羅罡輝， 李貴才， 仝 德

（1.北京大學深圳研究生院， 廣東 深圳 518055； 2.國土資源部城市土地資源監(jiān)測與仿真重點實驗室， 廣東 深圳 518034）

土地用途管制調整與權益主體行為研究

羅罡輝1,2， 李貴才1， 仝 德1

（1.北京大學深圳研究生院， 廣東 深圳 518055； 2.國土資源部城市土地資源監(jiān)測與仿真重點實驗室， 廣東 深圳 518034）

研究目的：基于財產權的視角，研究土地用途管制決策與土地權益主體行為的互動關系。研究方法：文獻資料法、實證法和博弈論。研究結果：土地用途管制的調整影響財產權結構的變化，政府和相關土地權益主體可通過協(xié)商互動達成權益平衡。研究結論：土地用途管制決策應開放更多權益主體參與論證，協(xié)調發(fā)展過程中的矛盾。

土地制度；土地用途管制；財產權；博弈

1 引言

土地使用分區(qū)管制是在歐美國家和中國臺灣、香港等地區(qū)廣泛使用的一種土地利用規(guī)劃工具，也是政府用于界定財產權的一項重要工具[1]，土地使用分區(qū)管制界定的每宗土地的用途、建蔽率、容積率、使用限制等，任一屬性的改變都將影響土地相關權益人的權利范圍，也影響其交易的價格。在大陸，自1998年《土地管理法》確立土地用途管制制度以來，中國實施了世界上最嚴格的土地管理制度，將不同的土地標簽為不同用途，又根據(jù)不同的土地用途分別采取不同程度的管制手段[2]。但土地用途管制制度建立時間短，差別化難以預測量化往往決策過程相關權益主體參與程度不深，利益訴求未及時表達，上級政府剛性下達的土地用途管制控制指標難以落實等，造成局部地區(qū)的發(fā)展困境，甚至產生社會經濟沖突。

為了進一步審視土地用途管制的制定、執(zhí)行過程，本研究嘗試以新制度經濟學基于財產權的視角，將土地用途管制調整與權益主體的行為進行關聯(lián)，研究權益主體的行為是如何影響和改變土地用途管制，并以深圳市基本農田保護區(qū)劃定為例進行實證。

2 財產權與土地用途管制

財產權理論被認為是新制度經濟學延伸新古典經濟理論的主要內容之一[3-4]。財產權可定義為由于物的存在以及關于物的使用所引起人們之間相互認可的行為關系[5]。財產權的發(fā)展具有外部成本內部化[6]、解決稀缺性資源使用的沖突[7]，以及增進交易的效率[8]的作用。

Fischel[9]認為土地使用分區(qū)管制是一種社區(qū)的集體財產權，分區(qū)管制制度將土地使用權利的決定權由私人所有者移轉至政府當局的手中，而社區(qū)的市民具有合法的法令授權，可以經由政治和司法的程序去挑戰(zhàn)土地使用分區(qū)管制的決定。同時，F(xiàn)ischel認為分區(qū)管制也是社區(qū)的警察權之一，由于分區(qū)管制具有公共目的，所以主張決定分區(qū)管制的權利是不能被出售的，但因信息不完全及交易成本的問題，也存在不完全的界定，因此，分區(qū)管制的后續(xù)工作仍會有解釋及例外的過程。Cullingworth[10]的研究認為，在美國的規(guī)劃系統(tǒng)中也存在公共利益凌駕于個別開發(fā)者財產權之上的情形，且往往沒有補償?shù)闹Ц叮J為有效的規(guī)劃必定會管制、限制或甚至會完全破壞特定土地的市場價值。Kruecheberg[11]則認為財產權可作為規(guī)劃上的主要概念，因為財產讓所有權人與其他人對同一事物的主張產生關聯(lián)，在傳統(tǒng)上，規(guī)劃是被認為基于公共利益下所進行的操作，因此，政策或立法的原則會依循公共利益進行運作，但公共選擇的許多論點說明了規(guī)劃及決策者會基于自利的原則而優(yōu)先形成利己的政策，所以，很多情況下并不會以公共利益為優(yōu)先。

3 土地用途管制下的土地產權人行為邏輯

自1998年用途管制制度建立以來，中國用途管制主要針對農用地轉為建設用地；另外中國土地實行公有未征轉用途轉換為國有建設用地前，一般農用地為集體所有，一旦規(guī)劃確定用途管制，最直接涉及利益沖突的主體是農用地的產權人，包含集體所有人和具體的土地使用人。為了簡化，本文假設農用地產權人的利益是一致的,不再進一步區(qū)分集體所有權人與土地使用權人的各種區(qū)別。

根據(jù)《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》（TD/T1025-2010），“規(guī)劃編制中，應組織有關部門和社會公眾積極參與，就規(guī)劃決策及相關問題，廣泛征詢、充分聽取各方意見和建議”。因此，土地產權人對于政府所制定的土地利用規(guī)劃及土地用途管制，若察覺其財產權范圍可能受限制影響時，均有主張及異議的權利。同時，面對政府的決策，土地產權人會考慮接受還是采取行動以維護其財產權。若采取行動，理性的土地產權人應該衡量其付出的代價以及成功的機會而定，土地產權人的行動邏輯見圖1。

設規(guī)劃前，土地產權人的財產權收益為a，根據(jù)規(guī)劃方案，土地產權人的財產權預期收益為v0，無論a＞v或a≤v0，土地產權人均可以根據(jù)自己的判斷，接受規(guī)劃方案，或進一步采取行動，爭取更為利己的規(guī)劃用途調整。若第i次行動成本為ci，被政府采納的概率為βi，土地產權人預期可獲得vi的財產權收益，則應存在vi＞vi-＞…＞v0＞a，否則無須采取下一次行動。就收益而言，理論上應滿足vi- a≥∑ci，但往往成本很難量化測算且累加更難。若從邊際成本和邊際收益考慮，滿足ci＜βi（vi- vi-1）,即本次行動的預期增益收益大于上一次的行動成本，則土地產權人的財產權收益有改善，本次行動就具有經濟可行性，相對而言，這樣的決策判斷難度較小，決策信息比較直接。相比預期增益收益vi- vi-1和行動成本ci，被政府采納的概率βi則難以估算，而且按照一般的經驗判斷，行動成本ci和被政府采納的概率βi存在正向比例關系，若增加尋租成本，則可以提高被政府采納的概率。對于“貧窮”且非理性的土地產權人，一方面經濟上難以承擔行動成本，另一方面希望政府改善其財產權收益，就可能導致與政府的極端沖突。

在很多情況下，土地產權人可能以一己之力難以改變政府的決策，也可能結合更多的土地產權人或其他相關者形成一個更具有談判能力的團體，或者尋求民意代表或其他部門機構等第三方的幫助，以強化行動與政府部門進行協(xié)商談判。

政府與土地產權人、第三方之間的復雜權益博弈，對土地用途管制的最終形式和內容確立將會起到重大的影響，以下以土地用途管制中最嚴格的基本農田保護區(qū)劃定為例，說明土地用途管制是如何在權益主體行為的博弈中確立的。

圖1 土地產權人的行動思考邏輯Fig.1 The action logic of land stakeholders

4 基本農田劃定對財產權的影響

中國人多地少，耕地資源尤為寶貴，基本農田是耕地中的精華，是維持國家糧食安全最重要的基礎之一。對于中國農村的大多數(shù)農民而言，基本農田是其基本保障，農民以基本農田收獲物供給其基本生活資料、維持最低生活水平和抵御社會風險[12]。而對經濟發(fā)達地區(qū)而言，尤其是全市域無農村的深圳，耕地和基本農田在糧食安全上只是象征意義，農業(yè)產值在GDP中的比例小于1%甚至可以忽略不計，同時政府也在積極探索耕地保護的新模式[13]。隨著深圳的城市建設土地房屋拆遷持續(xù)造就“億萬富翁”，社會的經濟意識、法律意識不斷增強，深圳耕地實際的土地產權人（包括原村民、轉換為社區(qū)的原村集體）更關心的是如何擺脫政府劃定基本農田的用途管制，使其以建設用地進入土地市場或進行非農建設開發(fā)，以期獲得超額收益。按中國相關的法律規(guī)定，基本農田一經劃定，將受到嚴厲的用途管制，使土地產權人和地方喪失了“改變土地現(xiàn)有用途或土地利用強度的權利”——在很多文獻中稱之為“土地發(fā)展權”，即為適應土地用途管制和多元立體開發(fā)利用的需要而設立的，是一項可以獨立支配的財產權[14]。

《基本農田保護條例》第17條規(guī)定“禁止任何單位和個人在基本農田保護區(qū)內建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他破壞基本農田的活動”，所以對于基本農田這一特殊不動產，其事實處分權就是其用途改變權，基本農田事實處分權歸國家所有，作為土地產權人的原村民或原集體組織對基本農田的處分權有限。同時，基本農田一般只能用于糧食生產，基本農田承包方的自主經營權也受到了嚴重限制和削弱。從另一個角度說，國家通過土地用途的嚴格控制管制，實現(xiàn)了基本農田自主經營權的國有化，嚴重損害了土地產權人的財產權收益。

5 基本農田保護區(qū)劃定與權益主體行為

基于土地用途管制下的土地產權人行為邏輯，本文假設基本農田保護區(qū)劃定的所有信息完全公開①無論是規(guī)劃編制的技術要求，還是公眾的規(guī)劃參與，規(guī)劃信息公開透明必定是趨勢。從深圳的規(guī)劃實踐來看，這種信息公開和公眾參與機制相當完善，利益相關者的關注與參與性非常高。，建立完全信息動態(tài)博弈模型。

5.1 政府和土地產權人的互動模型

（1） 參與者：政府（G），土地產權人（P），參與者集合T= {G，P}。

（2） 策略空間。博弈起始于政府（G），為了實施土地利用總體規(guī)劃，落實上級政府分解的耕地保護責任，保護耕地，劃定基本農田保護區(qū)，要求土地產權人（P）服從規(guī)劃安排，而土地產權人（P）為了尋求更佳的財產權選擇不配合政府的基本農田保護區(qū)劃定，并要求政府變更劃定范圍，即調整土地利用總體規(guī)劃確定的用途管制；如果政府同意土地產權人（P）的要求，土地產權人（P）可以獲得更佳的財產權，在此過程，土地產權人必須支付對抗政府的成本，其策略空間為S = （SG, SP）。

（3） 報酬函數(shù)：政府（G）以及土地產權人（P）的報酬函數(shù)以及動態(tài)博弈展開，如圖2。

圖2 政府與土地產權人的協(xié)商互動Fig.2 Interaction between government and land stakeholders

如果土地產權人（P）面對的是一個妥協(xié)型的政府，在土地產權人（P）的堅持對抗下，政府可能因為種種因素而讓步，產生X1′， X1″，……（視途經F點的循環(huán)次數(shù)）。如果土地產權人（P）面對的是一個強硬型的政府，政府一直不愿意接受土地產權人（P）的要求時，隨著協(xié)商時間可能愈來愈長，對抗成本可能愈來愈高，理性的土地產權人（P）會在成本上升而利潤下降的虧損臨界點前放棄對抗，接受政府（G）的規(guī)劃； 如果土地產權人（P）具有承擔成本上升的能力，且堅持對抗，則博弈可能會不斷重復或產生負和的結局。

另外，土地產權人（P）除了選擇依照法律的規(guī)定行使權利外，也可能以直接對抗或尋租的方式，設法影響并改變政府（G）的決策，以提升其土地財產權的范圍與價值，同時，由于利益的相關性，也容易引起其他土地產權人的關注效仿，使得政策運作的過程更為復雜。

5.2 政府、土地產權人和“第三方力量”的互動行為

一般情況下，土地產權人與政府協(xié)商時，二者的權力結構明顯處于不對等的狀態(tài)，土地產權人并不容易獲得談判的優(yōu)勢，因此，尋求對政府有制衡力量的“第三方力量”的協(xié)助，可以增加談判的勝算。在海外，“第三方力量”一般指具有政治影響力的民意代表，在本文中，“第三方力量”是指能直接維護土地產權人權益，為土地產權人表達訴求的政治力量，可以是人大代表、政協(xié)代表，或是具有建議權、愿意維護土地產權人利益的相關政府及機構。為了區(qū)別5.1政府和土地產權人的互動模型，這里三人模型中的“政府”特指有基本農田保護區(qū)劃定最終決策權的政府，在深圳，特指市政府及其直屬主管部門。

假設土地產權人、政府與“第三方力量”均為理性的行為者，且尋求個別期望值的最大化，其中土地產權人尋求財產權的極大化，“第三方力量”則尋求土地產權人的滿意為其利益，政府為了要執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，劃定基本農田保護區(qū)，實施最嚴格的土地用途管制。

（1） 參與者：政府（G），土地產權人（P）及“第三方力量”（R），參與者集合T = {G, P, R}。

（2） 策略空間：博弈起始于政府（G），為了要實施土地利用總體規(guī)劃，落實上級政府分解的耕地保護責任，保護耕地，劃定基本農田保護區(qū)，而要求土地產權人（P）服從基本農田保護區(qū)劃定的規(guī)劃安排，而土地產權人（P）為了尋求更佳的財產權，選擇不配合政府的基本農田保護區(qū)劃定，并尋求“第三方力量”（R）的協(xié)助?！暗谌搅α俊保≧）出面保護土地產權人（P）并對政府（G）提出建議、意見反饋、議案甚至威脅，假設“第三方力量”（R）對政府（G）采取有效行動，則有助于其聲望或政治利益（例如選舉），反之如果“第三方力量”（R）不能維護土地產權人（P）權益，則對其聲望或政治利益產生負面的影響。如果政府（G）同意土地產權人（P）的要求，土地產權人（P）可以獲得更佳的財產權，而土地產權人（P）同時須付出反抗的成本。綜上，策略空間可表示為S = （SG, SP, SR）

（3） 報酬函數(shù)：政府（G），土地產權人（P）及“第三方力量”（R）的報酬函數(shù)以及動態(tài)博弈展開，如圖3。

圖3 政府、土地產權人和“第三方力量”的協(xié)商互動Fig.3 Interaction among government, stakeholders and the third forces

與政府—土地產權人兩人博弈模型相比，雖然結論類似，但增加“第三方力量”這個參與主體后，博弈過程要變得復雜很多。在協(xié)商過程中，很可能出現(xiàn)其中兩個聯(lián)合起來對付或抗衡第三者，如土地產權人聯(lián)合“第三方力量”抗衡政府，政府聯(lián)合“第三方力量”共同制定應對土地產權人的策略等。也正因為如此，圖2所示的協(xié)商互動模型更接近現(xiàn)實生活中的情形。

5.3 深圳市H片區(qū)基本農田保護區(qū)劃定過程中的權益主體行為

深圳市基本農田保護區(qū)劃定過程歷時3年，過程中多次廣泛征求了基層政府和民眾的意見，多次往復修改調整，但意見分歧很大，若市政府不使用行政手段強制指標分配下達，幾乎所有基層政府都反對在各自轄區(qū)內布置基本農田保護區(qū)。相應地，利益相關的民眾也積極參與基本農田保護區(qū)的劃定，多次質詢，對規(guī)劃技術部門反映意見，但在決策上力量相對比較弱，大多數(shù)情況下只是市政府規(guī)劃決策的接受者。但在部分基本農田保護區(qū)劃定上，由于當?shù)匕l(fā)展比較困難，民眾發(fā)展的愿望比較強烈，基層政府支持力度大等原因，博弈過程異常激烈，土地產權主體的行為與土地用途管制調整之間的關系非常復雜。

例如H片區(qū)的基本農田保護區(qū)劃定，根據(jù)H片區(qū)村民信訪反映，該片區(qū)地處某水庫上游，原來農業(yè)時代是比較富裕的村，但改革開放后的近30年來，為保護水庫不受污染，錯失了發(fā)展經濟、提高村民收入的機會，目前全村生活水平低，普遍貧困，建議將涉案地塊另一地塊進行置換，但政府在審核另一塊待置換的用地時發(fā)現(xiàn)，“養(yǎng)殖水面、裸土地及其他商服用地的耕作層已破壞，不宜改造為基本農田”。為此，政府與H片區(qū)村民及其基層政府、相關部門陷入了復雜的博弈過程，至少經歷以下過程（表1）。

表1 基本農田保護區(qū)范圍劃定過程中的權益主體行為Tab.1 Actions of Stakeholders in the process of delineation of land use zone for the primary farmland protection

從表1中可以看出：首先，土地產權人為了切身利益，通過自身、社區(qū)等基層政府或人大代表途徑，不同途徑反映，效果有限。因為上級政府與下級政府之間的溝通，下級政府發(fā)揮的作用有限，理由也很簡單——行政上的服從；“第三方力量”或許使市政府重視土地產權人的訴求，但受限于“第三方力量”本身的有效轉述，議案建議等行為時效性等，結果仍然不是太理想。其次，土地產權人個體能力很弱，但大量的土地產權人集合在一起力量強大，直接通過群體性信訪促使基本農田保護區(qū)范圍調整。需要指出的是，信訪是基層民眾表達合理權益的合法通道，但民眾集體信訪，一定程度屬非理性行為，目前政府在應對群體性行為過程中，還缺乏足夠的權益協(xié)調機制和應對手段。

6 討論

綜上，政府制定土地用途管制決策，對于地方經濟發(fā)展以及土地產權人財產權結構均有相當?shù)挠绊?，所以財產權結構的改變，并非僅由政府的單一行為可以作最終的決定，在研究制度的變遷時，更應關注政治協(xié)商的過程。本研究的基本農田保護區(qū)劃定實證也驗證了土地用途管制制度變遷的復雜性，隨著民眾民主和法制意識的提升，土地用途管制的實際內涵已涵蓋復雜的政治及協(xié)商過程。

現(xiàn)行土地利用規(guī)劃制度雖明確了公眾參與的原則，但未明確公眾參與的程序與內容，也未禁止民眾與政府進行土地用途確定的協(xié)商。同時，在目前土地用途管制制度下，只要政府對人民的財產權使用范圍作了限制，就無法避免尋租行為、直接對抗性行為的產生。因此土地用途管制決策應開放更多的權益主體參與論證，并透過第三方公正客觀的專業(yè)團體或單位作為裁判，協(xié)調發(fā)展過程中的矛盾，避免政府獨自決策的情形，并減少尋租腐敗的機會。

（References）：

［1］ Chung L L W. The economics of land-use zoning: a literature review and analysis of the work of Coase［J］ . Town planning review. 1994, 65（1）: 77 - 98.

［2］ 周四丁. 論基本農田發(fā)展權的國有途徑［J］ . 法學雜志， 2011，（3）：14 - 16.

［3］ Eggertsson T. Economic Behavior and Institutes［M］ . Cambridge： Cambridge University Press, 1990：83 - 91.

［4］ 盛洪. 現(xiàn)代制度經濟學［M］ . 北京： 中國發(fā)展出版社， 2009：1 - 108.

［5］ Furubotn E G, Pejovich S. Property rights and economic theory: a survey of recent literature［J］ . Journal of economic literature， 1972, 10（4）: 1137 - 1162.

［6］ Demsetz H. Toward a theory of property rights［J］ . The American economic review， 1967, 57（2）: 347 - 359.

［7］ Alchian A A, Demsetz H. The property right paradigm［J］ . The journal of economic history， 1973, 33（1）: 16 - 27.

［8］ Merrill T W, Smith H E. What happened to property in law and economics?［J］ . The Yale Law Journal， 2001, 111（2）: 357 - 398.

［9］ Fischel W A. The economics of zoning laws: A property rights approach to American land use controls［M］ . Baltimore： Johns Hopkins University Press, 1987：98 - 99.

［10］ Cullingworth J B. The political culture of planning: American land use planning in comparative perspective［M］ . New York：Routledge, 1993：209.

［11］ Krueckeberg D A. The difficult character of property: to whom do things belong?［J］ . Journal of the American Planning Association，1995, 61（3）: 301 - 309.

［12］ 周四丁. 基本農田發(fā)展權國家獨享:弊端與化解策略［J］ . 湖南農業(yè)大學學報（社會科學版）， 2011，（1）： 45 - 51.

［13］ 羅罡輝. 高度城市化背景下的耕地保護模式研究——以深圳市為例［J］ . 安徽農業(yè)科學， 2010，（6）：14620 - 14621.

［14］ 孫弘. 中國土地發(fā)展權研究：土地開發(fā)與資源保護的新視角［M］ . 北京: 中國人民大學出版社， 2004：7 - 24.

（本文責編：仲濟香）

The Interaction Between the Adjustment of Land Use Control and theActions of Relevant Actors

LUO Gang-hui1,2, LI Gui-cai1, TONG De1
（1. Shenzhen Graduate School, Peking University, Shenzhen 518055, China; 2. Key Laboratory of Urban Land
Resources Monitoring and Simulation，Ministry of Land and Resources of China, Shenzhen 518034, China）

The purpose of this paper is to explore the interaction between the adjustment of land use control and the actions of relevant actors from the perspective of property rights. Methods employed are documentation, empirical study and game theory. The results indicate that the adjustment of land use control affects the structure of property rights. Government and the relevant actors can reach agreements through consultation and interaction. The paper concludes that the decision-making of land use control shall be more open, allowing more participation of relevant stakeholders so as to coordinate the contradictions in the development process.

land institution; land use control; property rights; game theory

F301.1

A

1001-8158（2013）04-0008-07

2012-07-20

2013-03-13

國家自然科學基金面上項目（41271177）；國家科技支撐計劃課題（2012BAJ22B05）。

羅罡輝（1979-），男，浙江慈溪人，高級工程師。主要研究方向為土地利用和管理。E-mail: luoganghui@126.com