河北海事局 李義良 劉科偉
航運(yùn)行業(yè)的全球性特點(diǎn)決定了海事管理工作的涉外性。中國締結(jié)或者參加的諸多國際海事公約(下文簡稱公約)在海事執(zhí)法中如何適用是海事執(zhí)法人員需要重點(diǎn)注意的問題。
由于我國憲法并沒有明確規(guī)定國際海事公約與國內(nèi)法之間的關(guān)系,且我國締結(jié)或者參加的國際海事公約種類繁多,在海事執(zhí)法實(shí)踐中對(duì)不同的公約往往采取不同的適用方式。即:對(duì)于外國籍船舶及國際航行的中國籍船舶可以直接適用公約;其次,通過國內(nèi)立法的轉(zhuǎn)化適用于所有在中國管轄海域航行的外國籍及中國籍船舶;再次,通過主管機(jī)關(guān)的公告或相關(guān)件,公約也會(huì)適用于國內(nèi)航行船舶。
這種關(guān)于公約的適用方法目前具有一定的普遍性,但是這種簡單的公約適用分類方法在海事執(zhí)法中會(huì)遇到一些實(shí)際問題,如國際公約和國內(nèi)法的適用出現(xiàn)矛盾時(shí)應(yīng)以何為準(zhǔn)?國際公約做出明確規(guī)定而國內(nèi)法沒有相應(yīng)規(guī)定時(shí)如何處理?
船舶油污損害民事責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度(以下簡稱油污保險(xiǎn)制度)是一項(xiàng)我國由被動(dòng)履行公約到主動(dòng)立法實(shí)施并且國內(nèi)法標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)于國際海事公約的制度,其起源及實(shí)施過程脈絡(luò)清晰。本文以油污保險(xiǎn)制度為例,探討國際海事公約在國內(nèi)海事執(zhí)法中如何適用,并就其中存在的問題進(jìn)行分析,進(jìn)而給出國際海事公約在國內(nèi)適用的建議。
現(xiàn)行油污保險(xiǎn)制度起源于兩個(gè)國際公約:《1969年國際油污損害民事責(zé)任公約的1992年議定書》和《2001年國際燃油污染損害民事責(zé)任公約》。1992年11月,國際海事組織(IMO)通過了《1969年國際油污損害民事責(zé)任公約的1992年議定書》(以下稱《1992年油污公約》)。該公約于1996年5月30日生效,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),我國于1999年1月5日向國際海事組織交存了《1992年油污公約》加入書,成為該議定書的當(dāng)事國,該議定書于2000年1月5日對(duì)我國生效。2001年3月23日,國際海事組織(IMO)通過了《2001年國際燃油污染損害民事責(zé)任公約》(以下簡稱《2001燃油公約》)。《2001燃油公約》于2008年11月21日生效,我國政府于2008年11月17日批準(zhǔn)加入該公約,并于2009年3月9日正式對(duì)我國生效。
為在國內(nèi)實(shí)施上述公約,我國在2010年3月1日正式實(shí)施的《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第七章中確立了船舶油污損害民事責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度,并在2010年10月1日起施行的《中華人民共和國船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施辦法》中規(guī)定了具體措施。
在《1992年油污公約》未對(duì)我國生效期間,符合公約要求的中國籍國際航行船舶須取得合格的“油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)或其他財(cái)務(wù)保證證書”(簡稱“油污證書”)才能進(jìn)入締約國管轄海域,我國對(duì)沿海運(yùn)輸船舶沒有做出要求。我國加入《1992年油污公約》后,所有符合公約要求的進(jìn)入我國管轄海域的外國籍船舶和中國籍國際航線船舶應(yīng)取得“油污證書”,對(duì)中國籍沿海航行船舶不做此要求。
在《2001燃油公約》未對(duì)我國生效期間,符合公約要求的中國籍國際航行船舶須取得“燃油污染損害民事責(zé)任保險(xiǎn)或其他財(cái)務(wù)保證證書”(簡稱“燃油證書”)才能進(jìn)入締約國管轄海域,我國對(duì)沿海航行船舶沒有做出要求。與《1992年油污公約》不同的是,2009年3月9日《2001燃油公約》生效后,中國海事局發(fā)布《關(guān)于實(shí)施〈2001年國際燃油污染損害民事責(zé)任公約〉的通知》規(guī)定:除了所有符合公約要求的進(jìn)入我國管轄海域的外國籍船舶和中國籍國際航線船舶應(yīng)取得“燃油證書”外,符合公約條件的我國沿海運(yùn)輸船舶在2009年7月1日起也應(yīng)取得“燃油證書”。
于2010年3月1日起施行的《中華人民共和國防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》(以下簡稱《防污條例》)對(duì)油污保險(xiǎn)制度做了原則性規(guī)定?!斗牢蹢l例》根據(jù)《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國海商法》以及我國加入的《1992年油污公約》《2001燃油公約》等國際公約的規(guī)定,從事故的賠償原則、事故的損害賠償責(zé)任限額、保險(xiǎn)制度和賠償基金制度等四個(gè)方面系統(tǒng)建立了符合中國國情的船舶污染事故損害賠償制度?!斗牢蹢l例》在執(zhí)行上需要通過相應(yīng)的配套規(guī)章,在上位法原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上對(duì)其予以細(xì)化和明確。
2010年10月1日,《中華人民共和國船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施辦法》(2010年交通運(yùn)輸部令第3號(hào),以下簡稱3號(hào)令)開始實(shí)施。3號(hào)令按照《油污公約》和《燃油公約》的制度原則,結(jié)合我國實(shí)際,通過國內(nèi)立法保障兩個(gè)公約的實(shí)施。3號(hào)令中的規(guī)定比兩個(gè)公約的規(guī)定更為嚴(yán)格,符合3號(hào)令規(guī)定的船舶必定符合兩個(gè)公約的要求,而且3號(hào)令要求所有在中國管轄海域航行的船舶都要符合油污保險(xiǎn)制度的規(guī)定,但是未對(duì)外國籍船舶是否持有油污證書作出要求,只要求其取得油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)或者取得其他財(cái)務(wù)保證即可。
3號(hào)令在賠償責(zé)任、限額方面與兩個(gè)公約相一致,沒有對(duì)責(zé)任限額做出更高的要求,如果3號(hào)令責(zé)任限額設(shè)置比公約規(guī)定更高,則可以認(rèn)為違反了公約要求。如:美國沒有加入《油污公約》,其國內(nèi)《油污法》在防止污染和損失索賠方面的要求超過了國際公約的規(guī)定。如果3號(hào)令責(zé)任限額設(shè)置低于公約要求,則有損我國正當(dāng)權(quán)益。
3號(hào)令船舶適用范圍未超出公約適用船舶范圍,雖然其對(duì)載運(yùn)2000 t以下散裝持久性油類的船舶和所有載運(yùn)非持久性油類的船舶做了要求,但是并沒有對(duì)適用于公約的船舶增加新的義務(wù)。可以認(rèn)為3號(hào)令比公約更加嚴(yán)格,但不能認(rèn)為違反公約要求。
3號(hào)令要求所有外國籍船舶按規(guī)定投保船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)或者取得相應(yīng)的財(cái)務(wù)擔(dān)保,但僅要求符合公約要求的船舶取得證書,其他船舶可以在按規(guī)定投保的前提下不持有證書,這樣做既有利于保護(hù)中國利益又便利了外國籍船舶。
3號(hào)令的規(guī)定“內(nèi)外有別”,規(guī)定沿海運(yùn)輸船舶賠償責(zé)任限額為其他船舶的50%,根據(jù)中國國情適當(dāng)降低了從事國內(nèi)航線船舶營運(yùn)成本,有利于國內(nèi)中小航運(yùn)企業(yè)的發(fā)展。
由《1992年油污公約》和《2001燃油公約》的實(shí)施過程,我們可以得出公約在海事執(zhí)法中的一般適用原則。
在此期間,我國無權(quán)利要求進(jìn)入我國管轄海域的船舶遵守公約規(guī)定,而我國船舶進(jìn)出締約國管轄海域需要遵守公約規(guī)定。作為一個(gè)港口吞吐量居世界第一、船隊(duì)規(guī)模居世界第四位的航運(yùn)大國,此種局面明顯對(duì)中國航運(yùn)業(yè)不利,應(yīng)盡量避免。
在此期間,所有進(jìn)入中國管轄海域的船舶需要遵守公約規(guī)定,但中國籍船舶對(duì)于公約的適用會(huì)有不同的方式。一般來說由交通運(yùn)輸部或部海事局發(fā)布公告或通知,宣告中國已經(jīng)加入該公約,通知公約實(shí)施時(shí)間,并說明公約僅適用于國際航線船舶或同時(shí)適用于國際航線船舶和沿海運(yùn)輸船舶(除非公約明確要求僅適用國際航行船舶,如MARPOL附則IV)。在國內(nèi)尚不具備完全實(shí)施公約的情況下,將公約適用范圍限制為國際航線船舶既保護(hù)了我國權(quán)益又能一定程度地履行公約義務(wù);當(dāng)條件具備時(shí),在我國管轄海域完全實(shí)施公約可以更全面有效地保護(hù)海洋環(huán)境和航海安全。另外,國際公約頻繁修訂的特點(diǎn)也使此種方式具有較大的靈活性,如果等公約轉(zhuǎn)化成國內(nèi)法后才予以適用,則不僅會(huì)給立法部門帶來沉重負(fù)擔(dān),而且會(huì)出現(xiàn)國內(nèi)法尚未出臺(tái)又面臨著公約新變化的情況。
國際海事公約一般具有技術(shù)性規(guī)范的特點(diǎn),著重規(guī)定締約國應(yīng)該達(dá)到的具體要求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或技術(shù)規(guī)范,而對(duì)締約國的基本權(quán)利義務(wù)只做原則上的規(guī)定,缺少具體措施。為使權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一,履約成本和違規(guī)代價(jià)相適應(yīng),有必要經(jīng)過國內(nèi)立法保證公約條款在我國的實(shí)施。國內(nèi)立法實(shí)施后,一般不區(qū)分外國籍船舶和中國籍船舶,所有進(jìn)出中國管轄海域的船舶必須遵守同樣的規(guī)則。國內(nèi)法比公約設(shè)立了更加嚴(yán)厲的違反制度懲治措施,對(duì)于違反油污保險(xiǎn)制度的外國籍船舶,在行政處罰、行政強(qiáng)制過程中適用國內(nèi)法更能保護(hù)我國合法權(quán)益。
國內(nèi)法規(guī)、文件的滯后性對(duì)國際海事公約國內(nèi)適用造成了一定的影響,也使海事行政執(zhí)法面臨諸多問題。如《國際海運(yùn)固體散裝貨物規(guī)則》和《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》等法規(guī)關(guān)于船載固體散裝B組貨物運(yùn)輸要求中,對(duì)提交單證的主體、內(nèi)容、時(shí)限以及時(shí)機(jī)等方面的規(guī)定不一致。此外,《MARPOL公約》附則VI2011年修正案將于2013年1月1日實(shí)施,適用于400總噸及以上中國籍國際航行船舶和外國籍船舶,對(duì)國內(nèi)沿海航行船舶未作要求,應(yīng)分別對(duì)待。類似情況對(duì)海事管理機(jī)構(gòu)全面履約、依法行政造成了一定的影響。在此本文對(duì)國際海事公約國內(nèi)適用問題提出如下建議:
首先,要確立國際海事公約國內(nèi)適用的法律地位,基本原則應(yīng)以批準(zhǔn)加入海事公約的主管機(jī)構(gòu)來確定?!读⒎ǚā返?8~86條規(guī)定了我國國內(nèi)法的適用原則是:憲法—法律(包括基本法律和一般法律)—法規(guī)—規(guī)章,但是對(duì)海事國際公約在國內(nèi)適用方面沒有作出明確規(guī)定。涉及船舶污油保險(xiǎn)制度的國內(nèi)法和公約法律地位可以考慮以下排序:《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》(全國人大常委會(huì)通過)—《1992年油污公約》和《2001年燃油公約》(國務(wù)院批準(zhǔn)加入)、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》(國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過)—3號(hào)令(交通運(yùn)輸部部務(wù)會(huì)議通過)。需要注意的是,《最高人民法院關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》(最高人民法院審判委員會(huì)會(huì)議通過)作為條約的國內(nèi)司法解釋,雖然不是法律,但在實(shí)踐中已成為各級(jí)司法機(jī)關(guān)普遍適用的法律性文件,其地位應(yīng)等同于一般法律。
因此建議在海事執(zhí)法實(shí)踐中使用以下公約適用規(guī)則:憲法—基本法律(一般法律)、全國人大常委會(huì)核準(zhǔn)的條約和協(xié)定—法規(guī)、國務(wù)院核準(zhǔn)的條約和協(xié)定—規(guī)章、各部委公告。
其次,應(yīng)按照 國際海事組織履約要求建立國際公約國內(nèi)履約的便捷途徑。根據(jù)《中國海事履約規(guī)則》第6條:當(dāng)新的國際海事公約或現(xiàn)有國際海事公約的新修正案對(duì)我國生效時(shí),海事主管機(jī)關(guān)應(yīng)在國內(nèi)立法和基礎(chǔ)設(shè)施保障方面具備履約條件。具體要求如下:國內(nèi)立法應(yīng)為海事主管機(jī)關(guān)提供法律基礎(chǔ),以便海事主管機(jī)關(guān)執(zhí)行國家法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范,包括相關(guān)調(diào)查和處罰程序。海事國際公約屬于國際法,在我國法律體系下需要經(jīng)過由國際到國內(nèi)的轉(zhuǎn)化方能適用,而目前國內(nèi)法律體系中缺乏關(guān)于國際法如何向國內(nèi)法轉(zhuǎn)化的統(tǒng)一規(guī)定,造成實(shí)踐中無章可循、各行其是,使履約效果受到嚴(yán)重影響。我國加入《2001燃油公約》后,交通運(yùn)輸部對(duì)外發(fā)布了“關(guān)于國際海事組織《2001年國際燃油污染損害民事責(zé)任公約》生效的公告”(2009年第1號(hào)),從而有效地保障了履約要求,但是在法律層面還存在一定欠缺。
因此建議建立國際公約國內(nèi)法化的統(tǒng)一機(jī)制,制定關(guān)于國際公約如何國內(nèi)法化及其與國內(nèi)法關(guān)系的專門立法,并注意協(xié)調(diào)好立法與現(xiàn)存單行法之間的關(guān)系。在專門立法未出臺(tái)之前,公約各主管機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)對(duì)公約實(shí)施情況作出公告。
最后,可以考慮選擇性直接適用國際海事公約。目前,海事公約中所執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)和海事公約的立法技術(shù)從一定程度上代表了國際上先進(jìn)海事技術(shù)的發(fā)展。例如2011年1月1日《國際海運(yùn)固體散裝貨物規(guī)則》(《IMSBC規(guī)則》)對(duì)中國強(qiáng)制生效時(shí),我國執(zhí)行該公約未區(qū)分國際航線和沿海運(yùn)輸船舶。2011年6月7日《控制船舶有害防污底系統(tǒng)國際公約》(《AFS公約》)對(duì)我國生效時(shí),我國暫時(shí)要求國際航線船舶按公約要求執(zhí)行,對(duì)國內(nèi)運(yùn)輸船舶未做要求,但正在制定《國內(nèi)船舶控制有害防污底系統(tǒng)暫行規(guī)定》,對(duì)國內(nèi)船舶的要求將不低于有關(guān)公約標(biāo)準(zhǔn)。
目前,當(dāng)國際海事公約與國內(nèi)法未有銜接時(shí),只能根據(jù)具體執(zhí)法實(shí)踐來分析國際公約國內(nèi)適用問題。為有效履行國際公約,提高我國在IMO中的地位和話語權(quán),且提高我國航運(yùn)業(yè)整體水平和競爭力,并保護(hù)航運(yùn)安全及環(huán)境清潔,建議有關(guān)公約對(duì)我國生效時(shí),相關(guān)部門盡可能提前做好各方面準(zhǔn)備工作,逐步對(duì)外國籍船舶和中國籍船舶、國際航線和國內(nèi)運(yùn)輸船舶采取同樣適用標(biāo)準(zhǔn)。