牛福鈺 齊錫蕊

（1. 水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院 北京 100120 2. 江河水利水電咨詢中心 北京 100120）

1 移民安全生產(chǎn)監(jiān)督評估問題的提出

1.1 相關(guān)移民監(jiān)督評估規(guī)定

移民監(jiān)理始于上世紀(jì) 90年代初，開始統(tǒng)稱為移民監(jiān)理，其主要原因是受 80年代中普遍開展的工程監(jiān)理的影響，可以說是工程監(jiān)理的一種延伸，移民監(jiān)理在內(nèi)容設(shè)置上與工程監(jiān)理也大致相同，主要任務(wù)是：對移民過程中質(zhì)量、進(jìn)度、投資進(jìn)行監(jiān)控，協(xié)助地方政府協(xié)調(diào)移民安置過程中出現(xiàn)的矛盾，并定期向國家水庫移民監(jiān)理主管部門和項(xiàng)目法人報(bào)告實(shí)施情況。

隨著近年來工程建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，國家對安全生產(chǎn)愈來愈重視，在工程監(jiān)理內(nèi)容中增加了施工安全與環(huán)境保護(hù)，從目前的工程監(jiān)理實(shí)施情況來看，主要工作內(nèi)容已增加至“四控制，兩管理，一協(xié)調(diào)”，其中新增監(jiān)理教程對工程安全的控制工作已被提到一個(gè)很重要的高度和地位。

縱觀移民監(jiān)理的發(fā)展，“移民監(jiān)理”稱謂開始逐步向“移民監(jiān)督評估”過渡。但無論從《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》（2006年國務(wù)院第471號）、水利部《大中型水利工程移民安置監(jiān)督評估管理暫行規(guī)定》（水移[2010]492號），還是南水北調(diào)相關(guān)移民安置工作，監(jiān)理工作的定位是：“移民安置監(jiān)督評估（監(jiān)理）單位，應(yīng)對移民安置進(jìn)度、移民安置質(zhì)量、移民資金的撥付和使用情況以及移民生產(chǎn)生活的恢復(fù)情況等進(jìn)行監(jiān)督評估”。文中均未提及對移民安全的監(jiān)督評估內(nèi)容。本人認(rèn)為主要有以下原因：

（1）移民監(jiān)督評估是監(jiān)督評估單位受項(xiàng)目法人委托，對實(shí)施方也就是縣級政府進(jìn)行的社會(huì)監(jiān)督。而根據(jù)中華人民共和國安全生產(chǎn)法規(guī)定，安全生產(chǎn)責(zé)任實(shí)施屬地管理，規(guī)定要求：縣級以上地方各級人民政府有關(guān)部門，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對有關(guān)安全生產(chǎn)實(shí)施監(jiān)督管理。明確了當(dāng)?shù)乜h級政府是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的責(zé)任方。

（2）從移民安置實(shí)施來看，移民安置首先由建房、拆遷、復(fù)建等若干工程項(xiàng)目組成，而工程項(xiàng)目實(shí)施中通過公開招標(biāo)，選擇由工程監(jiān)理單位負(fù)責(zé)對其工程建設(shè)安全進(jìn)行具體監(jiān)督和控制。毫無疑問，工程安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任方仍然是政府。

基于以上兩點(diǎn)主要原因，目前國家和行業(yè)層面有關(guān)移民監(jiān)督評估的規(guī)定中，均未要求或賦予監(jiān)督評估單位對移民安置安全提出監(jiān)督評估。

1.2 移民監(jiān)督評估實(shí)踐2

移民監(jiān)督評估在工作中，按照國家有關(guān)監(jiān)督評估規(guī)定就可以免去對安全生產(chǎn)的關(guān)注和監(jiān)督評估了嗎？從理論上說是可以的，但在實(shí)際工作中往往存在以下問題：

（1）從目前南水北調(diào)移民監(jiān)督評估實(shí)踐來看，移民安置一般由省級人民政府組織和領(lǐng)導(dǎo)，由縣級政府具體實(shí)施，監(jiān)督評估的委托方是省級人民政府和項(xiàng)目法人，受監(jiān)督方為縣級人民政府。無論那級政府對監(jiān)督評估認(rèn)識(shí)普遍存在和停留在工程監(jiān)理概念上，即常稱謂移民監(jiān)督評估為“大監(jiān)理”，對監(jiān)督評估工作匯報(bào)中也非常關(guān)注安全方面內(nèi)容。

（2）移民監(jiān)督評估工作除應(yīng)遵循相關(guān)的法律、法規(guī)和專業(yè)性規(guī)程、規(guī)范外，其主要依據(jù)是與業(yè)主簽訂的合同文件條款。根據(jù)目前移民招投標(biāo)情況來看，部分業(yè)主單位在招標(biāo)文件中有意識(shí)增加了安全方面的內(nèi)容和要求，為適應(yīng)市場需求，迫使投標(biāo)單位不得不在投標(biāo)文件中承諾承擔(dān)安全監(jiān)督評估內(nèi)容，也就是說現(xiàn)實(shí)招標(biāo)中客戶普遍有此要求。

（3）從現(xiàn)場對移民工程的建設(shè)質(zhì)量、進(jìn)度和資金使用監(jiān)督評估檢查、巡查來看，質(zhì)量、進(jìn)度、資金使用均與工程安全存在著不可分割的、密切的聯(lián)系。在監(jiān)督評估單位對實(shí)體工程檢查中常常遇到素質(zhì)低下、施工管理比較混亂的隊(duì)伍，在工期壓力下為了搶進(jìn)度，不但使工程質(zhì)量難以保證，安全生產(chǎn)方面也存在很大隱患，造成施工安全環(huán)境亂象叢生、危險(xiǎn)四伏。

（4）隨著近年來社會(huì)文明程度的進(jìn)一步提升，社會(huì)公眾對政府公權(quán)力在陽光下公開、公正、透明、合法、高效、廉潔運(yùn)行提出了更高的要求，社會(huì)對政府監(jiān)督已成為一種公眾期待和勢不可擋的潮流。可以預(yù)見，不久的將來社會(huì)監(jiān)督機(jī)制也必將會(huì)逐步滲透到政府工作的方方面面，作為社會(huì)監(jiān)督的第三方——移民監(jiān)督評估工作的內(nèi)容和深度會(huì)有更多、更高的要求，這首當(dāng)其沖的應(yīng)是增加和完善對移民監(jiān)督評估工作中安全方面的內(nèi)容。

有鑒于此，本人認(rèn)為移民監(jiān)督評估中適當(dāng)增加對安全生產(chǎn)的監(jiān)督評估內(nèi)容是一種趨勢，可以進(jìn)行先期嘗試。在發(fā)揮和起到社會(huì)監(jiān)督的作用方面，其尺度一定不能“越位”政府，更不宜“替代”工程監(jiān)理。否則，責(zé)任界限不清，工作難以為續(xù)，且會(huì)“事倍功半”。

2 安全生產(chǎn)監(jiān)督工作主要內(nèi)容

安全生產(chǎn)監(jiān)督工作的主要內(nèi)容包括：成立安全生產(chǎn)監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)，建立安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查制度，明確工作人員崗位職責(zé)；組織對項(xiàng)目安全檢查，排查發(fā)現(xiàn)安全隱患，做到對安全隱患及時(shí)處理，對安全事故及時(shí)上報(bào)，參與安全事故調(diào)查、處理，對承擔(dān)的項(xiàng)目的生產(chǎn)安全建立有效的監(jiān)督機(jī)制。

2.1 安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查

移民安置工作中的安全問題主要分為生產(chǎn)安全和社會(huì)公共安全兩類。生產(chǎn)安全是建設(shè)、搬遷等生產(chǎn)活動(dòng)中易直接發(fā)生的安全問題；社會(huì)公共安全是由生產(chǎn)和生活中產(chǎn)生的矛盾誘發(fā)的社會(huì)安全問題。兩者均對移民項(xiàng)目安全產(chǎn)生較大的影響，但根據(jù)監(jiān)督評估目前的定位及作用，應(yīng)將前類作為監(jiān)督評估工作中的檢查并要求整改項(xiàng)目，后一類作為監(jiān)督評估工作中了解并上報(bào)項(xiàng)目。

移民安置監(jiān)督評估工作中的安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查主要分為房屋建設(shè)、移民搬遷、庫底清理、后期扶持四個(gè)階段。下面簡述前兩個(gè)階段安全生產(chǎn)體系檢查的主要工作內(nèi)容。

2.1.1 移民房屋建設(shè)階段

（1）檢查建設(shè)征地的位置、地形及工程地質(zhì)條件等是否滿足移民建房的安全需要，建設(shè)場地是否存在易受洪水、滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害的影響，建設(shè)場地是否需要特殊防護(hù)等情況。

（2）檢查移民房屋建設(shè)、工程監(jiān)理（又稱專項(xiàng)監(jiān)理）、施工參建各方的安全管理體系，是否具有系統(tǒng)性和可操作性。

①了解建設(shè)單位安全體系中有關(guān)安全機(jī)構(gòu)、人員、制度情況，檢查體系要求是否符合現(xiàn)場情況，是否有完善的文明施工管理和保障措施，是否有保證安全要求的獎(jiǎng)懲措施等；

②檢查工程監(jiān)理單位對施工方安全體系及安全措施是否審查和批復(fù)，監(jiān)理安全控制中對施工方的要求及控制措施等；

③調(diào)查了解工程監(jiān)理進(jìn)場后是否對施工方的安全生產(chǎn)規(guī)章制度、安全技術(shù)措施、安全自檢制度、安全培訓(xùn)教育工作進(jìn)行了檢查；對承包人的安全生產(chǎn)許可證、主要負(fù)責(zé)人及專職安全員等人員安全生產(chǎn)資格證，是否進(jìn)行過全面檢查并具有記錄，且提出相關(guān)檢查評價(jià)和意見。

④抽查施工單位安全體系中的安全要求是否完備、安全責(zé)任制和安全教育制是否建立健全、是否出臺(tái)了對施工現(xiàn)場各區(qū)域、各階段、各工種的安全要求及保障措施；

（3）通過抽檢重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)工程施工方以下體系文件內(nèi)容，驗(yàn)證和評估移民安全保障體系的完整性：

①是否具有安全施工許可證資質(zhì)；

②是否成立了安全管理機(jī)構(gòu)并配備了專職安全員；

③是否對施工人員進(jìn)行了安全生產(chǎn)培訓(xùn)和安全生產(chǎn)知識(shí)考核；

④特殊工種人員是否持證上崗、勞動(dòng)保護(hù)設(shè)施是否齊全并在有效期內(nèi)；

⑤起重機(jī)械使用前是否進(jìn)行了安全檢驗(yàn)；

⑥對基坑開挖、高邊坡防護(hù)、防洪防汛施工等危險(xiǎn)性重大的項(xiàng)目是否編制專項(xiàng)施工方案和應(yīng)急預(yù)案；

⑦在施工組織設(shè)計(jì)中，安全技術(shù)措施或?qū)ｍ?xiàng)施工方案是否符合工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。

（4）通過抽檢重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)工程現(xiàn)場以下項(xiàng)目內(nèi)容，驗(yàn)證和評估移民建設(shè)安全體系控制的有效性：

①了解建設(shè)單位是否向施工單位提供了現(xiàn)場及毗鄰區(qū)域供水、供電、地下管線等安全相關(guān)資料；

②現(xiàn)場是否使用符合國家強(qiáng)制要求規(guī)定的安全防護(hù)用具、機(jī)械設(shè)備及消防用具等；

③現(xiàn)場在高空作業(yè)、深基坑開挖、高邊坡防護(hù)、設(shè)備吊裝等危險(xiǎn)施工時(shí)段及汛期、節(jié)假日等關(guān)鍵時(shí)期是否有專職安全員在現(xiàn)場監(jiān)督、檢查；

④檢查現(xiàn)場必要的安全警示標(biāo)志，重要路口、房屋高層空洞、吊裝設(shè)施、特種設(shè)備是否設(shè)立警示標(biāo)志或信號，施工道路、臨時(shí)用電、原材料堆放等是否符合安全要求，現(xiàn)場是否有常駐穿著專用服裝和安全帽的專職工程安監(jiān)人員。

⑤對有防洪度汛要求的工程，檢查工程形象進(jìn)度是否具備安全度汛條件、防汛預(yù)案的編制、演練及防汛物資準(zhǔn)備情況；

⑥檢查工程監(jiān)理是否對安全提出過整改要求，施工方對提出的整改要求落實(shí)情況及未落實(shí)原因；

⑦建設(shè)方是否對監(jiān)理和施工單位的安全責(zé)任履行情況進(jìn)行檢查，是否有相應(yīng)具體的檢查結(jié)論和評價(jià)，有關(guān)安全的獎(jiǎng)懲措施是否得到落實(shí)。

（5）社會(huì)公共安全內(nèi)容

①了解在房屋建設(shè)中對各種問題投（申）訴途徑是否暢通，問題是否得到有效的解決，如移民對建房質(zhì)量的投訴，對工程影響當(dāng)?shù)鼐幼…h(huán)境的投訴，對工資撥付不及時(shí)的投訴等；

②調(diào)查了解征地補(bǔ)償款是否及時(shí)撥付，移民對征地的數(shù)量、范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及金額是否明確并簽字確認(rèn)，是否存在對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不滿或投訴等現(xiàn)象。

2.1.2 移民搬遷階段

（1）搬遷條件的檢查內(nèi)容

①檢查遷入地移民房屋、基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施是否完成，并通過縣、市、省移民安置機(jī)構(gòu)的驗(yàn)收，是否具備搬遷條件；②了解搬遷指揮組織是否成立，人員配備是否合理，任務(wù)分配和崗位職責(zé)是否明確。

（2）搬遷方案的檢查內(nèi)容

①檢查遷出地和遷入地是否制定集中搬遷方案，搬遷方案有無安全保障措施等相關(guān)內(nèi)容；②搬遷方案中是否含有移民原有房屋拆除施工安全、移民財(cái)產(chǎn)安全、搬遷期間社會(huì)治安、道路及車輛安全、特殊人群醫(yī)療衛(wèi)生保障、公共衛(wèi)生安全等方面的措施，制訂的措施是否切實(shí)可行。

（3）安全預(yù)案的檢查內(nèi)容

了解是否制定了極端天氣、通訊交通、公共衛(wèi)生、食品安全、防暑防汛以及其他各類突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案，并組織進(jìn)行了演練，應(yīng)急預(yù)案中安排的人員、設(shè)備是否齊全到位。

（4）搬遷具體工作的抽查內(nèi)容

①指令、報(bào)告渠道是否暢通，通訊設(shè)備配備情況等；②矛盾糾紛排查化解情況，搬遷過程中移民財(cái)產(chǎn)物資看護(hù)情況，搬遷期間社會(huì)治安工作安排等；③搬遷道路路況、交通指揮、安全運(yùn)輸監(jiān)管、車輛車況、駕駛員資格等；④搬遷前的移民健康排查，搬遷中孕婦、病人、老人、殘疾人等特殊人群的護(hù)理照顧情況，醫(yī)護(hù)人員、救護(hù)車及醫(yī)療設(shè)備、藥品配備情況等。

3 結(jié)論

綜上所述認(rèn)為，對于移民監(jiān)督評估中的安全監(jiān)督評估應(yīng)定位于：

（1）通過對參建各方管理體系檢查和工程項(xiàng)目現(xiàn)場安全抽查，驗(yàn)證移民安置參建各方安全管理體系有效性、操作性、完整性并實(shí)施監(jiān)督和評估。不應(yīng)“越位”政府，和“替代”監(jiān)理在安全中作用。

（2）移民安置中工作中涉及到的安全問題有兩類：一類是建設(shè)、搬遷等生產(chǎn)活動(dòng)中易直接發(fā)生的安全生產(chǎn)問題；另一類是由生活中矛盾誘發(fā)的社會(huì)安全問題。兩者均對移民項(xiàng)目安全產(chǎn)生較大的影響，但根據(jù)監(jiān)督評估目前定位及作用，應(yīng)對前類作為監(jiān)督評估工作中的檢查或抽查項(xiàng)目，并提出要求整改意見；后一類作為監(jiān)督評估工作中了解項(xiàng)目，并及時(shí)上報(bào)委托方。