彭 佩，禹華謙，袁 浩

(西南交通大學(xué)土木工程學(xué)院，四川成都610031)

隨著改革開放的不斷深入和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)步伐的加快，城市化水平的提高在帶來了巨大經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的同時(shí)，也因城市人口驟增，城市建設(shè)用地面積的不斷擴(kuò)展和城市財(cái)富的高度集中，增加了暴雨洪水的敏感性及城市對洪災(zāi)的脆弱性。城市防洪工程建設(shè)若滯后于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，一旦發(fā)生洪災(zāi)，必然對廣大城市居民的生命和財(cái)產(chǎn)安全帶來巨大的威脅。近年來發(fā)生在部分城市的各種洪水災(zāi)害，特別是2011年夏秋季節(jié)發(fā)生在泰國首府曼谷的洪水災(zāi)害告訴我們，只有在科學(xué)的防洪理念指導(dǎo)下進(jìn)行城市防洪規(guī)劃與實(shí)踐才能最大程度發(fā)揮防洪功效，保障國民安全和社會穩(wěn)定。

1 我國古代城市防洪規(guī)劃與實(shí)踐

1.1 我國古代城市防洪方略

我國的防洪工程起源較早，并且是歷代政府的重要政務(wù)，在政治和社會生活中居重要地位。古代防洪方略［1］主要可歸納為以下幾點(diǎn)。

1.1.1 避洪

在建城選址時(shí)盡量選地勢較高處，以減少洪水帶來的安全隱患。如在江陵城池的規(guī)劃中，最初城址的選擇是位于長江北岸河床穩(wěn)定之處，選在河流的凸岸;在平地上修筑高臺基，使房屋建于高臺之上;讓江河改道，遠(yuǎn)離城市，以避讓洪水等均屬避洪方案。避讓洪水在部分人看來可能是面對洪水時(shí)的無奈，但筆者認(rèn)為，這種順應(yīng)自然，不與洪水爭地的思想對于現(xiàn)代防洪來說具有很高的借鑒價(jià)值。

1.1.2 御洪

以堅(jiān)實(shí)的筑城、筑堤、筑海塘等防御洪水入侵城區(qū)，保障城市安全。實(shí)踐證明，御洪作為一種重要的防洪手段，在古、現(xiàn)代城市防洪中均被廣泛采用，是我國城市防洪的傳統(tǒng)方法。

1.1.3 導(dǎo)洪

疏導(dǎo)城市所在流域的江河，降低洪水水位，使城區(qū)免受城外洪水的威脅。大禹治水所采用辦法即是“疏川導(dǎo)滯”。導(dǎo)洪同御洪一樣，不僅是江河流域防洪的重要方略，也是城市防洪的重要方法。

1.1.4 蓄洪

利用城市上游或城內(nèi)外湖池及低洼地帶調(diào)蓄洪水，降低洪水水位，減少外洪灌城、內(nèi)澇成災(zāi)的隱患。蓄洪標(biāo)志著古代治洪方略的進(jìn)步，不再是一味退讓、躲避洪水，而是利用工程措施調(diào)蓄洪水。明清紫禁城之所以建城近500年未受雨潦之災(zāi)就是由于其壕池蓄水量達(dá)118.56×104m3。

1.2 我國古代城市防洪規(guī)劃措施

我國古代的城市防洪規(guī)劃措施大致有國土整治和流域治理、城市規(guī)劃、建筑設(shè)計(jì)、城墻的工程技術(shù)、城市防洪設(shè)施的管理、非工程措施、搶險(xiǎn)救災(zāi)及善后措施等諸方面［2］。其中最重要的是城市規(guī)劃上的防洪措施，主要有如下兩點(diǎn)。

(1)在城市選址時(shí)主要遵循幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn):建城時(shí)應(yīng)居高而避水;在河流的凸岸建城可以少受洪水沖刷;臨河建城時(shí)，必須保證河床穩(wěn)定性;用地盡量選在洪水無法到達(dá)的地方，讓洪水寬松而平坦的下泄;必要時(shí)遷城以避水患。

(2)規(guī)劃設(shè)計(jì)好防洪體系。我國古城的防洪體系由障水、排水、交通、調(diào)蓄四個(gè)系統(tǒng)組成。

障水系統(tǒng)主要用于防御外部洪水侵入城內(nèi)，系統(tǒng)主要包括城墻、堤防、門閘等;排水系統(tǒng)主要用于向城外排出城內(nèi)漬水，系統(tǒng)主要包括環(huán)城壕池、明渠、暗溝、涵洞等;交通系統(tǒng)主要用于保證汛期交通順暢，系統(tǒng)主要包括城內(nèi)外道路、橋梁及避水安全通道等;調(diào)蓄系統(tǒng)主要用于是調(diào)蓄城內(nèi)洪水，系統(tǒng)主要包括湖池、河池等。

實(shí)踐證明，以上幾大防洪方略對于我國古城免受洪水災(zāi)害起著決定性的作用，同時(shí)，對于我國現(xiàn)代防洪工作也是一種警示和指導(dǎo)，我們可以以歷史經(jīng)驗(yàn)為鑒，吸取古代人民的智慧，少走彎路，避免或最大程度降低洪災(zāi)帶來的損失。

2 我國現(xiàn)代城市防洪規(guī)劃與實(shí)踐

2.1 規(guī)劃理念的演變

2.1.1 與洪水斗爭并戰(zhàn)而勝之

“讓高山低頭，河水讓路”是我國曾經(jīng)有過的防洪規(guī)劃所遵循的理念，把人與自然放在對立面，以為依靠先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)就可以無所不能，戰(zhàn)勝一切，但往往事與愿違。

1975年8月8時(shí)，一場大暴雨導(dǎo)致板橋水庫崩潰，隨即引發(fā)了豫南地區(qū)石漫灘水庫、宿鴨湖水庫等60座水庫接連潰壩，近60億m3的洪水肆意橫流，釀成世界最大最慘烈的水庫垮壩慘劇。洪水過后，國家要求各地研究史上最大洪水，校核當(dāng)?shù)胤篮闃?biāo)準(zhǔn)，預(yù)防洪水再次來襲時(shí)能將水全部收入水庫中，徹底消除洪水。

1991年，揚(yáng)州市遭受到百年未遇外洪內(nèi)澇的嚴(yán)重夾擊，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)400億元。此次災(zāi)害中沒垮一座壩，骨干堤防沒決一個(gè)口，但事后的規(guī)劃方案中仍然是建壩修堤、疏浚河道等沒必要的措施。

2.1.2 與洪水和諧相處

頻繁爆發(fā)的洪水災(zāi)害證明人與社會都只是自然的一部分，不能對立。學(xué)屆及實(shí)務(wù)界均意識到應(yīng)重新面對洪水，改變以往觀念，在這個(gè)背景下提出:人們不能徹底消除洪水，應(yīng)重新審視洪水災(zāi)害的雙重性的現(xiàn)代防洪理念。

2000年汪恕誠在全國水利科技工程會議上強(qiáng)調(diào)指出:“要堅(jiān)持人類與自然和諧發(fā)展的理念……而在防洪減災(zāi)方面，要開展現(xiàn)代防洪減災(zāi)保障體系的理論研究”。

2003年原水利部汪恕誠部長在《中國防洪減災(zāi)的新策略》［3］一文中指出:“洪水并非完全有害，它還是江河物質(zhì)輸移的載體，是維系流域生態(tài)系統(tǒng)平衡的重要條件。在像中國這樣缺水的國度里，洪水還是可利用水資源的重要組成部分。為此，近年來洪水調(diào)度由單純的防洪減災(zāi)向結(jié)合洪水資源利用方向轉(zhuǎn)變，利用洪水資源，回灌補(bǔ)充地下水”。這也是我國防洪新理念的表現(xiàn)。

2005年朱思誠［4］提出:要用以人為本的觀念指導(dǎo)城市防洪規(guī)劃，防洪堤的建設(shè)要人性化，河灘地的環(huán)境建設(shè)應(yīng)體現(xiàn)人民群眾文化生活的需要，將生態(tài)型河流環(huán)境融入城市生活中。

2006年于衛(wèi)紅、崔毅［5］結(jié)合濟(jì)南市總體規(guī)劃——城市防洪規(guī)劃的編制，采用科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)的新型防洪理念，以求人與洪水和諧相處。

2007年蔣如愿［6］介紹了“反規(guī)劃”理論的概念及生態(tài)學(xué)內(nèi)涵，并指出“反規(guī)劃”理論在防洪規(guī)劃中的應(yīng)用。從本質(zhì)上講，即是先規(guī)劃完善非建設(shè)用地的布局，在此基礎(chǔ)上再安排建設(shè)用地布局。

2011年黃乘富［7］指出了可持續(xù)發(fā)展理念在城市防洪中的應(yīng)用，指出洪水保險(xiǎn)是分散洪水風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)城市社會福利提高的有效措施。

2.2 城市防洪規(guī)劃與實(shí)踐實(shí)例

我國現(xiàn)代城市防洪水平在經(jīng)歷了歷史經(jīng)驗(yàn)借鑒、治洪新理念的探索后，有了顯著的提高，已有不少城市根據(jù)自身特點(diǎn)，結(jié)合相關(guān)規(guī)范做出了合理的防洪規(guī)劃，現(xiàn)以下面幾個(gè)城市為例，簡要介紹我國現(xiàn)代城市防洪規(guī)劃與實(shí)踐。

2.2.1 杭州市城市防洪規(guī)劃與實(shí)踐

杭州市主城區(qū)面積約378.7 km2，京杭運(yùn)河(杭州段)貫穿主城區(qū)，形成了5個(gè)水級，即西湖、中河、東河、上塘河及運(yùn)河，每個(gè)水級的常水位相差1.0～2.0m。水級多、河網(wǎng)密度高、地勢差別大為主城區(qū)的自然特點(diǎn)。這就決定了目前主城區(qū)的排澇方向以往北進(jìn)入運(yùn)河水系為主。防洪工程涉及的水系有:錢塘江、東苕溪、西湖、京杭運(yùn)河［8］。

規(guī)劃防洪排澇的工程措施主要有:錢塘江防洪堤工程、東苕溪防洪工程及主城區(qū)防洪工程。除此之外，規(guī)劃部門還通過重視發(fā)令、政策、行政管理、經(jīng)濟(jì)手段和非工程措施技術(shù)手段來更好發(fā)揮防洪作用。

2.2.2 昆明市城市防洪規(guī)劃與實(shí)踐

昆明市地處長江、珠江、紅河三江水系的分水嶺地帶，主城區(qū)位于滇池流域腹地，河流眾多，水網(wǎng)密布。特定的自然地理位置和氣候條件等諸多因素使昆明市洪澇災(zāi)害歷來頻繁，嚴(yán)重影響居民生活和財(cái)產(chǎn)安全［9］。

昆明市城市防洪規(guī)劃的指導(dǎo)方針為“全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、因地制宜、標(biāo)本兼治、綜合治理”，在防洪標(biāo)準(zhǔn)的確定中參照了“國家城市防洪標(biāo)準(zhǔn)”、《昆明城市總體規(guī)劃》，根據(jù)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)上的可達(dá)性，綜合考慮不同區(qū)域防洪對象及洪災(zāi)嚴(yán)重程度，分區(qū)域制定不同防洪標(biāo)準(zhǔn)。

設(shè)計(jì)洪水分析時(shí)根據(jù)有關(guān)規(guī)范規(guī)程，不同地理單元采取不同推求途徑，如:實(shí)測流量資料(頻率計(jì)算法)、暴雨途徑法、城市暴雨強(qiáng)度公式、山坡旱地排澇模數(shù)法和水田排澇模數(shù)法。對于城區(qū)超標(biāo)暴雨洪水，規(guī)劃中采用了“水平衡原理法”進(jìn)行研究，方法實(shí)用可靠。

該防洪規(guī)劃構(gòu)建了一個(gè)完善而有效的城市防洪減災(zāi)體系，不僅滿足了昆明城市防洪排澇的目標(biāo)，也體現(xiàn)了基于新型人水關(guān)系的防洪理念。

3 我國城市防洪規(guī)劃與實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

通過對我國古、今城市防洪規(guī)劃與實(shí)踐的歸納研究，我們看到了國家在防洪規(guī)劃與實(shí)踐中的進(jìn)步，同時(shí)也發(fā)現(xiàn)了其中普遍存在的一些問題。

3.1 城市防洪標(biāo)準(zhǔn)偏低

截止到2005年底，我國主城區(qū)設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到或者超過100a一遇的城市有45座，占總數(shù)的7%;防洪標(biāo)準(zhǔn)達(dá)50～100a一遇的城市有157座，占24.3%;防洪標(biāo)準(zhǔn)在20～50a一遇的城市有233座，占36%;防洪標(biāo)準(zhǔn)在10～20a一遇的城市有139座，占21.5%;低于10a一遇的城市有73座，占11.3%。許多城市，特別是中小城市在防洪上甚至是“不設(shè)防”城市?，F(xiàn)有的城市防洪標(biāo)準(zhǔn)與這些城市的地位極不相稱，已不能滿足現(xiàn)在城市防洪的需要，同樣的洪水造成的災(zāi)害損失是過去的幾十倍。

3.2 城市防洪規(guī)劃與城市排水規(guī)劃不協(xié)調(diào)

在我國城市規(guī)劃中，水利部門僅負(fù)責(zé)河道防洪規(guī)劃，城建部門也僅負(fù)責(zé)市區(qū)排水規(guī)劃，這就人為地將防洪規(guī)劃與城市排水規(guī)劃截然分開，兩者在標(biāo)準(zhǔn)及水文計(jì)算方法的選擇上存在較大差異，直接造成城市防洪、除澇標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算上的不協(xié)調(diào)，進(jìn)而導(dǎo)致防洪設(shè)施無法合理安排。

3.3 城市防洪工程不配套［11］

城市防洪工程質(zhì)量較差，防洪工程的日常管理與維護(hù)較為薄弱，重點(diǎn)水庫帶病作業(yè)等均是長期以來存在的問題。由于歷史、觀念、管理以及資金短缺等原因，造成與城市防洪相關(guān)的河道行洪障礙頻頻。許多地方無規(guī)劃地?fù)屨己訛?，在河道?nèi)采石取沙，傾倒工程及生活垃圾，這些都嚴(yán)重阻礙著行洪安全。同時(shí)我們得到如下啟示:

3.3.1 應(yīng)合理確定城市防洪標(biāo)準(zhǔn)

城市防洪標(biāo)準(zhǔn)不僅關(guān)系到城市安全，而且要體現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策。標(biāo)準(zhǔn)過低，不能保障城市安全，標(biāo)準(zhǔn)過高又容易造成成本增大。因此，要確定一個(gè)城市的防洪標(biāo)準(zhǔn)，必須在符合相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的前提下，綜合考慮諸多因素來確定。

3.3.2 應(yīng)重視城市防洪規(guī)劃與總體規(guī)劃的關(guān)系

防洪規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的重要組成部分，必須以總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，遵循防洪工程措施與非工程措施相關(guān)的原則，協(xié)調(diào)城市防洪規(guī)劃與總體規(guī)劃的關(guān)系。城市防洪規(guī)劃不僅要為這些基礎(chǔ)設(shè)施提供防洪保障，又要與它們的功能相協(xié)調(diào);此外，防洪規(guī)劃中應(yīng)注意如何根據(jù)城市總體規(guī)劃的要求，使防洪工程布局與城市發(fā)展總體布局相協(xié)調(diào)。

3.3.3 應(yīng)重視洪水災(zāi)害意識的宣傳教育

城市防洪要加強(qiáng)對市民的洪災(zāi)預(yù)防教育。自古以來，出于普遍的“人定勝天”思想，市民常常盲目依賴于政府巨資構(gòu)建的工程體系，認(rèn)為只要有高性能的防洪工程體系便能戰(zhàn)勝洪水，殊不知，某些時(shí)候的超標(biāo)準(zhǔn)洪水并不是單純的工程體系能防住的。只有通過對居民進(jìn)行洪水災(zāi)害的預(yù)防教育，深化市民對洪水的認(rèn)識，才能讓大家意識到自身所面臨的洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)程度，從而在一定程度上增強(qiáng)我國城市防洪軟實(shí)力。

4 結(jié)束語

城市化帶來經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，也帶來了更大的洪水災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)已引起了社會普遍關(guān)注。在科學(xué)發(fā)展觀精神的感召下，人們的防洪意識逐漸提高，但是，我國現(xiàn)在脆弱的城市防洪減災(zāi)體系狀況，仍需各級政府加大力度，科學(xué)規(guī)劃，快速推進(jìn)城市防洪建設(shè)工作。首先，要進(jìn)行更深入的城市防洪規(guī)劃研究，在現(xiàn)代防洪理念，即“人與洪水和諧相處”的指導(dǎo)下，本著“全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、因地制宜、標(biāo)本兼治、綜合治理”的原則進(jìn)行各城市的防洪規(guī)劃工作。其次，要注重現(xiàn)代防洪體系的理論研究，以更加科學(xué)有效的措施應(yīng)對洪水災(zāi)害。最后，要加強(qiáng)法制建設(shè)，盡快制定相關(guān)法律及相配套的實(shí)施細(xì)則，完善城市建設(shè)防洪設(shè)施建設(shè)投入保障機(jī)制，確保城市防洪規(guī)范化。

總之，城市是我國經(jīng)濟(jì)、文化的聚集地，只有認(rèn)真做好城市防洪工作才能保證城市順利發(fā)展，人民幸福安康。

［1］ 吳慶洲．中國古代城市防洪研究［M］．北京:中國建筑工業(yè)出版社，1995:169－176

［2］ 吳慶洲．中國古城防洪的歷史經(jīng)驗(yàn)與借鑒(續(xù))［J］．城市規(guī)劃，2002，26(5):76－84

［3］ 汪恕誠．中國防洪減災(zāi)的新策略［J］．水利規(guī)劃與設(shè)計(jì)，2003(1):1－2

［4］ 朱思誠．用以人為本的觀念指導(dǎo)城市防洪規(guī)劃［J］．城市道橋與防洪，2005(6):5－7

［5］ 于衛(wèi)紅，崔毅．城市防洪規(guī)劃理念的轉(zhuǎn)變——從改造到適應(yīng)［J］．城市道橋與防洪，2006(2):55－58

［6］ 蔣如愿．基于反規(guī)劃理論指導(dǎo)下的城市防洪規(guī)劃［J］．山西建筑，2007，33(11):37－39

［7］ 黃乘富．淺析可持續(xù)發(fā)展理念在城市防洪中的應(yīng)用［J］．中國水運(yùn)，2011，11(6):165－166

［8］ 康瑛．杭州市防洪體系現(xiàn)狀及規(guī)劃［J］．浙江水利水電?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2001，13(2):27－29

［9］ 黃英．昆明市城市防洪規(guī)劃中的若干問題．水旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理［M］．北京:中國水利水電出版社，2005:232－236

［10］ 何玉良．鹽城市城市防洪規(guī)劃研究［D］．河海大學(xué)，2005