方鵬

(湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，湖南 長沙 410128；湖南商學(xué)院，湖南 長沙 410205)

“省直管縣”財政體制改革是指將省、市、縣財政管理關(guān)系由省、地級市、縣(市)三級管理轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆　h(市)”。1994年分稅制以來，各級政府一直致力于推進事權(quán)財權(quán)統(tǒng)一，但因政府層級過多、職能轉(zhuǎn)變滯后及部門利益等因素的影響，政府間財政關(guān)系復(fù)雜、各級政府職責(zé)模糊和交叉、事權(quán)和財權(quán)不協(xié)調(diào)的狀況仍屢見不鮮。在這樣的背景下，以減少財政層級，統(tǒng)一地方政府的財權(quán)與事權(quán)為目標的“省直管縣”財政體制改革便成為解決上述問題的重要舉措。

自20 世紀80年代以來，“市管縣”體制一直是我國大多省(區(qū))采用的體制模式，只有浙江省根據(jù)自己的實際堅持“省管縣”體制，因而是我國最早實行“省管縣”體制改革的省份。1992年，浙江省出臺政策開始對蕭山、余杭、慈溪等13 個縣市的強縣擴權(quán)，擴大其部分經(jīng)濟管理權(quán)限，正式拉開“省直管縣”財政體制改革的序幕。此后，浙江共進行五輪改革，2008年浙江省將改革由“強縣擴權(quán)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皵U權(quán)強縣”，下放權(quán)限惠及全省所有縣和縣級市；2009年8月，浙江省出臺《加強縣級人民政府行政管理職能若干規(guī)定》，首次以政府規(guī)章的形式確立“擴權(quán)強縣”各方職責(zé)。浙江“省直管縣”改革取得良好成效后，其改革模式成為不少地方改革的范本。福建、湖北、遼寧、山東等省相繼開展“省直管縣”改革試點。2009年財政部明確提出在全國全面推進“省直接管縣”財政改革。在這樣的背景下，學(xué)術(shù)界對“省直管縣”改革展開了全面研究，筆者現(xiàn)將其研究成果梳理如下。

1 “省直管縣”財政體制改革的理論依據(jù)

國外學(xué)者關(guān)于財政分權(quán)和組織結(jié)構(gòu)扁平化的理論研究為“省直管縣”財政體制改革提供了理論基礎(chǔ)。從20 世紀40年代以來，國內(nèi)和西方學(xué)者對于財政分權(quán)的研究分為兩個階段，第一代理論以Hayek、Tiebout 和Oates 為代表，其核心觀點是，由于“用手投票”和“用腳投票”機制的作用，聯(lián)邦制下的財政分權(quán)會促使地方政府采取積極措施提高公共品配置效率，從而提高社會總體福利水平[1]。奧茨(Oates)提出政府規(guī)模應(yīng)當(dāng)與其能夠提供的公共產(chǎn)品覆蓋范圍達到一致，從而使得每種公共品的受益區(qū)域內(nèi)有一個單獨的政府。為了避免這種模式下政府層級過多，奧茨提出可通過將最優(yōu)規(guī)模類似的公共品來集合成單一的政府單位，以減少每級政府的數(shù)目和政府層級數(shù)，降低決策成本[2]。此外，夏普(Sharp)依政府職能分權(quán)的理論和麥圭爾(Martin McGuire)對“用腳投票”理論遷移均衡條件的補充也對政府間分權(quán)的必要性和合理性、政府間財政工具和財政職能的分配進行了解釋，并從理論上證明了在中央政府與地方政府間分權(quán)是大有裨益的。而馬斯格雷夫則從反面指出，公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給必定是建立在合理的分權(quán)制的財政管理體制基礎(chǔ)上的；要建立多層級的財政管理體制，首先要解決的問題就是“財政社區(qū)”的最佳規(guī)模問題。

除了財政分權(quán)理論，20 世紀90年代興起的組織結(jié)構(gòu)扁平化理論也為“省直管縣”體制改革的實行提供了理論支持。扁平化組織結(jié)構(gòu)的理論淵源可追溯至新制度經(jīng)濟學(xué)。1937年以科斯的《企業(yè)性質(zhì)》為開端，經(jīng)過多位經(jīng)濟學(xué)家的研究，“企業(yè)并非必然是等級分明的科層組織”這一論斷被最終提出。1990年，哈默和錢皮提出了革命性企業(yè)再造概念，對公司流程、組織結(jié)構(gòu)進行徹底重塑，從而達到績效飛躍的目的。這一再造后的“新組織”具有扁平化、靈活化、全球化等特點。管理學(xué)家科特指出：“一個有更多代理即有一個平坦層次結(jié)構(gòu)的組織，比一個有臃腫結(jié)構(gòu)的組織處于更有利的競爭地位”。

2 “省直管縣”財政體制改革的意義

尤其在浙江省“省直管縣”財政體制的試點改革取得了很大成效之后，國內(nèi)學(xué)者對“省直管縣”的分析和研究逐漸增多。許安拓認為“省管縣”改革是市場經(jīng)濟的內(nèi)在需求，認為“市管縣”體制已不適合市場經(jīng)濟特別是特區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，提出“擴權(quán)強縣”應(yīng)當(dāng)是發(fā)展的趨勢[3]。李明強、龐明禮在分析了浙江省的試點改革后，認為以“擴權(quán)強縣”為特征的“省管縣”有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，提高了財政資金運轉(zhuǎn)效率[4]；而余麗生則認為，“省管縣”不僅增強了縣域經(jīng)濟實力，更促進了基本公共服務(wù)均等化，有利于確保不同地區(qū)的縣享受到全省統(tǒng)一的轉(zhuǎn)移支付，并也認為這一改革有利于促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌[5]。但是有學(xué)者認為，“省直管縣”體制雖然在許多方面優(yōu)于“市管縣”體制，但“省管縣”體制的改革在實施過程中會遇到很大的困難，例如：許安拓認為省直部門定位模糊可能造成的摩擦和矛盾；“省管縣”后地級市的去留和改革問題以及對縣域經(jīng)濟的監(jiān)督和制約問題[6]。孫德營在“省直管市”城鄉(xiāng)一體化測度指標體系的基礎(chǔ)上，運用模糊綜合評判模型構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化水平測度方法，比較分析了省直管市與所在城市群(都市圈)城市的城鄉(xiāng)一體化水平，證明了“省直管市”體制有利于促進城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展[7]。羅植、楊冠瓊、趙安平通過對浙江和福建兩省的縣域面板數(shù)據(jù)構(gòu)造一個自然實驗后，檢驗得出了“省直管縣”體制對經(jīng)濟績效的凈因果效應(yīng)，進一步的證明了“省直管縣”體制對縣域經(jīng)濟具有顯著、持續(xù)的積極影響[8]。

3 “省直管縣”財政體制改革思路

西方組織結(jié)構(gòu)扁平化理論為我國學(xué)者提供了解決我國政府層級過多問題的新思路。賈康提出，層級扁平化是一劑比較對癥的良藥，認為可以通過“省管縣”的改革，把五級財政扁平化為中央、省、市縣三級[9]。賈康提出，縣鄉(xiāng)財政困難的解決就必須從財政體制的創(chuàng)新入手，財政體制創(chuàng)新的大思路應(yīng)該是適當(dāng)簡化政府層級，按照“一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級稅基、一級產(chǎn)權(quán)、一級預(yù)算、一級舉債權(quán)”的原則，配之以自上而下轉(zhuǎn)移支付制度的健全，來完善以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政[10]。孫學(xué)玉、伍開昌認為，“市管縣”已經(jīng)無法完成改革初期設(shè)定的長遠目標，“小馬拉大車”的情況越來越嚴重，縣市發(fā)展受到制約的情況屢見不鮮，管理效率低下的致命弱點正引導(dǎo)著學(xué)者探討更有效的政府體制[11]。在這一思路的基礎(chǔ)上，學(xué)者們對“市管縣”和“省管縣”進行了很多研究。蔡立輝認為實行“省直管縣”體制，減少了政府層級，實現(xiàn)了政府組織結(jié)構(gòu)的扁平化，降低了政府成本，能夠解決“市管縣”帶來的一系列弊端，是可行的體制改革方式[12]。

4 “省直管縣”財政體制改革的成效

有學(xué)者認為，“省管縣”改革的實行仍需進一步論證，才國偉、張學(xué)志、鄧衛(wèi)廣認為“省直管縣”的實施雖然會帶來第三產(chǎn)業(yè)比重的提高，城市環(huán)境質(zhì)量的改善，但也會使得城市經(jīng)濟增長速度降低，抑制城市規(guī)模的擴大[13]。鄭風(fēng)田認為，“省直管縣”模式雖然有一定的優(yōu)勢，但其弊端也是顯而易見的，最核心的問題就是區(qū)域經(jīng)濟增長中心難以形成。鄭風(fēng)田認為，對于中西部經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)來說，沒有區(qū)域經(jīng)濟中心是其經(jīng)濟發(fā)展一直略顯緩慢的最主要原因，如果對這個地區(qū)實行“省管縣”，可能對這一地區(qū)形成規(guī)模經(jīng)濟產(chǎn)生很大的影響[14]。雖然學(xué)者們對于取消“市管縣”，實行“省管縣”的做法存在意見分歧，但大多數(shù)的學(xué)者仍認為，構(gòu)建“省直管縣”財政體制不僅具有理論上的可行性，并且在現(xiàn)今中國飛速發(fā)展的背景下，也有很強的現(xiàn)實需要。

5 “省直管縣”財政體制改革模式

有許多學(xué)者對實行“省直管縣”財政體制改革省(區(qū))的改革方案進行了歸納和總結(jié)。譚筆雨對浙江省義烏市省直管縣的實踐進行個案分析，并對市管縣體制的改革趨勢作出簡要分析[15]。魏莉紅通過分析平?jīng)鍪小笆≈惫芸h”財政體制改革情況以及產(chǎn)生的積極效應(yīng)，探討“省直管縣”財政改革對縣級國庫管理帶來的影響，提出基層國庫調(diào)整的思路[16]。傅光明將省直管縣財政體制改革分為了湖北模式、浙江模式、廣東模式，但實際上，他只是將三個省份的改革方案做了比較，并沒有涵蓋所有省份改革的模式，也并沒有在文章中對這些模式提出較為明確的劃分標準[17]。劉凌波將各省市的“省直管縣”改革試點方案分為五種：包括全面放權(quán)的浙江模式、區(qū)別對待的山東模式、湖北模式、安徽模式和吉林模式，并對各個模式的異同進行了分析和對比[18]。劉凌波的分析是比較詳細和分類明確的。在此之后，謝禹、黃曉偉也沿用了他的標準，但稍有改動[19]。張占斌將目前的地方省管縣改革類型分為四類，并首次將海南省的改革歸位一類，是之前學(xué)者分析研究的一大進步，第二類是浙江省為代表的全面管理型，以河南省等為代表的補助資金管理型以及以山東為代表的省市共管型。與之前學(xué)者的研究相比，張占斌的研究和對改革類型的分類更宏觀，歸類更系統(tǒng)，不像之前只是對具體措施的分類，更從改革思路上分析了各省份直接改革思路和進度的異同。但是不足之處是，他也只是對各種模式進行對比分析，并沒有分析各種模式適用于那個類型的省份[20]。

也有學(xué)者對“省直管縣”進行了較為具體的研究。謝國財通過解讀省直管縣財政管理體制，探究它的運行機理，并結(jié)合福建省的實際情況，對這一體制在福建省的深化改革進行探討[21]。徐雪梅、王洪運、王寧以遼寧為個案，結(jié)合遼寧省情，研究省直管縣管理體制改革對策[22]。

6 “省直管縣”財政體制改革研究評述

由于我國政府層級較多，各級政府間情況較為復(fù)雜，國外很少有國家像我國有四級甚至五級政府，因而，國外文獻中并沒有與減少層級、統(tǒng)一財權(quán)事權(quán)的有關(guān)的研究，但可以從西方國家的財政分權(quán)體制中得到有關(guān)合理分權(quán)的借鑒。

通過分析對比國內(nèi)外學(xué)者對財政分權(quán)、組織結(jié)構(gòu)扁平化以及“省直管縣”改革相關(guān)的研究，我們可以了解到的是，關(guān)于“省直管縣”財政體制改革的研究目前基本上都集中于“省直管縣”的理論基礎(chǔ)、要實行“省直管縣”的原因以及這樣的體制的改革相較于現(xiàn)行的財政體制的優(yōu)點、對于一些已經(jīng)進行過改革的省份的試點案例的具體效應(yīng)的分析。雖然也有學(xué)者將各省采取的改革模式進行分類比較，但都沒有闡明如此分類的原因，更極少有學(xué)者分析研究過是否存在一種方法可以對在何種經(jīng)濟地理環(huán)境下應(yīng)該采取哪種改革模式進行歸類。

中國地域遼闊，各省在發(fā)展狀況、地域條件等方面甚至有天壤之別，因此，由于經(jīng)驗的不足和對現(xiàn)實情況分析的不清晰，在“省直管縣”財政體制改革初期，出現(xiàn)類似省級財政管理范圍過寬，管理難度加大，甚至降低行政管理效率的問題是不可避免地。但絕不能“因噎廢食”，“市管縣”二級管理的弊端已經(jīng)開始逐漸的顯露，繼續(xù)維持舊的財政體制下去將很可能對我國現(xiàn)在的發(fā)展造成很大的負面影響。而且針對強縣擴權(quán)在浙江等省份的試點也取得了階段性的成效，這就證實了“省直管縣”這種財政體制的可取性。在這樣的情況下，各省需要做的就是準確定位，根據(jù)實際情況確定好改革的方向、階段、模式。但需要注意的是，浙江模式雖然有其可取之處，但不根據(jù)自己的實際情況，僅僅是盲目跟風(fēng)只會適得其反，與其情況相似之處當(dāng)然可以適當(dāng)借鑒，但在不同的方面也要因地制宜。

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[4]龐明禮．“省管縣”：我國地方行政體制改革的趨勢[J]．中國行政管理，2007(6)：21–25

[5]余麗生．推行省管縣財政體制的思考[J]．財會研究，2010(12)：6–14

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[10]賈康，白景明．縣鄉(xiāng)財政解困與財政體制改革創(chuàng)新[J]．財稅與會計，2002(5)：3–9．

[11]孫學(xué)玉，伍開昌．當(dāng)代中國行政結(jié)構(gòu)扁平化的戰(zhàn)略構(gòu)想——以市管縣體制為例[J]．中國行政管理，2004(3)：79–87．

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[14]鄭風(fēng)田．推行“省直管縣”不宜一刀切[N]．中國稅務(wù)報，2009–10–14．

[15]譚筆雨．浙江省義烏市省直管縣改革實踐與市管縣體制改革趨勢[J]．山東社會科學(xué)，2012(S2)：144–146．

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[18]劉凌波．“省管縣”財政體制改革的實踐與思考[J]．宏觀經(jīng)濟管理，2005(10)：45–55．

[19]謝禹，黃曉偉．關(guān)于我國省管縣財政體制改革的思考[J]．經(jīng)濟研究參考，2007(37)：16–18．

[20]張占斌．省直管縣改革的步驟和政策探析[J]．資治文摘：管理版，2009(1)：34–38．

[21]謝國財．“省直管縣”財政管理體制改革：基于福建省的分析[J]．中共福建省委黨校學(xué)報，2011(1)．

[22]徐雪梅，王洪運，王寧．“省直管縣”管理體制改革對策研究——以遼寧省為個案[J]．財政研究，2011(2)：21–24．