不少問題制約著桃江水利的發(fā)展。

（1）基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。 桃江縣多數(shù)水利工程建于20 世紀60、70年代，工程規(guī)劃不一，建設(shè)標準不高，且由于地理位置特殊，每年都有大量水利工程因水災(zāi)而造成不同程度的損毀。3個萬畝堤垸，尤其是花果山和牛潭河垸險工險段多，整體防洪標準低。 209座中小型水庫中，還有近100 座病險水庫。12 734 口山塘除小部分清淤加固外，大多淤塞嚴重，蓄水功能退化。 494 處1.37萬kW 的電灌機埠，灌溉任務(wù)重，多數(shù)為超期服役。 桃江縣水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的現(xiàn)狀在短期內(nèi)難以迅速改變。

（2）體制機制不順。 目前桃江縣急需改造建設(shè)的小水庫、小山塘、小河壩、小渠道、小電灌等“五小”水利工程，國家缺乏明確的政策支持和穩(wěn)定的資金投入，這與該縣“五小”水利工程設(shè)施急需改造的現(xiàn)狀極不相適應(yīng)；上級對項目實施必須實行涉農(nóng)項目整合，集中連片建設(shè)的要求致使各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村難以均等受益；項目規(guī)劃上的具體要求，致使一些急需改造的項目無法進入規(guī)劃，與實際需要不相適應(yīng)。

（3）項目建設(shè)環(huán)境不優(yōu)。目前，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責(zé)施工的水利建設(shè)項目中，借征地補償漫天要價，挪用水利資金實施其他公益性工程，打項目資金主意彌補村級資金不足，沒有資質(zhì)的地方隊伍強行承攬項目等現(xiàn)象尤為突出，造成施工隊伍無法進場，項目無法開工，嚴重影響了工程進度。

（4）隊伍力量不強。大量的水利設(shè)施，大規(guī)模的水利建設(shè)和管理都需要充足的人員作保證。 由于體制問題無法實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間人員的流動和調(diào)劑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站人員編制分布極為不平衡（有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)10 多個人，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅1 人從事水利工作），又由于多年沒有招聘新的技術(shù)人才，加上退休、分流后未及時補充，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站人才嚴重缺乏，造成基礎(chǔ)水利設(shè)施管理上的缺位。水務(wù)局下屬二級機構(gòu)，特別是克上沖水庫管理處和碧螺水庫管理所，由于人員待遇、工程設(shè)施維護經(jīng)費的嚴重不足，加上水費收繳困難，還承擔(dān)著沉重的維持正常運轉(zhuǎn)和職工穩(wěn)定的壓力，既影響工作積極性，又影響項目爭取。水務(wù)局機關(guān)專業(yè)人才緊缺，無法適應(yīng)當前繁重的防汛抗旱、水利建設(shè)和管理、水行政執(zhí)法的需要。

4 建議及對策

針對以上提出的幾點問題，建議從以下幾個方面加以解決：

（1）強化立項爭資。充分利用國家擴大內(nèi)需，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的機遇，按照“規(guī)劃先行”的原則，扎實搞好水利規(guī)劃的申報工作，重點編制好洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟圈建設(shè)水利規(guī)劃、農(nóng)村河道治理和灌溉發(fā)展規(guī)劃，爭取更多的項目進入國家規(guī)劃；強化信息溝通，勤跑腿、多匯報，加大立項爭資力度，進一步改善水利基礎(chǔ)設(shè)施條件。

（2）加強水利工程建設(shè)與管理。通過加大投入，進一步加強水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。 建立水利建設(shè)市場準入制度，把好施工隊伍和監(jiān)理隊伍關(guān)，選擇真正有實力、有資金、有技術(shù)力量和質(zhì)量意識強的施工隊伍。同時要按照“建得成、管得好、用得起、長受益”的總體要求，重視建成工程項目的后續(xù)管理，最大限度地發(fā)揮水利工程項目的經(jīng)濟和社會效益。

（3）優(yōu)化項目施工環(huán)境。首先要加強政策宣傳。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)各有關(guān)部門要通過廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體，采取張貼標語、懸掛橫幅、巡回宣傳、召開座談會等方式，進一步加大國家水利政策法規(guī)的宣傳力度，形成濃厚的水利建設(shè)氛圍。 其次要強化責(zé)任落實。 要安排專職領(lǐng)導(dǎo)干部負責(zé)聯(lián)系工程項目，跟蹤施工進度，協(xié)調(diào)化解施工過程中出現(xiàn)的糾紛和矛盾。 水利、公安、安監(jiān)等相關(guān)部門要充分發(fā)揮職能作用，進一步落實責(zé)任，加強協(xié)作配合，營造良好的施工環(huán)境，強力推進水利項目建設(shè)。第三要嚴格責(zé)任追究。對組織不力、未完成水利建設(shè)任務(wù)的責(zé)任單位負責(zé)人，將進行嚴肅問責(zé)；對持續(xù)發(fā)生2 次以上阻工事件且每次導(dǎo)致水利工程停工時間超過24小時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在全縣進行通報批評；對持續(xù)發(fā)生3 次以上阻工事件的，對該鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)進行約談。

（4）充分發(fā)揮農(nóng)民用水戶協(xié)會的作用。 桃江縣自2002年以來，就開始針對小型水利工程建設(shè)管理中存在的突出問題，在全縣開展了農(nóng)民用水戶協(xié)會建設(shè)的探索與實踐。 以“大協(xié)會+小協(xié)會（用水組）+用水戶”等管理模式組建了農(nóng)民用水戶協(xié)會，探索建立了“政府引導(dǎo)、農(nóng)民主體、適當補助、建管結(jié)合”的新機制，有效破解了小型水利工程投入不足、效益衰減的難題，真正實現(xiàn)了“農(nóng)民的事農(nóng)民辦，用水難題協(xié)會解、水利建設(shè)資金協(xié)會籌”。 到2009年，全縣注冊的農(nóng)民用水戶協(xié)會148個，參會農(nóng)戶4.7萬戶，受益農(nóng)民16萬多人。 但近幾年來，農(nóng)民用水戶協(xié)會發(fā)揮的效益日減，部分協(xié)會甚至停止了運轉(zhuǎn)，歸根結(jié)底是缺乏長效管理運行機制。協(xié)會日常經(jīng)費無保障，管理制度待改進。 建議對涉及小型農(nóng)田水利建設(shè)的項目資金，在開展農(nóng)田水利建設(shè)時，優(yōu)先安排用水戶協(xié)會的項目。 項目實施后，工程交給用水會協(xié)會管理，既能達到項目實施目的，又能為農(nóng)民用水戶協(xié)會增添活力。

（5）加強隊伍能力建設(shè)。 充分調(diào)研，盡快理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站體制，努力增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站經(jīng)費保障；積極探索對水務(wù)局下屬水管機構(gòu)實行改革的路子和辦法，努力增強單位活力和干職工積極性；加強對縣鄉(xiāng)水利人員培訓(xùn)教育，提高業(yè)務(wù)能力和素質(zhì)；通過引進人才、招聘考錄人才充實水利隊伍，增強水利發(fā)展后勁。