羅智敏

在歐盟一體化進(jìn)程中，盡管在理論上仍然存在是否已經(jīng)形成歐盟行政法這一學(xué)科的爭(zhēng)論，[注]參見Mario P. Chitti, Diritto amministrativo europeo, 3.a ed., Milano, 2008。但是在實(shí)踐中已經(jīng)表現(xiàn)出歐盟行政法的存在，歐盟各國行政法逐漸趨同。意大利著名行政法學(xué)家卡塞塞(S.Cassese)認(rèn)為：歐盟法對(duì)成員國行政法的影響是雙重的，一方面表現(xiàn)在歐盟法對(duì)成員國行政法的直接的縱向影響，另一方面歐盟法為成員國之間的制度移植提供了一個(gè)中介，這種影響被稱為橫向影響，歐盟通過構(gòu)建一個(gè)“共同”的環(huán)境，使各國行政法制度的移植與模仿變得更為方便。[注]S.Cassese, L’influenza del diritto amministrativo comunitario sui diritti amministrativi nazionali. in Rivista italiana di diritto pubblico comunitario, 1993, n. 3，p. 329-342.在行政訴訟方面，同樣呈現(xiàn)出歐盟一體化的趨勢(shì)，不僅歐盟法的成文規(guī)范直接影響著成員國的立法發(fā)展，歐洲法院的判決對(duì)實(shí)現(xiàn)成員國在司法保護(hù)的趨同方面更表現(xiàn)出巨大的影響力，因此，各國行政訴訟制度的變化就是歐盟行政法一體化進(jìn)程的指示器。

在近二十幾年的發(fā)展中，意大利的行政訴訟制度深受歐盟法影響。無論是意大利的立法規(guī)定還是行政法院的判例，都與歐盟法和歐洲法院所確定的原則保持一致。在歷盡艱難的立法進(jìn)程及政治妥協(xié)后，意大利終于誕生了第一部《行政訴訟法典》，即2010年7月2日頒布的第104號(hào)法令(2010年9月16日生效)，該法典在第1條開宗明義地指出“行政裁判根據(jù)憲法與歐洲法的原則實(shí)行全面有效的保護(hù)”，這充分地表現(xiàn)出意大利行政訴訟對(duì)歐盟法的接受與遵循。從整體上分析，歐盟法對(duì)意大利行政訴訟制度最大的影響就是其對(duì)“合法利益”損害賠償?shù)牧⒎ù_認(rèn)。

一、意大利對(duì)行政案件的二元管轄體制

受法國行政法的影響，意大利也有普通法院與行政法院之分，二者都可以受理行政案件，普通法院與行政法院管轄權(quán)劃分的標(biāo)準(zhǔn)就在于原告起訴是為了維護(hù)自己的“主觀權(quán)利”還是“合法利益”。針對(duì)公權(quán)力的行使而劃分“主觀權(quán)利”與“合法利益”是意大利行政法中的特有概念，普通法院只管轄涉及“主觀權(quán)利”的案件，行政法院則管轄涉及“合法利益”的案件。

涉及合法利益的案件由行政法官審理是有憲法依據(jù)的，《意大利憲法》第24條規(guī)定：“任何人都能夠?yàn)楸Ｗo(hù)其合法的權(quán)利和利益而提起訴訟；辯護(hù)權(quán)在訴訟的任何狀態(tài)和階段都是不可侵犯的；通過專門機(jī)構(gòu)及方式保障窮人在任何一個(gè)法院提起訴訟并進(jìn)行辯護(hù)；法律規(guī)定因司法錯(cuò)誤進(jìn)行補(bǔ)救的條件和方式?！钡?03條第1款則規(guī)定“國家理事會(huì)和其他行政司法機(jī)關(guān)享有保護(hù)針對(duì)公共行政機(jī)關(guān)的合法利益的管轄權(quán)，在法律特別規(guī)定的范疇，也享有保護(hù)主觀權(quán)利的管轄權(quán)。”而113條第1款則更明確指出“針對(duì)公共行政機(jī)關(guān)的行為，總是允許請(qǐng)求普通或行政司法機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)利與合法利益進(jìn)行司法保護(hù)?！边@些規(guī)定被認(rèn)為是分配行政案件司法管轄權(quán)的憲法基礎(chǔ)。因此，當(dāng)行政機(jī)關(guān)侵犯了公民的權(quán)益時(shí)，該公民想請(qǐng)求司法保護(hù)，首先必須明確行政機(jī)關(guān)侵犯的是自己的主觀權(quán)利還是合法利益，如果是前者，要向普通法院提起訴訟，后者則屬于行政法官的管轄范圍。

理論上認(rèn)為，[注]參見M.Nigro，Giustizia amministrativa, Bologna, 1976 。所謂主觀權(quán)利(diritto soggettivo)是指公民所享有的法律規(guī)定的固有權(quán)利，如所有權(quán)。合法利益則不同，它不是法律規(guī)定的權(quán)利，而是公民針對(duì)行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力時(shí)所享有的一種特殊的地位，合法利益具有“區(qū)別性”，即它是指公民個(gè)人與他人相區(qū)別的而不是所有公民共有的一種地位，同時(shí)它具有法律規(guī)定的“資格”，比如行政機(jī)關(guān)要建造一條新路，被征土地的土地所有人與因修路而影響生意的旅店主相比更有資格。然而，在實(shí)際上如何確定合法利益的范疇并不是一件容易的事情，因?yàn)樗⒉皇且粋€(gè)很完整確定的概念，許多學(xué)者認(rèn)為它的存在造成了行政審判權(quán)的混亂。對(duì)于合法利益在實(shí)體法中的地位、與權(quán)利的實(shí)質(zhì)性關(guān)系等問題至今仍然是行政法學(xué)界討論的熱點(diǎn)，存在有很多爭(zhēng)議。[注]參見M.Nigro，Giustizia amministrativa, Bologna,1976; A.Travi，Lezioni di giustizia amministrativa ,Torino, 2000。實(shí)際上，合法利益并不是一個(gè)不變的概念，隨著社會(huì)變化與理論發(fā)展，意大利司法界賦予其不同的解釋，它的含義經(jīng)歷了一個(gè)由窄道寬的過程，[注]關(guān)于合法利益概念的發(fā)展與變遷，參見[意]瓊保羅羅西：《皇帝的新衣？——意大利行政法中的“合法利益”簡(jiǎn)析》，許玉鎮(zhèn)譯，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2005年第4期。而在該過程中，不能否認(rèn)歐盟法的影響。

二、意大利對(duì)“合法利益”保護(hù)的局限性

因主觀權(quán)利與合法利益的不同，行政案件分別由普通法官與行政法官管轄，二者對(duì)行政案件的審理權(quán)力也有所不同。普通法院的法官針對(duì)違法的行政行為，不能做出撤銷判決，也不能要求行政機(jī)關(guān)做出或不做某種行為，只能判決對(duì)行政行為不予適用；但是針對(duì)私人權(quán)利受到行政行為的損害，普通法院的法官可以做出賠償判決。

行政法院的法官根據(jù)對(duì)行政行為合法性審查的普遍管轄權(quán)，只能審查行政行為是否存在無職權(quán)、越權(quán)和違反法律這三種情況，[注]意大利行政行為按照其效力可分為絕對(duì)無效 (nullità)、可撤銷 (annullabilità)和不符合規(guī)則 (irregolarità)：絕對(duì)無效的行政行為不存在任何效力, 不約束任何人，任何人可以在任何時(shí)候指出行為的瑕疵；可撤銷的行政行為包括“無職權(quán)”(incompetenza)、 “越權(quán)”( eccesso di potere)、 “違反法律”( violazione di legge)三種情形；不符合規(guī)則的行政行為指那些不符合常態(tài)的行政行為，不足以構(gòu)成撤銷，但可以補(bǔ)正，領(lǐng)導(dǎo)人要承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任。從而作出撤銷判決。只要法律沒有做出特殊規(guī)定，對(duì)于損害合法利益的行政行為行政法院都可以管轄，然而行政法官的調(diào)查權(quán)力有限，針對(duì)違法的行政行為，行政法官也只能做出撤銷判決，不能變更也不能做出替代行為。[注]在發(fā)展過程中，除了合法性管轄權(quán)外，逐漸增加了行政法官的其他管轄權(quán)，包括實(shí)質(zhì)性審查的管轄權(quán)與排他性管轄權(quán)：實(shí)質(zhì)性審查的管轄權(quán)只有法律明確規(guī)定行政法官才享有，行政法官能夠確認(rèn)行政行為的適當(dāng)性，行政法官可以因合法性原因而撤銷行為，也全部或部分變更行政行為，或者作出另一行為而代替原行為；排他性管轄權(quán)是隨著歐盟法的影響而逐漸在立法中規(guī)定的新型管轄權(quán)，指在確定領(lǐng)域法律規(guī)定將一些涉及到主觀權(quán)利的案件也由行政法院來審理，即對(duì)這些案件專屬行政法院管轄，這是對(duì)劃分普通法院與行政法院受案標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)例外規(guī)定。以前屬于行政法院專屬管轄的案件只限定在公職人員方面的行政案件，1998年第80號(hào)法令將行政法院的排他性管轄權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大，行政法院也可以受理有關(guān)公共服務(wù)及城市規(guī)劃、建筑方面涉及到公民權(quán)利的案件，在新的《行政訴訟法典》第133條中更是明確擴(kuò)大了行政法官排他性管轄權(quán)的范圍。對(duì)于合法利益的損害，行政法官無權(quán)做出賠償判決。

歐盟規(guī)范強(qiáng)調(diào)對(duì)公民主體法律地位的保護(hù)，并沒有意大利行政法中的合法利益與主觀權(quán)利之區(qū)分，因此會(huì)出現(xiàn)公民的一種主體法律地位被歐盟法所保護(hù)，但在意大利卻被界定為只是一種“合法利益”，那就會(huì)發(fā)生對(duì)同一問題根據(jù)歐盟規(guī)范公民可以要求賠償，但在意大利卻不可要求賠償，很明顯在這種情況下意大利對(duì)主體地位的界定與歐盟規(guī)范是不相容的。

根據(jù)歐盟與成員國司法監(jiān)督權(quán)力的分離原則，歐盟立法者并不對(duì)成員國的司法體制進(jìn)行干預(yù)，由成員國自己制定程序規(guī)則以保護(hù)法律主體的權(quán)利，成員國司法體制具有自己的特殊性。但是成員國在這方面的自主性其實(shí)要受到歐盟的雙重限制：即要遵守“不歧視與切實(shí)保護(hù)”的原則，一方面，針對(duì)歐盟所保護(hù)的主體地位，成員國在訴訟制度中應(yīng)該確保不低于國內(nèi)相似地位的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，國內(nèi)的訴訟體制應(yīng)該保證全面與實(shí)際保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)，也就是說不能使歐盟規(guī)范所確定的保護(hù)成為不可能的或非常困難的。[注]M. Schinaia, Intensità ed estensione della giustizia amministrativa italiana ed i principi comunitari， 來源：http://curia.europa.eu/common/dpi/col_schinaia.pdf，2012年11月10日訪問。當(dāng)涉及行政機(jī)關(guān)與公民之間的關(guān)系時(shí)，歐盟特別注重對(duì)個(gè)人的保護(hù)，對(duì)公民幾乎創(chuàng)造出一種與公共行政機(jī)關(guān)的“平等權(quán)”。[注]A.Massera, M.Simoncini, F.Spagnuolo, Note minime sul diritto amministrativo dell’integrazione europea, 來源：http://www.astrid-online.it/Riforma-de/Studi-e-ri/Archivio-25/Massera_Simoncini_Spagnuolo_note_minime_integrazione-europea.pdf，2012年11月10日訪問。因此，由歐盟規(guī)范設(shè)立和保護(hù)的主體法律地位一旦被國內(nèi)的法律制度所引入并且重新界定，在實(shí)質(zhì)層面保護(hù)不能被降低，這就要求意大利對(duì)歐盟規(guī)定的與公共權(quán)力行為相關(guān)的主體地位，根據(jù)國內(nèi)合法利益的概念進(jìn)行重新界定，不能低于歐盟制度所要求的有效性保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。但是根據(jù)傳統(tǒng)，在合法性管轄權(quán)中，意大利行政法官針對(duì)行政行為只能做出撤銷判決，而歐盟很多規(guī)范都規(guī)定了公民享有損害賠償?shù)臋?quán)利，因此在意大利法中對(duì)歐盟規(guī)范規(guī)定的主體地位保護(hù)是有缺陷的，這就導(dǎo)致意大利行政訴訟的結(jié)構(gòu)對(duì)歐盟全面有效司法保護(hù)原則的貫徹構(gòu)成障礙，根據(jù)歐盟法優(yōu)先的原則將會(huì)不適用與歐盟相抵觸的國內(nèi)規(guī)范而直接適用歐盟規(guī)范，因此意大利必須擴(kuò)大“合法利益”的概念范疇與保護(hù)方式。

三、對(duì)“合法利益”損害賠償確認(rèn)的曲折過程——?dú)W盟法的作用

在合法利益的保護(hù)方面，意大利國內(nèi)法需要適應(yīng)歐盟法一個(gè)最重要的問題就是承認(rèn)對(duì)合法利益損害的賠償。歐盟法一再強(qiáng)調(diào)對(duì)權(quán)利的有效性保護(hù)，特別在公共采購領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)對(duì)競(jìng)標(biāo)人的實(shí)質(zhì)性保護(hù)。正因?yàn)闅W盟的壓力，意大利的行政審判體系也不得不進(jìn)行了改革。在合法利益的損害賠償方面受歐盟最重要的影響就是歐盟理事會(huì)第89/665/EE號(hào)指令：[注]《歐盟理事會(huì)第89/665/EEC號(hào)指令》，來源： http://www.chinainfoseek.com/info_class/law/view.php?law_no=350，2012年11月10日訪問。關(guān)于協(xié)調(diào)有關(guān)對(duì)公共供應(yīng)和公共工程合同的給予執(zhí)行復(fù)查程序的法律條例和行政條款，特別是第2條第1款規(guī)定：各成員國應(yīng)確保，就第1條中規(guī)定的復(fù)查程序采取的措施包括給予下述權(quán)力的條款：(1)抓住最早的機(jī)會(huì)通過中間程序采取臨時(shí)措施，其目的是糾正指稱的違反行為或防止給有關(guān)利益集團(tuán)造成進(jìn)一步的損害，其中包括采取措施中止或確保中止給予公共合同的程序或中止執(zhí)行締約機(jī)構(gòu)作出的任何決定；(2)撤銷或確保撤銷非法作出的決定，其中包括除去招標(biāo)，合同文件或有關(guān)合同給予程序的任何其他文件中的歧視性的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)或財(cái)務(wù)規(guī)定；(3)判定向受到違反行為損害的個(gè)人作出的損害賠償。與意大利制度相比，歐盟法提供了更寬泛的保護(hù)，其中最具有革新性的因素是該條規(guī)定的損害賠償，歐盟指令被看做一種歐盟法影響公權(quán)力與私人之間訴訟關(guān)系的指示。歐盟1989年第665號(hào)“申訴指令”的目的在于保證一個(gè)對(duì)所有歐盟公民的最低標(biāo)準(zhǔn)的司法保護(hù)，即有可能獲得適當(dāng)?shù)念A(yù)防性保護(hù)措施，也可能獲得損害賠償。

為了在公共采購領(lǐng)域與歐盟的規(guī)范相一致，1992年，意大利頒布了第142與149號(hào)法律，這兩個(gè)法律分別在第13條與第11條規(guī)定了因被公共采購授標(biāo)者不適當(dāng)?shù)嘏懦谕獾钠髽I(yè)的損害賠償。1992年2月19日的第142號(hào)法令第13條規(guī)定：“……因違反歐盟法的行為而受到損害的主體，在公共工程或供應(yīng)的公共采購方面可以向行政授標(biāo)機(jī)關(guān)要求損害賠償?！迸c以前針對(duì)合法利益不能獲得賠償相比，這一條的革新性是顯著的。盡管如此，意大利的立法者仍然?？吭陔p向標(biāo)準(zhǔn)理論中，也就是仍然堅(jiān)持二元制的管轄理論，被訴行政行為被行政法官判決為非法行為后，利害關(guān)系人也只能向普通法官要求賠償，而不能直接向行政法官請(qǐng)求賠償。

六年后，根據(jù)1998年第80號(hào)法令第35條，意大利立法者擴(kuò)寬了行政法官的排他性管轄權(quán)，行政法官也可以管轄包括在城市規(guī)劃、建筑及公共服務(wù)領(lǐng)域的損害賠償?shù)臓?zhēng)議，因此行政法官也可以做出賠償判決，但是針對(duì)的是“不公平的損害”。這其實(shí)還是被認(rèn)為是與主觀權(quán)利相關(guān)的損害，因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)概念中，所謂的不公平損害僅僅針對(duì)權(quán)利而不是合法利益，因此，盡管行政法官可以做出賠償判決，但針對(duì)合法利益損害賠償并不具有普遍的特征。

真正的改革可以認(rèn)為是最高法院(聯(lián)合部)1999年第500號(hào)判決，該判決拋棄了合法利益不可賠償?shù)睦碚?，并且認(rèn)為賠償之前需要撤銷被訴行政行為，確立了對(duì)合法利益損害賠償?shù)囊话阍瓌t，肯定了賠償權(quán)具有獨(dú)立的有區(qū)別的地位。在2000年第205號(hào)法律第7條[注]2000年第205號(hào)法律第7條第4款規(guī)定了大區(qū)行政法院在其司法權(quán)范圍內(nèi)，也有權(quán)審理所有涉及因非法行政行為產(chǎn)生的可能存在的損害賠償問題(也通過特別形式賠償)以及其他財(cái)產(chǎn)權(quán)問題。對(duì)行政法官在其管轄權(quán)內(nèi)審理涉及因非法行政行為引起的損害賠償案件進(jìn)行了規(guī)定。2004年意大利憲法法院第204號(hào)判決又明確指出：“在向法官提起訴訟的可能性及法官應(yīng)給與的保護(hù)方面，憲法第24條確保對(duì)合法利益與主觀權(quán)利相同的保護(hù)”，從而使合法利益終于能夠在行政法官那里尋求賠償救濟(jì)。

雖然確定了合法利益能夠獲得賠償，但是仍存在一個(gè)沒有處理的問題，就是在提起賠償請(qǐng)求之前，是否必須提起一個(gè)撤銷之訴。2000年第205號(hào)法律立法并沒有給出明確的答案。最初，意大利理論界及司法界在解釋1992年第142號(hào)法令第13款時(shí)，仍然根據(jù)行政法官與普通法官管轄權(quán)的分配原則進(jìn)行解釋，繼續(xù)保留合法利益與主觀權(quán)利的區(qū)分，認(rèn)為必須由行政法官先撤銷行政行為后才能向普通法官請(qǐng)求賠償，這就是所謂的“必要先決”原則。因此，在2000年以前，因行政行為而發(fā)生的損害賠償都要向普通法院提出，如果是因?yàn)橹饔^權(quán)利受到損害，可以直接請(qǐng)求普通法官的法官做出賠償決定；在特定情況下，如果是因?yàn)楹戏ɡ媸艿綋p害而要求賠償，要先由行政法院判決行政行為是否違法并做出撤銷判決，然后再到普通法院要求損害賠償。實(shí)際上，撤銷違法的行政行為成為進(jìn)行賠償之訴程序上的先決條件，立法者的意圖是為了簡(jiǎn)化和最大保護(hù)歐盟公民，結(jié)果卻使得訴訟程序變得更加復(fù)雜，起訴人為了能夠?qū)崿F(xiàn)歐盟立法者賦予的新權(quán)利，要經(jīng)過兩個(gè)不同的審判程序。

這個(gè)問題其實(shí)涉及損害賠償訴訟與撤銷訴訟之間的關(guān)系：意大利傳統(tǒng)的撤銷性訴訟勝訴后果是恢復(fù)合法利益之前的狀態(tài)并對(duì)隨后的行政行為具有指導(dǎo)性，因此訴訟時(shí)效，只有六十天，而損害賠償訴訟時(shí)效則為五年。如果超過了六十天當(dāng)事人沒有提起撤銷訴訟，則不能獲得撤銷的判決，是否還能夠直接到普通法院要求損害賠償呢？法律其實(shí)并沒有明確規(guī)定必須先獲得撤銷的判決才能要求賠償。在法律缺失的情況下，法院的判決成了衡量標(biāo)準(zhǔn)，而不同的司法判例具有強(qiáng)烈的對(duì)立性，這更需要立法明確立場(chǎng)，因?yàn)橐恍┤藞?jiān)決支持可以獨(dú)立提起賠償訴訟，認(rèn)為先決經(jīng)常會(huì)導(dǎo)致私人提起一個(gè)對(duì)其而言已經(jīng)不再存在任何具體利益的消滅訴訟，或者因?yàn)闀r(shí)期已過或因?yàn)椴豢赡塬@得在第一次被行政機(jī)關(guān)否定的有利于申請(qǐng)人的行政處理；更深刻的理由是，兩者救濟(jì)手段是絕對(duì)不同的，不應(yīng)該因?yàn)闆]有遵守訴訟時(shí)效的規(guī)定提起撤銷訴訟就認(rèn)為對(duì)賠償請(qǐng)求不予受理。最高法院就采納了這一觀點(diǎn)，認(rèn)為合法利益的損害賠償可以作為一個(gè)獨(dú)立訴訟提起，無須以撤銷之訴為條件，2006年最高法院6月13日第13695號(hào)及2006年6月15日第13911號(hào)判決都明確地選擇了能夠獨(dú)立提起賠償訴訟。然而國家理事會(huì)及大區(qū)行政法院幾乎一致性地認(rèn)為不能獨(dú)立提起賠償訴訟，認(rèn)為應(yīng)該進(jìn)行撤銷之訴然后進(jìn)行賠償(國家理事會(huì) 2003年3月26日第4號(hào)判決；2007年10月22日第12號(hào)判決)。

當(dāng)然也不缺少第三種觀點(diǎn)，這就是借鑒《德國民法典》第839條第1及3款的規(guī)定，在來自于公共職能行使的責(zé)任方面，規(guī)定如果故意或者過失沒有提起其他的救濟(jì)方法，那么就會(huì)拒絕針對(duì)行政機(jī)關(guān)提出賠償請(qǐng)求。[注]R. Garofoli，La giustizia amministrativa: la strada già percorsa e gli ulteriori traguardi da raggiungere， 來源：http://www.neldiritto.it/appdottrina.asp?id=3251，2012年11月10日訪問。這種觀點(diǎn)注重的是，法官在審查賠償請(qǐng)求后，認(rèn)為如果先提起撤銷訴訟的話就可能避免損害，就會(huì)拒絕賠償請(qǐng)求。簡(jiǎn)單地說，就是承認(rèn)賠償請(qǐng)求的獨(dú)立性，但是行政法官應(yīng)該在實(shí)質(zhì)上考慮申請(qǐng)人的疏忽或故意不提起形成之訴的責(zé)任，因?yàn)檫@種辦法可能避免行政機(jī)關(guān)的責(zé)任，私人在保護(hù)自己利益時(shí)如果盡到勤勉的注意就有可能避免損害發(fā)生或部分發(fā)生。說到底這種觀點(diǎn)是想通過解釋的方法來適用《意大利民法典》第1227條，該條第2款[注]《意大利民法典》第1227條第2款：“對(duì)于債權(quán)人只要盡勤勉注意即可避免的損失，不予賠償?！眳⒁姟兑獯罄穹ǖ洹?，費(fèi)安玲等譯，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第302頁。規(guī)定了債權(quán)人勤謹(jǐn)注意的義務(wù)，因此，如果因?yàn)樘崞鹦纬稍V訟可能會(huì)避免或者減少損失，而申請(qǐng)人沒有盡到前面義務(wù)沒有提起訴訟的，則不予賠償。

最終，意大利2010年7月2日第104號(hào)法令(2010年9月16日生效)規(guī)定的行政訴訟法典中明確了損害賠償訴訟是一種獨(dú)立訴訟，以一種立法方式解決了多年來的爭(zhēng)議，肯定了對(duì)合法利益可以單獨(dú)提起損害賠償之訴，[注]根據(jù)新的行政訴訟法典，在意大利行政法院可以提起的訴訟類型增加，除了傳統(tǒng)的撤銷之訴之外，還包括給付之訴，賠償之訴與針對(duì)行政機(jī)關(guān)沉默的訴訟，這大大增加了對(duì)公民保護(hù)的范圍，因?yàn)楣窈芏嗲闆r下需要的不僅是撤銷行政行為，有時(shí)候還要求行政機(jī)關(guān)做出某種行為或者進(jìn)行損害賠償。無須以撤銷之訴為前提。在行政訴訟法典中規(guī)定的給付之訴中，明確規(guī)定因非法行政行為給公民造成的損害可以要求賠償，這里就包括了合法利益受到損害的情形。在排他性管轄權(quán)中，也可以因?yàn)橹饔^權(quán)利受到損害而要求賠償。

實(shí)際上，法典的立場(chǎng)是為了獲得賠償仍然需要針對(duì)行政行為提起訴訟，第30條第3款規(guī)定：“因合法利益的損害賠償請(qǐng)求在事實(shí)被查證或者如果損害直接由行政處理而造成，從該行政處理被知曉之日起120天之內(nèi)提起。在確定賠償時(shí)，法官考慮一切事實(shí)情況和雙方當(dāng)事人的全部行為，總之，如果能夠通過正常注意，包括通過法律規(guī)定的保護(hù)方法能夠避免損害的話，法官將排除損害賠償。”可以看出，一旦單獨(dú)提起損害賠償之訴，法官在確定賠償時(shí)，認(rèn)為如果原告能夠通過正常注意(包括在起訴期間通過起訴)能夠避免受到非法行政行為損害的話，法官將排除損害。

此外，賠償請(qǐng)求也可以在撤銷之訴中一并提起，或者在撤銷判決成為已決案之日起的120日之內(nèi)提起。這個(gè)日期比提起一般的行政訴訟的60日期限長(zhǎng)，但是相對(duì)于民法典中規(guī)定的損害賠償權(quán)的時(shí)效五年要短很多。該條也一并解決了多年來爭(zhēng)論的對(duì)于行政機(jī)關(guān)延遲行為造成損害的賠償，第2款規(guī)定：可以對(duì)因?yàn)樾姓袨榈牟缓戏▽?shí)施或者不履行義務(wù)而提起損害賠償?shù)恼?qǐng)求。在排他性管轄權(quán)情況下也可以因主觀權(quán)利的損害而要求賠償，如果存在《民法典》第2058條規(guī)定的情況，[注]《意大利民法典》第2058條：“在全部或部分可能的情況下，受害人可以要求以完整無損的返還形式賠償。以修復(fù)完好的方式返還導(dǎo)致債務(wù)人負(fù)擔(dān)過重的，法官可以規(guī)定一個(gè)等值的賠償?！眳⒁姟兑獯罄穹ǖ洹罚M(fèi)安玲等譯，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第482頁。也可以要求以一種特殊形式的賠償。

可以看出，意大利行政訴訟法典完全遵循了歐盟法確定的全面及有效保護(hù)的原則，在本國理論界、司法界及歐盟壓力的多重作用下，意大利終于將合法利益作為一種與權(quán)利可以等量齊觀的實(shí)體利益而進(jìn)行司法賠償救濟(jì)?？傊姓V訟法法典遵循的原則就是“有效性”、“正當(dāng)程序”、 “說明理由及簡(jiǎn)潔”，以求改變過去那種被歐盟指控的“沒有效率”、“程序緩慢”[注]Carlo Modica, Giustizia amministrativa comunitaria e modelli di processo amministrativo, 來源：http://www.diritto.it/materiali/amministrativo/lecce.html, 2012年11月10日訪問。的狀況。在一個(gè)行政訴訟制度方面保持自己鮮明特色的意大利，因?yàn)闅W盟法的影響，不得不逐漸改變自己近百年的傳統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)歐盟范圍內(nèi)的最大程度的趨同。