龍開平

(綏寧縣林業(yè)局， 湖南 綏寧 422600)

淺談我國森林保險(xiǎn)面臨的困境和發(fā)展思路

龍開平

(綏寧縣林業(yè)局， 湖南 綏寧 422600)

我國森林保險(xiǎn)隨全國林權(quán)制度改革蔚然興起，成為人們關(guān)注的熱點(diǎn)，但在具體實(shí)施中存在的問題較多，操作難度大，承保的面不盡人意。通過對森林保險(xiǎn)發(fā)展過程中面對的困境進(jìn)行分析，提出了我國森林保險(xiǎn)走出困境的新思路。

森林保險(xiǎn); 困境; 發(fā)展思路

林業(yè)持續(xù)健康發(fā)展是實(shí)現(xiàn)黨的十七大提出的建設(shè)生態(tài)文明、實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展的必然要求。在全國集體林權(quán)制度改革取得重大進(jìn)展、林業(yè)生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生重大變革的情況下，在多數(shù)省份基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、林權(quán)到戶的形勢下，廣大林農(nóng)在獲得了林地的使用權(quán)和林木的所有權(quán)后，渴望通過加大對林業(yè)的投入，提高林業(yè)生產(chǎn)水平來增加收入。森林保險(xiǎn)作為鞏固集體林權(quán)制度改革成果的配套措施，有著十分明顯的緊迫性。

1 我國森林保險(xiǎn)現(xiàn)狀

森林保險(xiǎn)是一項(xiàng)新事物，林木的生長特性和損失分布情況決定了森林保險(xiǎn)相對復(fù)雜，技術(shù)性強(qiáng)，經(jīng)營成本高，推進(jìn)森林保險(xiǎn)工作要試點(diǎn)先行，需要逐步摸索和積累經(jīng)驗(yàn)。國家財(cái)政部、林業(yè)局、保監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)以及中國人民銀行多次發(fā)文規(guī)范森林保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，明確森林保險(xiǎn)工作的基本原則是“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、自主自愿、協(xié)同推進(jìn)”；保險(xiǎn)標(biāo)的為生長和管理正常的商品林和公益林；保險(xiǎn)責(zé)任范圍以人力無法抗拒的自然災(zāi)害為主，包括火災(zāi)、暴雨、暴風(fēng)、洪水、泥石流、冰雹、霜凍、臺(tái)風(fēng)、暴雪、雨淞、蟲災(zāi)等；保險(xiǎn)金額和費(fèi)率的確定以“低保費(fèi)、保成本、廣覆蓋”為原則，保險(xiǎn)金額原則上為林木損失后的再植成本。由省級(jí)財(cái)政在前一年12月20日前向中央財(cái)政提出申請，中央財(cái)政選擇林改進(jìn)度快、保險(xiǎn)基礎(chǔ)好、森林覆蓋率高、地方政府主動(dòng)給予保費(fèi)補(bǔ)貼的地區(qū)作為森林保險(xiǎn)的試點(diǎn)，并提供一定比例的配套保費(fèi)補(bǔ)貼；對于暫不具備保險(xiǎn)條件、地方財(cái)政難以提供保費(fèi)補(bǔ)貼支持的地區(qū)，中央財(cái)政不作硬性要求。

1.1開展森林保險(xiǎn)的意義

開展森林保險(xiǎn)，有利于鞏固集體林權(quán)制度改革成果，促進(jìn)林農(nóng)就業(yè)增收，改善林業(yè)發(fā)展環(huán)境；有利于有效保護(hù)森林資源，促進(jìn)林業(yè)再生產(chǎn)能力的恢復(fù)，保障林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者經(jīng)濟(jì)利益；有利于促進(jìn)信貸資金對林業(yè)的支持，引導(dǎo)更多的信貸資金進(jìn)入林業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，提高林農(nóng)進(jìn)行生產(chǎn)性投入的積極性；有利于積極分散林業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，保障生態(tài)安全，促進(jìn)林業(yè)生產(chǎn)長期穩(wěn)定發(fā)展。做好森林保險(xiǎn)工作，不僅是經(jīng)濟(jì)政策問題，也是維護(hù)林區(qū)穩(wěn)定、保障民生的問題，對建設(shè)現(xiàn)代林業(yè)，實(shí)現(xiàn)林業(yè)增效、林農(nóng)增收、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展等都具有十分重要的意義。為此，開展森林保險(xiǎn)試點(diǎn)工作是黨中央、國務(wù)院加強(qiáng)我國生態(tài)建設(shè)的一項(xiàng)英明決策。

1.2森林保險(xiǎn)開展情況

在財(cái)政部的大力支持下，2009年中央財(cái)政在江西、湖南、福建3省開展森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)；2010年新增浙江、云南、遼寧3省；2011年又新增廣東、廣西、四川3??；在有條件、有能力、有意愿的市縣開展試點(diǎn)，在省級(jí)財(cái)政至少補(bǔ)貼25%保費(fèi)的基礎(chǔ)上，中央財(cái)政再補(bǔ)貼30%的保費(fèi)。從2010年開始，中央財(cái)政對公益林保費(fèi)補(bǔ)貼在地方財(cái)政至少補(bǔ)貼40%保費(fèi)的基礎(chǔ)上(其中省級(jí)財(cái)政至少補(bǔ)貼25%的保費(fèi))，比例由30%提高到50%。為穩(wěn)步推進(jìn)森林保險(xiǎn)工作，國家林業(yè)局計(jì)財(cái)司、中國人民保險(xiǎn)集團(tuán)公司業(yè)務(wù)發(fā)展部、國家林業(yè)局林業(yè)工作總站、中國人保財(cái)險(xiǎn)公司四家聯(lián)合組成了森林保險(xiǎn)協(xié)調(diào)機(jī)制，2010年12月9日國家林業(yè)局林業(yè)工作總站與中國人保財(cái)險(xiǎn)公司簽訂了《共同推進(jìn)森林保險(xiǎn)的合作框架協(xié)議》，雙方將在森林承保、理賠、防災(zāi)防損等方面開展全面合作。通過幾年的試點(diǎn)工作，各試點(diǎn)省高度重視，相關(guān)部門全力推進(jìn)，都做了大量工作，形成了各具特色的試點(diǎn)實(shí)施方案，摸索了多種切合實(shí)際并行之有效的森林保險(xiǎn)模式，對森林受災(zāi)后及時(shí)恢復(fù)、及時(shí)更新造林起到了非常積極作用。

2 森林保險(xiǎn)面臨的困境

但就全國而言，在森林保險(xiǎn)的推進(jìn)中難點(diǎn)多、成本高、風(fēng)險(xiǎn)大，推行的力度雖大，可投保的面不盡人意。造成森林保險(xiǎn)工作出現(xiàn)了“政府部門累、保險(xiǎn)公司畏、林農(nóng)大戶無所謂”的被動(dòng)局面。

2.1各級(jí)政府及林業(yè)部門被森林保險(xiǎn)拖累

各級(jí)政府高度重視森林保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，盡管財(cái)政部一再強(qiáng)調(diào)對森林保險(xiǎn)只是財(cái)政給補(bǔ)貼，市場化運(yùn)作，風(fēng)險(xiǎn)由市場來承擔(dān)，但地方各級(jí)政府為更多地爭取中央財(cái)政的支持，把森林保險(xiǎn)作為關(guān)乎民生的富民惠林的德政工程來抓。各試點(diǎn)省成立了由政府主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥，財(cái)政、保監(jiān)、林業(yè)、銀監(jiān)等單位參加的森林保險(xiǎn)領(lǐng)導(dǎo)(協(xié)調(diào))小組，實(shí)行政府推動(dòng)，在實(shí)施過程中政治色彩濃，行政措施硬，政府行為明顯。

(1) 林業(yè)部門緊跟政府、密切配合，在保險(xiǎn)公司機(jī)構(gòu)不完善、從業(yè)人員少、林業(yè)專業(yè)技術(shù)人員缺的情況下，林業(yè)部門承擔(dān)了森林保險(xiǎn)的宣傳發(fā)動(dòng)、人員培訓(xùn)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、承保登記、保費(fèi)收取、查勘定損等一系列工作，林業(yè)部門沒有從事保險(xiǎn)的相關(guān)資質(zhì)，其從業(yè)行為不符合保監(jiān)會(huì)的規(guī)定。

(2) 在工作經(jīng)費(fèi)沒有保障的情況下，為森林保險(xiǎn)展業(yè)全程無償做了大量工作，付出了大量的人力、物力，林業(yè)部門不堪重負(fù)。

(3) 在森林保險(xiǎn)賠付不到位、不及時(shí)的情況下，林業(yè)部門還要無奈地接受林農(nóng)的責(zé)難。

(4) 是在林農(nóng)得到保險(xiǎn)公司賠付后，因打工外出、老弱病殘、無勞力等多種原因無力造林更新或者林農(nóng)沒有積極性進(jìn)行災(zāi)后重造工作，林業(yè)部門還要耐心地宣傳、發(fā)動(dòng)、組織、督促造林工作。

(5) 在森林保險(xiǎn)賠付中，多數(shù)試點(diǎn)省都存在保險(xiǎn)公司超賠封頂和財(cái)政兜底的事實(shí)存在，地方財(cái)政承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)高、責(zé)任大、負(fù)擔(dān)重。

2.2保險(xiǎn)公司畏懼森林保險(xiǎn)

(1) 森林保險(xiǎn)在保險(xiǎn)公司承保的份額中所占的比重低，一般不到2%，許多保險(xiǎn)公司根本不重視、不愿意承保。

(2) 是森林保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)高，損毀森林的災(zāi)害種類多，發(fā)生頻繁，而且森林經(jīng)營的個(gè)體規(guī)模小，保險(xiǎn)標(biāo)的分散、風(fēng)險(xiǎn)集中、賠付率高。

(3) 缺乏有效的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，林業(yè)作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，受自然災(zāi)害影響巨大。

(4) 保費(fèi)收取難，林業(yè)生產(chǎn)周期長，投資回報(bào)滯后，林農(nóng)投保的積極性并不高；林農(nóng)居住分散，地處偏遠(yuǎn)，收取保費(fèi)成本高，收取難度大，實(shí)際操作非常困難。

(5) 保險(xiǎn)公司內(nèi)部考評(píng)不合理，企業(yè)的經(jīng)營宗旨是實(shí)現(xiàn)利潤最大化，保險(xiǎn)公司逐級(jí)分層實(shí)行內(nèi)部考評(píng)，保險(xiǎn)的業(yè)績與工資和獎(jiǎng)金掛鉤，考評(píng)的面小，風(fēng)險(xiǎn)大，基層職工沒有積極性。

(6) 保費(fèi)費(fèi)率低。我國多數(shù)試點(diǎn)省現(xiàn)行費(fèi)率偏低，一般商品林火災(zāi)保險(xiǎn)為2‰、綜合保險(xiǎn)費(fèi)率為4‰、公益林統(tǒng)保綜合險(xiǎn)的費(fèi)率僅為2‰，由當(dāng)?shù)刎?cái)政、保監(jiān)會(huì)、保險(xiǎn)公司等單位共同商定，缺乏科學(xué)合理測算與厘定，盡管低費(fèi)率減輕了林農(nóng)和政府財(cái)政的負(fù)擔(dān)，但是加大保險(xiǎn)公司的經(jīng)營壓力。

(7) 缺乏林業(yè)專業(yè)的技術(shù)力量。森林保險(xiǎn)經(jīng)營管理技術(shù)要求高，查勘定損專業(yè)性強(qiáng)，保險(xiǎn)公司具有林業(yè)專業(yè)技術(shù)又懂保險(xiǎn)的復(fù)合型人才非常奇缺，在查勘定損諸多方面還得依賴于林業(yè)部門。

(8) 保單到戶的經(jīng)營成本高。一山多主、一主多山的現(xiàn)象比較普遍，每戶簽訂合同需要的勞務(wù)工資和材料費(fèi)很高。

2.3林業(yè)經(jīng)營者對森林保險(xiǎn)無所謂

據(jù)冷靜[5]等在江西進(jìn)行的林農(nóng)投保意愿調(diào)查中可見林農(nóng)對森林保險(xiǎn)的投保積極性并不高，究其原因: 一是林農(nóng)對森林災(zāi)害的發(fā)生存在僥幸心理； 二是林農(nóng)擁有林權(quán)的面積不多、經(jīng)營規(guī)模小，因此覺得遭受森林災(zāi)害對家庭的損失??； 三是保險(xiǎn)金額低，保險(xiǎn)金額一般在400～800元之間，只是簡單地保再植成本； 四是保險(xiǎn)手續(xù)繁瑣，現(xiàn)在森林保險(xiǎn)的保險(xiǎn)期一般為一年，年年簽合同、繳保費(fèi)，在理賠過程中，報(bào)案、理賠申請、查勘定損、賠付等程序繁瑣；五是對保險(xiǎn)公司賠付不滿意，在保險(xiǎn)合同中多數(shù)有免賠條款，有的還實(shí)行賠付封頂，甚至個(gè)別地方因受災(zāi)嚴(yán)重而賠付不及時(shí)、不足額、不到位。

3 發(fā)展思路

3.1以建立生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)基金的形式對全國森林實(shí)行統(tǒng)保

林業(yè)有著重要而顯著的社會(huì)公益性，森林具有生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)三大效益，承擔(dān)著生態(tài)建設(shè)的重要任務(wù)，整個(gè)社會(huì)和國家都是森林保險(xiǎn)的受益人，政府應(yīng)該勇?lián)?zé)任，而不是指望企業(yè)承保來進(jìn)行市場調(diào)控，要把森林保險(xiǎn)作為政府對林業(yè)的一種凈投入，建立生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)基金，由政府對環(huán)境與資源實(shí)行一種宏觀調(diào)控。就目前的狀況而言，森林保險(xiǎn)的原則是“低保費(fèi)、保成本、廣覆蓋”，僅限于保再植成本，旨在森林受到破壞后能快速地得以恢復(fù)。全國森林面積1.95億hm2，按保額500元/667hm2、費(fèi)率2‰計(jì)算，每667m2保費(fèi)1元，每年只需保費(fèi)29.25億元即可實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)保。由政府部門封閉運(yùn)行，財(cái)政部門設(shè)立專戶專賬管理，林業(yè)部門掌握受災(zāi)戶的準(zhǔn)確信息，統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一造林，負(fù)責(zé)督促災(zāi)后更新恢復(fù)，紀(jì)檢監(jiān)察和審計(jì)部門跟蹤監(jiān)督，降低運(yùn)行成本。同時(shí)可以規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)，一是政府專門設(shè)有森林防火指揮部，采取多種有效措施，積極防范于未燃，并且層層簽訂了森林防火責(zé)任狀，對森林火災(zāi)的面積有指標(biāo)控制，突破指標(biāo)的要追究相關(guān)人員責(zé)任；二是林業(yè)部門由專門的森保機(jī)構(gòu)，對森林病蟲害進(jìn)行專業(yè)的預(yù)測預(yù)報(bào)和防治工作，工作不力同樣有問責(zé)制。

3.2實(shí)行省級(jí)森林統(tǒng)一保險(xiǎn)是今后森林保險(xiǎn)的方向

(1) 只有實(shí)行省級(jí)統(tǒng)保，才能有效破解林農(nóng)自愿投保難的瓶頸，目前森林保險(xiǎn)實(shí)行自愿投保，先交后補(bǔ)，在實(shí)際中難以操作，林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者主動(dòng)繳納保費(fèi)的積極性不高。

(2) 只有實(shí)行全省統(tǒng)保，才能有效協(xié)調(diào)地方政府有投保需求與林農(nóng)無投保需求的矛盾，當(dāng)前各級(jí)政府對森林保護(hù)工作都非常重視，為確保受害林地得到及時(shí)更新，政府投保意愿強(qiáng)烈，但受林農(nóng)無投保意愿的影響，政府有資金也無法投保。

(3) 實(shí)行全省統(tǒng)保，可以有效降低保險(xiǎn)公司的經(jīng)營成本壓力。林農(nóng)愿意投保，這就需要保險(xiǎn)公司員工奔赴分布極其分散偏僻地方(戶主未必天天在家，還有一些戶青壯年都外出打工，收繳保費(fèi)根本找不到人)，挨家挨戶收取小額的保費(fèi)，投入的人力物力太大，入不敷出，基層保險(xiǎn)公司的工作積極性受到很大的影響。

(4) 實(shí)行省級(jí)統(tǒng)保符合保險(xiǎn)大數(shù)法則。保險(xiǎn)的數(shù)理原理就是概率論中的大數(shù)法則，有大量風(fēng)險(xiǎn)單位投保才能分散風(fēng)險(xiǎn)，承保面積小，必然帶來風(fēng)險(xiǎn)的相對集中，導(dǎo)致森林保險(xiǎn)者的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)集中，承保單位賠付率增高。

(5) 實(shí)行統(tǒng)?？梢越档捅ｋU(xiǎn)公司經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。林農(nóng)有選擇性地把森林災(zāi)害高發(fā)地帶進(jìn)行投保，一般來說，路邊、田邊、村邊是火災(zāi)高發(fā)地帶，高海拔是冰災(zāi)高發(fā)地帶，陡坡是塌方泥石流高發(fā)地帶等等，勢必增加承保單位的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

(6) 實(shí)行全省統(tǒng)保解決了災(zāi)后更新造林難的問題。隨著林權(quán)制度改革的深入，林權(quán)到戶后林地分散、零碎，統(tǒng)一投保，統(tǒng)一理賠便于災(zāi)后更新造林，不然的話，你造我不造，更新造林難度非常大。

(7) 實(shí)行全省統(tǒng)保林農(nóng)滿意。實(shí)行統(tǒng)保即可以減輕林農(nóng)負(fù)擔(dān)，又可以簡化投保理賠手續(xù)，森林受災(zāi)后可以及時(shí)得到賠償，保險(xiǎn)公司、林農(nóng)、林業(yè)部門三方都滿意。

3.3森林保險(xiǎn)納入政府運(yùn)作范疇

從世界范圍看，國外森林保險(xiǎn)已有80多年的歷史，許多國家都開展森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。到目前為止，還沒有一個(gè)國家真正實(shí)現(xiàn)森林保險(xiǎn)的市場化經(jīng)營，即使是市場經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國家，也主要依靠政府直接或間接提供森林保險(xiǎn)。森林保險(xiǎn)要和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)一樣，實(shí)行政府操控，由林業(yè)部門專門設(shè)立對應(yīng)的機(jī)構(gòu)，實(shí)行政府補(bǔ)貼和林農(nóng)繳費(fèi)的辦法開展森林保險(xiǎn)。

3.4森林保險(xiǎn)實(shí)行政策性保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)雙軌制

由政府和林農(nóng)共同投保，根據(jù)現(xiàn)行各試點(diǎn)省確定的保險(xiǎn)金額、費(fèi)率、保費(fèi)等，財(cái)政補(bǔ)貼部分全部到位投保，出險(xiǎn)后保險(xiǎn)公司按比例賠付，這樣充分體現(xiàn)了林農(nóng)在森林保險(xiǎn)中不論貧富貴賤，一律人人平等，讓政府的惠民政策普惠林農(nóng)。剩余部分讓林農(nóng)根據(jù)自己意愿自覺投保，到保險(xiǎn)公司繳納保費(fèi)，保險(xiǎn)公司再根據(jù)投保情況進(jìn)行賠付。同時(shí)，保險(xiǎn)公司在森林保險(xiǎn)方面還要開發(fā)新產(chǎn)品，如：林地上的林木價(jià)值保險(xiǎn)、森林從業(yè)人員的人身保險(xiǎn)等。在保險(xiǎn)公司沒有林業(yè)專業(yè)技術(shù)人員的情況下，由投保人找有資質(zhì)的中介進(jìn)行評(píng)估，保險(xiǎn)公司再承保，廣泛開展森林保險(xiǎn)，使森林保險(xiǎn)全面健康發(fā)展。

4 結(jié)語

森林保險(xiǎn)是林業(yè)健康發(fā)展的重要組成部分，是進(jìn)一步推行和深化集體林權(quán)制度改革必不可少的制度保障，同時(shí)也是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要內(nèi)容，森林保險(xiǎn)開展的好壞直接影響到現(xiàn)代林業(yè)的建設(shè)進(jìn)程和林區(qū)經(jīng)濟(jì)的繁榮。通過以上分析可知，森林保險(xiǎn)因外部環(huán)境復(fù)雜、技術(shù)性強(qiáng)、操作困難，完全走上市場的時(shí)機(jī)還不成熟。應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮政府部門的職能作用，選擇切實(shí)可行的保險(xiǎn)模式，在全國范圍內(nèi)廣泛開展森林保險(xiǎn)，對加快林業(yè)發(fā)展，繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，盡快實(shí)現(xiàn)胡總書記提出“雙增”目標(biāo)，維護(hù)國土生態(tài)安全、推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

[1] 鄧三龍.關(guān)于政策性森林保險(xiǎn)的幾點(diǎn)思考[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì),2010(9):3-5.

[2] 陳鳳學(xué).福建省森林保險(xiǎn)調(diào)研報(bào)告[J].2010.

[3] 石焱,王宏偉,方懷龍.我國政策性森林保險(xiǎn)的試點(diǎn)情況與發(fā)展對策[J].林業(yè)資源管理,2011(3):5-10.

[4] 陳玲芳.我國森林保險(xiǎn)發(fā)展的現(xiàn)狀、問題與對策研究[J].福建農(nóng)林大學(xué)學(xué)報(bào),2005(4):38-41.

[5] 冷靜,祝應(yīng)華,曹建華.當(dāng)前森林保險(xiǎn)的現(xiàn)狀、問題以及對策——基于江西森林保險(xiǎn)的分析[J].老區(qū)建設(shè),2008(24)：29-31.

[6] 許曉麗.我國林業(yè)保險(xiǎn)面對的困境與出路[C]//第十二屆全國大學(xué)生林業(yè)經(jīng)濟(jì)研討會(huì).2007:471-474.

[7] 付麗.對我國建立政策性森林保險(xiǎn)的思考[J].中國林業(yè),2008(12)：55.

(文字編校：楊 駿)

ThepredicantanddevelopmentthoughtsonforestinsuranceofChina

LONG Kaiping

(Forestry Bureau of Suining County, Suining 422600, China)

According to the development of forest right system reform, the forest insurance of China becomes the hot spot of peoples. And it is existing problem in implement, and difficult operation, and low satisfy in insurer. Based on the analysis of predicant in forest insures, the new thought of countermeasures of it were pointed out.

forest insurance; predicant; development thought

2012-12-18

2013-03-04

龍開平(1968-)，男，湖南省綏寧縣人，高級(jí)工程師，主要從事森林培育、古樹名木保護(hù)及科技推廣工作。

F 842.6

A

1003-5710(2013)03-0097-04

10. 3969/j. issn. 1003-5710. 2013. 03. 026