張志貴，狄 勇

（山東省淮河流域水利管理局，山東 濟南 250100）

南四湖實行最嚴格水資源管理制度研究

張志貴，狄 勇

（山東省淮河流域水利管理局，山東 濟南 250100）

針對南四湖流域用水矛盾突出，水資源利用現(xiàn)狀較惡劣的問題，深入研究由管理紅線體系、管理制度體系、管理保障體系構(gòu)成的南四湖實行最嚴格水資源管理制度，以緩解嚴峻的水資源供需矛盾，促進南四湖流域社會和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

南四湖；水資源；管理制度

南四湖流域人均水資源量僅250m3，屬于資源性嚴重缺水地區(qū)。雖然1956年國務(wù)院已批復明確規(guī)定“微山湖湖面由山東省微山縣統(tǒng)一管理”，但當?shù)厮从山K、山東兩省共用，省際用水矛盾較為突出。

1）取水許可和水資源費征收不統(tǒng)一。目前淮河水利委員會依據(jù)《水利部關(guān)于授予淮河水利委員會取水許可管理權(quán)限的通知》（水政資［1994］276號），對南四湖的取水實施許可管理。山東省濟寧市、微山縣等水利部門則依據(jù)《山東省實施〈中華人民共和國水法〉辦法》等法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，對山東省境內(nèi)的南四湖取水實施許可管理并征收水資源費。

2）用水總量控制管理。為解決江蘇、山東兩省用水矛盾，管好用好南四湖的水資源，國家農(nóng)委以國農(nóng)辦字［1980］第50號文批轉(zhuǎn)水利部《關(guān)于處理蘇魯兩省南四湖地區(qū)邊界水利問題的報告》對山東、江蘇兩省南四湖用水總量進行了規(guī)定，但未得到貫徹落實。

3）入河排污口管理。南四湖周邊排污單位眾多，南四湖相關(guān)管理部門加大了對南四湖周邊排污口的監(jiān)控，建立了相應(yīng)的檢查制度，目前主要由淮委進行管理，山東省在此方面的管理也在加強。

4）區(qū)域用水效率有待提高。雖然當?shù)卣叨戎匾曀Y源節(jié)約制度，但與2011年中央一號文件的要求相比，計劃用水制度、超計劃累進加價制度等用水效率控制制度尚待進一步健全，重點取用水戶的節(jié)約用水管理尚待進一步加強。

1 影響水資源管理的因素分析

1.1 南四湖流域及流域水資源的特殊性

南四湖的形成與黃河改道、決口泛濫及運河開發(fā)密切相關(guān)，由南陽湖、獨山湖、昭陽湖、微山湖四湖相連而成。二級壩建成以后，南四湖實際僅是上下兩級湖，由于二級壩的調(diào)蓄，上下級湖蓄水量差別很大。南四湖屬于淮河流域泗河水系，承接魯、蘇、豫、皖4省32個縣（市、區(qū)）的53條入湖河道的來水，其河道變化的復雜情況，不但在全國，恐怕在世界上也是少有的。

1.2 南四湖流域資源開發(fā)對水資源環(huán)境的影響

農(nóng)業(yè)的發(fā)展和養(yǎng)殖業(yè)造成的污染對流域水資源環(huán)境產(chǎn)生了影響。農(nóng)業(yè)灌溉回歸水進湖、不科學的種植方式造成水土流失、流域內(nèi)畜禽養(yǎng)殖所產(chǎn)生的糞便和飼料大都未經(jīng)處理排入河流和水體，以及農(nóng)業(yè)用水量缺乏科學有效的控制措施，造成水體污染、湖泊淤積和流域水資源的嚴重消耗。近年來，各行各業(yè)對水的需求高速增長，工農(nóng)業(yè)爭水、城鄉(xiāng)爭水的矛盾日趨突出，水環(huán)境日益惡化，同時南四湖已成為周邊縣（市、區(qū)）工業(yè)廢水和生活廢水的納污湖，水質(zhì)污染已成為制約湖區(qū)社會、經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。目前，有18個省（市）的船舶在此航行，船上的生活污水和各種廢棄物也直接排入水體，對河流和湖體的水質(zhì)污染影響很大。旅游業(yè)的發(fā)展帶來了許多水環(huán)境問題，沿湖城鎮(zhèn)日常生活污水消耗水中的溶解氧，人的糞便、餐飲服務(wù)業(yè)排出生活污水流入湖中，加重污染湖體水質(zhì)，增加南四湖湖水污染的負荷。

1.3 流域內(nèi)不同行政區(qū)域水資源管理的利益訴求

南四湖湖區(qū)處于一種多頭分散管理的狀態(tài)，利益關(guān)系復雜而龐大。在南四湖流域水資源管理中，流域內(nèi)各個行政區(qū)域間在水資源的開發(fā)、利用、節(jié)約和保護等方面表現(xiàn)出了以各自利益為中心的狀況，導致了區(qū)域之間水事糾紛不斷出現(xiàn)。

目前分行業(yè)、分部門的分散管理體制，使水資源的開發(fā)、利用、保護和治理、節(jié)約、配置缺乏有效的統(tǒng)一性，難以實現(xiàn)水資源的合理開發(fā)、高效利用和切實保護，在水資源保護和合理配置方面難以形成強有力的手段。

2 構(gòu)建最嚴格水資源管理制度體系

根據(jù)南四湖流域水資源的特點和管理現(xiàn)狀，針對水資源管理實踐中存在的問題，按照2011年中央一號文件、中央水利工作會議的總體部署，依據(jù)山東省貫徹實施最嚴格水資源管理的總體安排，結(jié)合南四湖實際需要，從管理目標、管理制度、管理保障三方面分別構(gòu)建相關(guān)的管理紅線體系、管理制度體系、管理保障體系。

在管理目標上，需要按照實行劃定“三條紅線”的要求；在管理制度上，需要按照實行最嚴格水資源管理制度的要求，構(gòu)建嚴格的管理制度體系；在管理保障上，需要按照實行最嚴格水資源管理制度的要求，建立健全相關(guān)的工程保障體系、監(jiān)控體系和體制機制保障體系和法規(guī)保障體系。

2.1 管理紅線體系

確立南四湖水資源管理的控制指標體系，是在南四湖實行最嚴格水資源管理制度的基本前提。按照水利部統(tǒng)一部署要求及《山東省用水總量控制管理辦法》的規(guī)定，開展用水總量、用水效率、水功能區(qū)限制納污等控制指標（即“三條紅線”）的制定分解工作。

1）南四湖用水總量控制指標。包括兩方面：一是具有引水功能河流的引水總量控制指標；二是通過提水泵站等直接從南四湖取水的取水總量控制指標。

2）南四湖用水效率控制指標。主要是指南四湖周邊有關(guān)行政區(qū)域的用水效率控制指標。

3）南四湖水功能區(qū)限制納污控制指標。依據(jù)山東省政府批復的《山東省水功能區(qū)劃》和《山東省水功能區(qū)限制排污總量意見》等，制定分區(qū)域及各水功能區(qū)限制納污控制指標。

2.2 管理制度體系

對南四湖水資源的開發(fā)、利用、節(jié)約、保護進行嚴格管理，是在南四湖實行最嚴格水資源管理制度的最主要抓手，主要從以下幾個方面進行：

1）用水總量控制制度，包括水資源論證管理、取水許可管理。

2）用水效率控制制度，主要是指計劃用水管理、計量收費管理。

3）水功能區(qū)限制納污控制制度，涉及到水功能區(qū)管理、入河（湖）排污口管理。

4）評估考核制度，分別是“三條紅線”的評估制度和“三條紅線”的考核制度兩部分。

2.3 管理制度的保障體系

1）工程體系。為了在南四湖實行最嚴格的水資源管理制度，需進一步加強包括南四湖水資源控制工程、水網(wǎng)工程體系等相關(guān)工程體系建設(shè)，完善相關(guān)的工程管理體制。

2）監(jiān)控體系。從南四湖實行最嚴格水資源管理制度的實際需求出發(fā)，加快建設(shè)完善三方面的監(jiān)控系統(tǒng)。包括南四湖用水總量監(jiān)控、重點取用水戶實時監(jiān)控和水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)控。

3）體制機制體系。健全完善的水資源管理體制機制體系是最嚴格水資源管理制度高效運轉(zhuǎn)的有效支撐。主要從以下3個方面構(gòu)建完善南四湖水資源管理的體制機制體系：流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制；區(qū)域內(nèi)部集中統(tǒng)一的水資源管理體制；區(qū)域間及區(qū)域內(nèi)各部門之間的合作聯(lián)動機制。

4）法規(guī)保障體系。南四湖實行最嚴格的水資源管理制度，需要在法律制度建設(shè)和嚴格的水行政執(zhí)法方面提供保障，主要指南四湖法律制度體系和南四湖水行政執(zhí)法體系。

3 結(jié) 語

南四湖流域水資源管理，通過實行最嚴格水資源管理，可促進水資源有效利用、節(jié)約和保護的管理，從而提高其開發(fā)利用效率，緩解和克服當今嚴峻的水資源供需矛盾，對加強南四湖流域水資源管理、促進南四湖流域社會和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展有重要作用。同時南四湖作為南水北調(diào)工程的組成部分，實施南四湖水資源嚴格管理，對為南水北調(diào)工程提供安全的水資源和良好的水生態(tài)環(huán)境，對支撐和保障我國經(jīng)濟社會實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，也具有非常重要的意義。

（責任編輯張玉燕）

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1009-6159（2013）-12-0070-02

張志貴（1963—），男，高級工程師