趙向華

(安陽(yáng)師范學(xué)院 政法學(xué)院，河南 安陽(yáng) 455000)

論難民地位甄別期間外國(guó)人在華就業(yè)問(wèn)題

趙向華

(安陽(yáng)師范學(xué)院 政法學(xué)院，河南 安陽(yáng) 455000)

《出境入境管理法》雖然使外國(guó)人在難民地位甄別期間可獲得合法身份，但無(wú)法保障其在此期間的就業(yè)。允許外國(guó)人在難民地位甄別期間就業(yè)不僅不會(huì)影響我國(guó)的整體就業(yè)形勢(shì)，而且有利于減少中央和地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，在當(dāng)?shù)嘏囵B(yǎng)包容和共生的文化，從而為我國(guó)難民法制建設(shè)的推進(jìn)營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。

難民地位甄別；外國(guó)人；在華就業(yè)

一 問(wèn)題的提出

2012年6月30日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議審議并通過(guò)了《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》(以下稱《出境入境管理法》)?！冻鼍橙刖彻芾矸ā吩凇巴晟屏穗y民和申請(qǐng)難民地位的外國(guó)人在中國(guó)境內(nèi)停留居留的規(guī)定”[1]的同時(shí)，也引發(fā)我們思考如下問(wèn)題：外國(guó)人能否在難民地位甄別期間在華就業(yè)？從國(guó)內(nèi)外實(shí)踐來(lái)看，在難民地位甄別期間缺少必要的生活來(lái)源常常成為外國(guó)人犯罪的重要原因之一。正因?yàn)槿绱耍绾谓鉀Q外國(guó)人在此期間的生活來(lái)源問(wèn)題無(wú)論對(duì)于該外國(guó)人本身還是對(duì)于我國(guó)而言都是一個(gè)重要而又無(wú)法回避的課題。那么，《出境入境管理法》第四十六條的通過(guò)能否使外國(guó)人在難民地位甄別期間通過(guò)在華就業(yè)的方式獲得生活來(lái)源呢？我國(guó)將來(lái)的難民立法應(yīng)如何規(guī)定外國(guó)人在難民地位甄別期間的就業(yè)問(wèn)題呢？本文接下來(lái)將圍繞這些問(wèn)題展開(kāi)論述。

二 現(xiàn)行法律制度下難民地位申請(qǐng)者的在華就業(yè)

首先應(yīng)當(dāng)明確的一個(gè)問(wèn)題是：作為1951年《關(guān)于難民地位的公約》的當(dāng)事國(guó)，我國(guó)是否負(fù)有允許外國(guó)人在難民地位甄別期間就業(yè)的國(guó)際法義務(wù)？根據(jù)《關(guān)于難民地位的公約》第十七條，如果締約國(guó)允許一般外國(guó)人在某一條件下的就業(yè)，那么它也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)在其境內(nèi)合法居留的難民在相同條件下就業(yè)的權(quán)利。但必須指出的是，公約中有關(guān)就業(yè)權(quán)利方面的規(guī)定的適用對(duì)象乃是在締約國(guó)境內(nèi)合法居留的“難民”，亦即已經(jīng)被認(rèn)定為符合公約規(guī)定的難民定義標(biāo)準(zhǔn)的外國(guó)人，而正在等待甄別結(jié)果、尚未被認(rèn)定為難民的外國(guó)人是不能主張上述權(quán)利的。由此可見(jiàn)，難民公約并沒(méi)有為締約國(guó)設(shè)定允許難民地位申請(qǐng)者就業(yè)的相關(guān)義務(wù)。因此，是否允許外國(guó)人在難民地位甄別期間就業(yè)，本質(zhì)上乃屬各締約國(guó)裁量范圍內(nèi)的事項(xiàng)。

在我國(guó)，雖然目前尚未制定直接涉及難民地位申請(qǐng)者就業(yè)問(wèn)題的法律法規(guī)，但是，從有關(guān)外國(guó)人就業(yè)的相關(guān)法律中不難看出難民地位申請(qǐng)者在華就業(yè)所面臨的法律困境。例如，1996年的《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》將取得居留證件作為外國(guó)人在華就業(yè)的前提。而此次通過(guò)的《出境入境管理法》第四十一條第一款同樣將取得居留許可作為外國(guó)人在華工作的條件之一，要求“外國(guó)人在中國(guó)境內(nèi)工作，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定取得工作許可和工作類居留證件?！币虼耍m然《出境入境管理法》第四十六條可使外國(guó)人在難民地位甄別期間獲得合法身份，但因其保障獲得的乃是停留資格而非居留資格，所以，至少在當(dāng)前可以認(rèn)為，難民地位甄別期間外國(guó)人的在華就業(yè)是缺少法律依據(jù)的。

三 對(duì)我國(guó)難民立法的建議

雖然我國(guó)并不負(fù)有允許外國(guó)人在難民地位甄別期間就業(yè)的國(guó)際法義務(wù)，但是，基于以下三點(diǎn)理由，本文認(rèn)為在我國(guó)將來(lái)的難民法中可以規(guī)定允許外國(guó)人在難民地位甄別期間就業(yè)。

首先，這一規(guī)定可實(shí)現(xiàn)“雙贏”。從實(shí)際情況看，在向我國(guó)提出難民地位申請(qǐng)的外國(guó)人中，有些人除本身的語(yǔ)言優(yōu)勢(shì)外，還具備某種技能，因此允許他們?cè)陔y民地位甄別期間工作可使其自食其力，減輕中央或地方政府因?yàn)槠涮峁┥钤a(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。此外，因?yàn)樵谖覈?guó)尚缺乏平等、相互尊重的多元文化，因此允許外國(guó)人在難民地位甄別期間就業(yè)無(wú)疑可為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┡c外國(guó)人接觸的機(jī)會(huì)，從而有望逐漸在民眾中培養(yǎng)出一種包容、共生的文化，為我國(guó)難民法制建設(shè)的推進(jìn)營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。

其次，允許外國(guó)人在難民地位甄別期間就業(yè)不會(huì)給我國(guó)的整體就業(yè)形勢(shì)帶來(lái)影響。曾有學(xué)者指出，“我國(guó)經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)，人口眾多，就業(yè)機(jī)會(huì)尚不能滿足國(guó)內(nèi)人員的需求”，并因此認(rèn)為“難民在華申請(qǐng)工作不太可行”。[2]本文認(rèn)為此觀點(diǎn)有待商榷。因?yàn)橐话銇?lái)講，只有當(dāng)外國(guó)勞動(dòng)力的涌入達(dá)到一定規(guī)模時(shí)，才會(huì)對(duì)一國(guó)的就業(yè)市場(chǎng)產(chǎn)生沖擊，而目前每年向我國(guó)提出難民地位申請(qǐng)的外國(guó)人數(shù)量?jī)H在一、二百人左右,很顯然，這一規(guī)模還不足以影響到我國(guó)的整體就業(yè)形勢(shì)。

再次, 難民立法引發(fā)難民潮的擔(dān)憂缺乏有力的證據(jù)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然目前來(lái)華申請(qǐng)難民地位的外國(guó)人數(shù)量甚少，但隨著我國(guó)難民法的通過(guò)，必將有更多的外國(guó)人來(lái)華申請(qǐng)難民地位，從而沖擊我國(guó)的就業(yè)形勢(shì)。然而，實(shí)證研究成果并未對(duì)此觀點(diǎn)提供證據(jù)支撐。例如，Kate和Paul在對(duì)來(lái)英國(guó)申請(qǐng)難民地位的索馬里和波斯尼亞難民進(jìn)行采訪后，總結(jié)出了影響他們選擇英國(guó)的四點(diǎn)原因。第一，親友聯(lián)系。這意味著，大多數(shù)受訪者是因其家人或朋友身在英國(guó)才選擇來(lái)此避難的。第二，歷史上的殖民地聯(lián)系和語(yǔ)言能力。第三，個(gè)人將來(lái)發(fā)展的可能性。第四，制度性安排。其中包括可供外國(guó)人來(lái)英國(guó)避難的合法的制度安排，以及利用“蛇頭”提供的虛假證件入境并尋求庇護(hù)的可能性。該項(xiàng)研究證明，幾乎所有的受訪者均對(duì)英國(guó)的庇護(hù)制度和庇護(hù)程序一無(wú)所知。[3]Heaven Crawley以居住在英國(guó)的四十三名難民為對(duì)象進(jìn)行研究后認(rèn)為，影響他們來(lái)英國(guó)避難的因素包括：殖民地以及歷史和語(yǔ)言方面的聯(lián)系、家庭成員的存在、對(duì)于英國(guó)是政治穩(wěn)定的安全國(guó)家的一般印象。比較而言，幾乎所有的受訪者均表示對(duì)于英國(guó)的庇護(hù)制度、福利制度和就業(yè)制度沒(méi)有任何具體的知識(shí)。[4]

四 結(jié)論

通過(guò)以上考察，本文得出如下結(jié)論：首先，《出境入境管理法》的通過(guò)使得難民地位申請(qǐng)者的在華合法地位得以確保，但是，該法未能直接回答難民地位申請(qǐng)者能否在華就業(yè)的問(wèn)題。其次，根據(jù)我國(guó)的現(xiàn)行法律，外國(guó)人在華就業(yè)以獲得居留證件為前提，因?yàn)椤冻鼍橙刖彻芾矸ā分槐ＷC外國(guó)人在難民地位甄別期間獲得停留資格，因此，難民地位申請(qǐng)者的在華就業(yè)缺少法律依據(jù)。最后，允許外國(guó)人在難民地位甄別期間就業(yè)不僅不會(huì)影響我國(guó)的整體就業(yè)形勢(shì)，而且有利于減少中央和地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，此外，還可在當(dāng)?shù)嘏囵B(yǎng)包容和共生的文化，從而為我國(guó)難民法制建設(shè)的推進(jìn)營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。

[1]全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)行政法室.《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》釋義及實(shí)用指南[M].北京：中國(guó)民主法治出版社，2012：124.

[2]王元君.關(guān)于建立我國(guó)難民保護(hù)法律制度的幾點(diǎn)思考[J].公安研究,2005(12):51.

[3]Kate Day and Paul White, “Choice or circumstance:The UK as the location of asylum applications by Bosnian and Somali refugees”, GeoJournal, Vol.55 (2001), pp.15-26.

[4]Heaven Crawley, “Chance or Choice: Understanding Why Asylum Seekers Come to the UK” [EB/OL], http://refugeecouncil.org.uk/Resources/Refugee%20Council/downloads/rcchance.pdf, 2012-10-03.

ClassNo.:D994DocumentMark：A

(責(zé)任編輯：鄭英玲)

Foreigner'sEmploymentinChinaDuringRefugeeStatusDeterminationProcess

Zhao Xianghua

(School of Political Science and Law, Anyang Normal University, Anyang, He’nan 455000，China)

The Exit and Entry Administration Law ensures the legitimate status of foreigners during refugee status determination process. But foreigners can not claim the right to work in the process under this law. Recognizing the above-mentioned right for foreigners will not disturb our labor market order , it will not only alleviate the central and local government's financial burden, but also promote the emergence of symbiosis culture.

refugee status determination; foreigner; employment in China

趙向華，博士，講師，安陽(yáng)師范學(xué)院政法學(xué)院。研究方向：國(guó)際法學(xué)。

1672-6758(2013)05-0064-1

D994

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