趙萍麗

(聞喜縣水務(wù)局)

水土保持生態(tài)建設(shè)經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，已經(jīng)走出了一條具有自身特色的發(fā)展之路，水土流失治理形式和內(nèi)容也發(fā)生了深刻的變化，出現(xiàn)了各個部門共同參與、社會各界鼎力支持的新局面。各地尤其是在優(yōu)惠政策的吸引下，一大批個體工商戶、能人大戶、民營企業(yè)家等，聚集社會閑散資金，積極投身“四荒”開發(fā)，開展水土流失治理，形成了富有生機活力的民營水保新模式。民營水保因其機制靈活、管理高效、技術(shù)到位、信息靈通等特點，效益顯著，發(fā)展迅猛，成為新形勢下水土保持生態(tài)建設(shè)發(fā)展的一支不可忽視的生力軍。為進一步規(guī)范、引導(dǎo)和促進民營水土保持的發(fā)展，本文以運城市民營水保的發(fā)展調(diào)查為例，探討其存在的問題和對策。

1 民營水土保持的發(fā)展歷程

20世紀(jì)80年代初，在政府優(yōu)惠政策的吸引下，運城民營水保應(yīng)運而生。當(dāng)時叫戶包治理小流域，主要以當(dāng)?shù)卦谕饨?jīng)商返鄉(xiāng)的有識人士為主，因為這些人在外地搞經(jīng)營，開闊了眼界，增長了見識，大都學(xué)有一技之長，具有一定的資金實力。經(jīng)營一般采用承包、租賃方式，規(guī)模不大，投資較小，以栽植蘋果、杏、紅棗、核桃、金銀花等經(jīng)果林為主，其產(chǎn)品不但填補了區(qū)域空白，而且初步形成了產(chǎn)業(yè)。當(dāng)時，全市約有百余家個體“四荒”治理戶。

隨著省委、省政府及市委、市政府在戶包治理小流域方面扶持辦法的逐步出臺，戶包治理在全市逐步推開。20世紀(jì)90年代中期以來，全市民營水保業(yè)主已發(fā)展到8221家，既有農(nóng)戶、個體工商戶，又有民營企業(yè)家，還有機關(guān)干部和企業(yè)下崗人員等，業(yè)主向多元化、社會化方向發(fā)展。經(jīng)營方式已由單純的戶包發(fā)展到股份合作、買斷、公司+農(nóng)戶等形式，土地開發(fā)利用方式既有傳統(tǒng)的種植型，也有養(yǎng)殖型和旅游觀光型，規(guī)模大，投入高。據(jù)統(tǒng)計，租賃承包占70%，股份合作占7%，買斷開發(fā)占22%。全市民營水保已投入治理資金超億元，治理“四荒”35062 hm2，容納各種從業(yè)人員萬余人。

2 民營水土保持經(jīng)營管理方式

2.1 租賃承包式

業(yè)主將荒山坡地租賃承包后，自主安排經(jīng)營項目，一次性或分期繳納承包費。絳縣林業(yè)局干部王朝輝，承包坡耕地和荒山荒坡200 hm2，經(jīng)高標(biāo)準(zhǔn)改造后，栽植優(yōu)質(zhì)矮化核桃、葡萄、冬棗，在荒溝荒坡栽植毛白楊、國槐、刺槐，溝底栽植用材林，樹下種草和藥材，長短結(jié)合，以短養(yǎng)長，效益顯著。

2.2 股份合作式

股東各自以資金、技術(shù)、土地、管理等入股，風(fēng)險共擔(dān)，利益共享，按股分紅。鹽湖區(qū)長平鄉(xiāng)6戶農(nóng)民以股份合作形式，投資30萬元，承包荒山533余hm2，酸棗接大棗40余萬株，并以采集、出售接穗為主經(jīng)營，2年就收回了全部投資。

2.3 買斷式

業(yè)主將土地使用權(quán)一次買斷，自主開發(fā)，經(jīng)營期限一般在30－50年。聞喜縣農(nóng)民楊紅慶一次性買斷766.67 hm2荒山的使用權(quán)50年，投資45萬元，栽植以板栗為主的經(jīng)濟林10余萬株。目前，經(jīng)濟林已進入盛果期，年收入近10萬元。

2.4 公司+農(nóng)戶式

垣曲縣退休干部孟二平，注冊成立了一個長生牌銀杏科技開發(fā)有限公司，他與8戶農(nóng)民簽訂合同，由他出資金、出技術(shù)，包加工、包銷售，農(nóng)戶按合同開發(fā)基地，栽植銀杏，提供銀杏葉。這種公司+農(nóng)戶模式剛一試行，就帶動建立了萬畝銀杏基地，栽植銀杏40余萬株。

3 民營水土保持土地開發(fā)利用方式

3.1 種植型

以栽植經(jīng)果林、藥材為主。夏縣農(nóng)民平滿囤，開發(fā)荒山灘地533余hm2，配置完善水系，種植仁用杏、黑李、核桃和油松，果苗長勢喜人，已初獲收益。

3.2 種養(yǎng)加型

在種植的基礎(chǔ)上，配套發(fā)展養(yǎng)殖與加工業(yè)，實行農(nóng)工商一體化。垣曲農(nóng)民呂高社，購買133.33 hm2荒山的使用權(quán)后，進行整體規(guī)劃，多種經(jīng)營，以副養(yǎng)林，以牧養(yǎng)林，在退耕地上種植優(yōu)質(zhì)牧草，年飼養(yǎng)黃牛80頭，山羊300只，各類小家禽2000只，并與當(dāng)?shù)厝馐臣庸S建立了長期的供求關(guān)系。

3.3 旅游觀光型

鹽湖區(qū)摩托車經(jīng)營大戶張和平，獨具慧眼，在中條山上購買了荒山，著力構(gòu)建城郊觀光莊園，發(fā)展旅游業(yè)。通過綠化荒山，培植景點，現(xiàn)已初具規(guī)模，成為城市居民休閑娛樂的好去處。

3.4 綜合型

實行立體開發(fā)，綜合經(jīng)營，農(nóng)林牧副漁全面發(fā)展。鹽湖區(qū)水利綜合科技生態(tài)示范園實行林、糧、菜、果間套，林間珍禽養(yǎng)殖，溝底蓄水養(yǎng)魚，長短結(jié)合，以短養(yǎng)長，現(xiàn)已成為全市的高效生態(tài)示范基地。

4 民營水土保持特點及發(fā)展趨勢

4.1 呈多元化發(fā)展態(tài)勢，彰顯生機與活力

水土保持經(jīng)過多年的發(fā)展，已經(jīng)由最初的“國家拿錢，群眾出力”發(fā)展到現(xiàn)在的承包、租賃、股份合作、拍賣、公司+農(nóng)戶等多種形式，業(yè)主也由個體農(nóng)戶發(fā)展為干部、城鎮(zhèn)居民、工商界人士、機關(guān)團體等多種成分并存，治理開發(fā)模式由開始的單一種植型發(fā)展為種、養(yǎng)、加、旅綜合發(fā)展。

4.2 投資多，規(guī)模大，效益好

20世紀(jì)90年代末期以來的治理開發(fā)業(yè)主，承包面積由數(shù)公頃發(fā)展到數(shù)十公頃甚至上百公頃，投入資金數(shù)萬元到數(shù)十萬元甚至上百萬元。單位面積治理開發(fā)投入的強度愈來愈大。據(jù)調(diào)查，大戶治理開發(fā)1 hm2水土流失面積投資達(dá)2000－10000元，是目前國家重點治理工程單位投資的3－15倍。

4.3 市場意識強，善于經(jīng)營管理

民營水保業(yè)主一般來講市場風(fēng)險意識和預(yù)測能力較強，隨市場變化而調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，同時建立和完善一整套適應(yīng)市場經(jīng)濟的經(jīng)營管理機制。夏縣金太陽杏基地，2002年由12戶農(nóng)民聯(lián)合開發(fā)，將荒山坡地建成梯田，配套完善水系，在全縣率先發(fā)展金太陽杏，果品投入市場后，以6元/kg的價格被搶購一空。目前，該基地已輻射帶動當(dāng)?shù)厝罕娫灾裁娣e近萬畝。

4.4 示范輻射帶動作用強

民營水保給當(dāng)?shù)貛砹耸袌鼋?jīng)濟意識和現(xiàn)代經(jīng)營管理方式，對促進山區(qū)廣大農(nóng)民開闊視野、轉(zhuǎn)變觀念起到了積極的推動作用。業(yè)主同群眾形成利益共同體，大戶有收益，群眾也獲利。芮城縣中夭鄉(xiāng)結(jié)合當(dāng)?shù)厝罕姷姆N植習(xí)慣，通過引導(dǎo)示范，以大力發(fā)展大紅袍花椒為產(chǎn)業(yè)，目前已建成了4000 hm2的花椒生產(chǎn)基地，當(dāng)?shù)厝罕妰H花椒一項年人均純收入就達(dá)2816元，成為遠(yuǎn)近聞名的“花椒之鄉(xiāng)”。

5 民營水土保持存在的問題與不足

5.1 發(fā)展不平衡，整體規(guī)模較小

從業(yè)主分布與構(gòu)成來看，全市現(xiàn)有大小民營水保戶8221戶，累計投入資金超億元，治理開發(fā)面積在6.67hm2以上的戶5634戶，其中33.33 hm2以上的大戶1630戶，66.67 hm2以上的大戶920戶，666.67 hm2以上的大戶37戶，大戶所占比例為31.47%。從治理面積來看，全市現(xiàn)有“四荒”地2864.13 km2，而民營治理的僅占12%，全市治理大戶的規(guī)模總體上還不夠大。從地理條件來看，民營水保經(jīng)營的土地資源一般位于城郊附近，立地條件相對較好，而治理難度相對較大的偏遠(yuǎn)之地則很少有人問津。從經(jīng)營和效益來看，絕大部分業(yè)主經(jīng)營良好，但也有少部分業(yè)主因管理不善等因素，導(dǎo)致虧損，甚至血本無歸。

5.2 重經(jīng)濟效益輕生態(tài)效益的現(xiàn)象依然存在

在開發(fā)中，部分業(yè)主只顧眼前經(jīng)濟利益，而忽視生態(tài)效益，對土地資源進行掠奪式開發(fā)，甚至造成新的水土流失。有的在承包的荒地上開辦磚廠、承包的荒山上開礦采砂。

5.3 資金扶持渠道不暢，技術(shù)服務(wù)欠缺

雖然民營水保業(yè)主有一定的資金優(yōu)勢，但因治理周期長，往往付了承包、買地的錢和水、電、路等前期投入，后續(xù)的治理管護就有可能出現(xiàn)因資金短缺造成心有余而力不足的現(xiàn)象。盡管政府相繼出臺了一系列優(yōu)惠政策，以鼓勵和吸引民營資本參與水土保持生態(tài)建設(shè)，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)有相當(dāng)一部分政策沒有得到真正落實，而相關(guān)部門的管理基本上是統(tǒng)計管理、形式管理，資金扶持不暢，技術(shù)服務(wù)欠缺，使業(yè)主顧慮重重，常常處于困境。

5.4 侵犯民營水保業(yè)主利益的現(xiàn)象時有發(fā)生

一些地方看到民營水保業(yè)主開發(fā)獲利后，便得了“紅眼病”，撕毀合同，強行收回土地使用權(quán)。有的阻撓、干擾甚至破壞業(yè)主的正常經(jīng)營管理活動。這些行為不但給業(yè)主造成了巨大經(jīng)濟損失，而且嚴(yán)重挫傷了治理信心，阻礙了民營水保的進一步發(fā)展。

6 對策及建議

6.1 政策配套，規(guī)范管理

政府不但要從小額信貸、低息貸款、簡化手續(xù)、減免稅收等方面制定操作性強的優(yōu)惠政策，上級業(yè)務(wù)部門還要進一步落實扶持大戶的資金實施辦法，明確支持的條件、方式、標(biāo)準(zhǔn)以及資金撥付渠道，在全市范圍內(nèi)營造一個安全、輕松的經(jīng)營環(huán)境氛圍，從而引導(dǎo)民營水保走向健康、規(guī)范、快速發(fā)展的軌道。同時，對民營水土保持實行歸口管理，水保部門要按照有關(guān)規(guī)定切實負(fù)起管理之職、指導(dǎo)之責(zé)，對民營水保予以認(rèn)真登記，分類建檔，制定原則，規(guī)范操作程序，嚴(yán)格管理，使其按科學(xué)規(guī)劃進行治理，徹底改變目前民營水保治理的盲目、無序狀態(tài)。

6.2 確認(rèn)產(chǎn)權(quán)，保障權(quán)益

為切實保障民營水保業(yè)主的權(quán)益不受侵犯，各級政府和業(yè)務(wù)部門要大力推行產(chǎn)權(quán)確認(rèn)制度，對民營水保業(yè)主治理開發(fā)的每一塊土地進行確權(quán)發(fā)證，對土地的用途、經(jīng)營期限等進行嚴(yán)格規(guī)定，對經(jīng)營期限內(nèi)的治理成果，允許繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押等，對“紅眼病”現(xiàn)象堅決制止。通過采取法律的、行政的、制度的等多種手段全方位保障其權(quán)益不受侵犯，讓他們毫無后顧之憂地放開手腳去經(jīng)營發(fā)展。同時，對不按規(guī)劃治理、不按期治理、擅自改變土地用途、甚至造成新的水土流失的業(yè)主，要依法收回其土地使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)。

6.3 大力扶持，強化服務(wù)

對民營水保，要突破認(rèn)識上的障礙，加大在資金、技術(shù)、信息等領(lǐng)域的扶持力度。凡是在規(guī)劃區(qū)內(nèi)按照國家標(biāo)準(zhǔn)治理，經(jīng)過驗收的民營水保工程，都可以理直氣壯地申請享受國家水保補助資金。政府加大相關(guān)部門的協(xié)調(diào)力度，通過項目配套的方式，合理幫助民營水保業(yè)主解決水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)公益性部分的治理，免費提供技術(shù)指導(dǎo)、技術(shù)咨詢和市場信息等，切實為他們排憂解難，以實際行動吸引更多的業(yè)主投入到水土保持生態(tài)建設(shè)上來。

6.4 抓大放小，以大帶小

選擇那些規(guī)模大、效益好且示范輻射效應(yīng)明顯的項目，在資金與技術(shù)方面實行重點傾斜，切切實實地培養(yǎng)好一批民營水保大戶典型，及時對他們?nèi)〉玫某晒?jīng)驗和豐碩回報進行總結(jié)表彰。組織其他治理戶與群眾現(xiàn)場參觀和學(xué)習(xí)，取長補短。通過典型示范，帶動中小治理戶共同發(fā)展，激發(fā)全社會參與水土保持生態(tài)建設(shè)的積極性。