許藝娜，張隆平，朱朝枝

（1.福建農(nóng)林大學(xué)金山學(xué)院，福州 350002；2.福建農(nóng)林大學(xué)安溪茶學(xué)院；3.福建農(nóng)林大學(xué)作物科學(xué)學(xué)院）

休閑農(nóng)業(yè)是指利用農(nóng)業(yè)資源、田園景觀、農(nóng)村環(huán)境及自然生態(tài)環(huán)境資源，結(jié)合農(nóng)林牧漁生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動、農(nóng)家生活、農(nóng)村風(fēng)俗風(fēng)情，以增進(jìn)人們對農(nóng)業(yè)及農(nóng)村體驗(yàn)為目的，具有生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生一體”和一、二、三產(chǎn)業(yè)功能特性的新型產(chǎn)業(yè)[1]。發(fā)展多功能性的休閑農(nóng)業(yè)是調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)民增收和轉(zhuǎn)移就業(yè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要舉措。福建省憑借自身優(yōu)越的自然條件、豐富的農(nóng)業(yè)資源和多彩的民俗文化，加之各級政府的政策扶持，休閑農(nóng)業(yè)在各地得到了迅速發(fā)展，形成了民俗文化型、森林旅游型、濱海漁業(yè)休閑、“農(nóng)家樂”型、科普教育型、景觀生態(tài)型、溫泉度假休閑等不同特點(diǎn)的休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。截至2011 年底，福建省具有一定規(guī)模的休閑農(nóng)業(yè)點(diǎn)達(dá)到1 774 家，資產(chǎn)總額319 億元，年營業(yè)收入41 億元，年接待游客近4 000 萬人次，安排農(nóng)民就業(yè)近10 萬人，產(chǎn)生了較好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

1 福建省休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀分析

與其他休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展較快較好的省市相比，福建省發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)政策的出臺較晚。如，北京市1998年便出臺了《北京市觀光農(nóng)業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃》[2]，而福建省直到2006 年才頒布了《福建省“十一五”觀光農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》。之后，福建省有關(guān)休閑農(nóng)業(yè)的政策發(fā)布較為密集，政府對休閑農(nóng)業(yè)的干預(yù)和主導(dǎo)作用日趨體現(xiàn)，促使休閑農(nóng)業(yè)逐步從自發(fā)發(fā)展走向規(guī)范化發(fā)展。

1.1 產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀

1.1.1 產(chǎn)業(yè)的發(fā)展定位

1992～1993 年福建省人民政府先后批準(zhǔn)了10 個集“農(nóng)業(yè)種植、農(nóng)藝景觀、新農(nóng)村建設(shè)以及田野風(fēng)光旅游”為一體的“農(nóng)業(yè)大觀園”[3]。這10 個農(nóng)業(yè)大觀園是福建旅游農(nóng)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)，大多是以當(dāng)?shù)刂L(fēng)景名勝為依托。2006 年，福建省農(nóng)業(yè)廳制定了《福建省“十一五”觀光農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》。2009 年福建省人民政府出臺《關(guān)于進(jìn)一步推動旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》，提出：“以歷史文化名鎮(zhèn)名村為重點(diǎn)，大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，推動縣域旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展，打造一批鄉(xiāng)村旅游目的地”。福建省最早將休閑農(nóng)業(yè)定位為“農(nóng)業(yè)+旅游業(yè)”的新型產(chǎn)業(yè)，主要依托現(xiàn)有的旅游景點(diǎn)資源來發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)，這是對休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展方向的初步探索，農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)從最初的簡單嫁接開始進(jìn)行產(chǎn)業(yè)的相互融合。2011 年10 月福建省農(nóng)業(yè)廳組織編制了《福建省休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》（簡稱《規(guī)劃》），這是福建省首次以“休閑農(nóng)業(yè)”專門命名，不同以往“農(nóng)業(yè)旅游”、“觀光農(nóng)業(yè)”的提法，為休閑農(nóng)業(yè)量身定制的規(guī)劃，提出“將福建休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展為在全國具有一定影響力、融合農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的新興產(chǎn)業(yè)”，引導(dǎo)福建省休閑農(nóng)業(yè)采用更為靈活的產(chǎn)業(yè)結(jié)合方式，與加工業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等不斷交叉融合。

1.1.2 產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)布局

2006 年福建省政府發(fā)布了《海峽兩岸（福建）農(nóng)業(yè)合作試驗(yàn)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，指出要在福州、泉州、廈門等交通便捷、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，以都市周邊為重點(diǎn)，建設(shè)城郊型休閑觀光農(nóng)業(yè)；利用福建省海島港灣資源建立休閑漁業(yè)旅游度假區(qū)；利用福建各地豐富的森林資源建設(shè)“兩帶五區(qū)”的國家森林公園和森林生態(tài)旅游。2011 年《規(guī)劃》提出要重點(diǎn)培育農(nóng)事體驗(yàn)型、休閑農(nóng)莊型、農(nóng)耕文化型、農(nóng)業(yè)園區(qū)型、農(nóng)家樂、民俗風(fēng)情型等6 個休閑農(nóng)業(yè)類型，加快發(fā)展福州、泉州、廈門等3 個都市型休閑農(nóng)業(yè)集聚中心區(qū)，建設(shè)漳州、莆田、平潭、三明、龍巖、寧德、南平7 個中心城市型休閑農(nóng)業(yè)集中區(qū)。福建省休閑農(nóng)業(yè)從以福廈泉為重點(diǎn)區(qū)域向閩西北擴(kuò)散，休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大格局已基本形成。

1.1.3 產(chǎn)業(yè)的示范推進(jìn)

2007 年，福建省林業(yè)廳和海洋與漁業(yè)局分別發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)“森林人家”休閑健康游的實(shí)施意見》和《關(guān)于加快發(fā)展休閑漁業(yè)創(chuàng)建“水鄉(xiāng)漁村”的實(shí)施意見》，2008 年，福建省農(nóng)業(yè)廳與省旅游局、省財政廳聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于開展“農(nóng)家樂”旅游示范點(diǎn)建設(shè)活動的通知》，同時出臺《森林人家基本條件》、《森林人家等級劃分與評定》、《福建省鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營單位服務(wù)質(zhì)量等級劃分與評定標(biāo)準(zhǔn)》作為評定標(biāo)準(zhǔn)。通過開展評選活動，以抓“示范點(diǎn)”的方式來推動休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展，共創(chuàng)建省市級“森林人家”357 家，“水鄉(xiāng)漁村”62 家，國家級農(nóng)業(yè)旅游示范點(diǎn)16 家，省級農(nóng)業(yè)旅游示范點(diǎn)21 家，三星級、四星級鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營單位共68 家。這些示范點(diǎn)成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的領(lǐng)頭羊，其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和享受的政策優(yōu)待吸引更多的個人和組織加入到休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展中來。

1.1.4 閩臺農(nóng)業(yè)合作

福建對臺灣具有“五緣”優(yōu)勢，農(nóng)業(yè)合作源遠(yuǎn)流長，早在1981 年，第一家注冊的臺資農(nóng)業(yè)企業(yè)就在漳州落戶。2006 年《海峽兩岸（福建）農(nóng)業(yè)合作試驗(yàn)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》明確提出要以特色農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，建設(shè)合理融合旅游觀光、生態(tài)保護(hù)、休閑度假等功能的休閑農(nóng)業(yè)合作示范區(qū)。2009 年通過的《福建省促進(jìn)閩臺農(nóng)業(yè)合作條例》把“發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)”寫入其中，這是福建省首部關(guān)于閩臺農(nóng)業(yè)合作的地方性法規(guī)，為兩岸的經(jīng)濟(jì)合作提供了有力的法制支持和保障?，F(xiàn)在，閩臺農(nóng)業(yè)合作項(xiàng)目已由資金、良種、技術(shù)等單項(xiàng)引進(jìn)逐步朝產(chǎn)業(yè)整體配套發(fā)展，承接臺灣休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是福建休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)與趨勢。

1.2 財政現(xiàn)狀

在《規(guī)劃》出臺之前，財政投入的重點(diǎn)在于示范點(diǎn)的獎勵扶持，獎勵金額在10～30 萬元。2007 年和2011 年出臺了《省級森林人家示范點(diǎn)扶持資金使用管理辦法》和《福建省鄉(xiāng)村旅游專項(xiàng)資金管理暫行辦法》對財政獎勵扶持資金的使用做了相應(yīng)的規(guī)定。2009 年，在《關(guān)于進(jìn)一步推動旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》中提出省財政每年安排2 000 萬元?？钯N息支持非財政投資的旅游設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，對創(chuàng)建國家AAAA級以上景區(qū)和優(yōu)秀旅游縣予以獎勵。2009 年，省農(nóng)業(yè)廳籌集資金50 萬元，扶持農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目。在《規(guī)劃》出臺后，規(guī)定加大財政扶持面和扶持力度，把休閑農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入計劃中，并爭取將休閑農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金納入各級財政預(yù)算。

1.3 金融現(xiàn)狀

福建省沒有獨(dú)立的休閑農(nóng)業(yè)金融體系，金融政策的有關(guān)規(guī)定穿插體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)當(dāng)中。在《關(guān)于金融支持福建省旅游業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（2011 年）中指出要建立旅游“全產(chǎn)業(yè)鏈”授信服務(wù)體系，支持旅游業(yè)與一產(chǎn)、二產(chǎn)融合，支持農(nóng)（漁）家樂、森林人家等知名鄉(xiāng)村旅游品牌建設(shè)。2011 年《規(guī)劃》為休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展制定了金融保障措施，提出要引導(dǎo)多元融資，鼓勵金融機(jī)構(gòu)和擔(dān)保機(jī)構(gòu)為休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展提供信貸支持和擔(dān)保服務(wù)；鼓勵民間資本參與休閑農(nóng)業(yè)開發(fā)和經(jīng)營；鼓勵農(nóng)戶以土地使用權(quán)、資金、技術(shù)等多種生產(chǎn)要素投資入股休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。雖然金融政策多是鼓勵性的，實(shí)際操作性還不夠強(qiáng)，但是為獨(dú)立的休閑農(nóng)業(yè)金融體系的構(gòu)建提出了設(shè)計框架。

2 福建省休閑農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀存在的主要問題

2.1 沒有形成休閑農(nóng)業(yè)單獨(dú)的政策法規(guī)體系

在全國休閑農(nóng)業(yè)專門法律缺失的背景下，福建休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展同樣面臨著這一制度缺失，沒有制定休閑農(nóng)業(yè)的地方性法規(guī)，沒有形成休閑農(nóng)業(yè)單獨(dú)的政策法規(guī)體系，很多都是打農(nóng)業(yè)、旅游類法規(guī)政策的“擦邊球”。休閑農(nóng)業(yè)不是單純的農(nóng)業(yè)或旅游業(yè)，僅僅依靠農(nóng)業(yè)或旅游業(yè)的有關(guān)法律法規(guī)來規(guī)范休閑農(nóng)業(yè)是很不合適的，并且旅游類法規(guī)中有很多還是“暫行”條例，在其行業(yè)操作中仍存有很多不足之處，對于涉及面更廣、情況更加復(fù)雜的休閑農(nóng)業(yè)來說，難以“對癥下藥”。反觀臺灣，制定了《休閑農(nóng)業(yè)輔導(dǎo)管理辦法》、《民宿管理辦法》、《休閑農(nóng)場建筑物設(shè)計規(guī)范》等涉及觀光游憩、地政、水土保持、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)營管理等方面的休閑農(nóng)業(yè)法律法規(guī)合計約50 部[4]，使得休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展有法可依，避免盲目的無序開發(fā)，同時保護(hù)了消費(fèi)者的合法權(quán)益，提高了消費(fèi)者對休閑農(nóng)業(yè)的消費(fèi)可信度，極大地促進(jìn)了休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

2.2 政策配套措施不完善

對于一些投資商來說，土地經(jīng)營權(quán)的合法獲取是入行的一大障礙[5]，現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不成熟，程序繁瑣且保障制度不完善；而一些擁有土地的農(nóng)民則因?yàn)樾蓍e農(nóng)業(yè)投資周期長，資金不足及融資困難，沒能抓住時機(jī)進(jìn)行農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；此外手續(xù)辦理時間過長，多個部門來回奔走，出了問題沒有對應(yīng)的政策依據(jù)進(jìn)行有效解決等都是休閑農(nóng)業(yè)從業(yè)者在入行前和經(jīng)營中面臨的困難。福建省休閑農(nóng)業(yè)雖然在政策的扶持下取得了一定的成效，但是土地、財政、稅收、金融等相關(guān)的配套政策仍然很不完善，缺乏及時有效的調(diào)整和設(shè)計。因此要加快完善休閑農(nóng)業(yè)政策體系，減少行業(yè)發(fā)展的阻力。

2.3 偏重對休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的扶持，對休閑農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)的扶持甚少

休閑農(nóng)業(yè)多數(shù)存在郊區(qū)或鄉(xiāng)村地區(qū)，這些地區(qū)的道路交通、用水用地、衛(wèi)生醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)等基礎(chǔ)設(shè)施較少，公共服務(wù)水平較低，不能滿足游客對衣、食、住、行、游、購、娛等要求，在一定程度上會降低游客對該區(qū)域休閑農(nóng)業(yè)的消費(fèi)體驗(yàn)樂趣、出游的方便性和舒適性，影響消費(fèi)者的回頭率，特別是在休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚地區(qū)，產(chǎn)生的消極效果會更加明顯。政府雖然出臺了一些獎勵措施，有助于提高休閑農(nóng)業(yè)從業(yè)者的積極性，但是對休閑農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)關(guān)注不夠，而僅靠休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營者是無法負(fù)擔(dān)休閑農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的整體建設(shè)的。

3 福建省休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展改革與創(chuàng)新

3.1 加快制定專門的休閑農(nóng)業(yè)政策法規(guī)

借鑒臺灣休閑農(nóng)業(yè)法律建設(shè)，把與休閑農(nóng)業(yè)有關(guān)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營管理、土地、建筑、水土保持、環(huán)境保護(hù)等納入休閑農(nóng)業(yè)法律制度的設(shè)計框架中；把農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)或其他產(chǎn)業(yè)的政策中與休閑農(nóng)業(yè)交叉的部分提煉出來，參考成熟高的產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行休閑農(nóng)業(yè)政策體系的構(gòu)建與完善；政策與法規(guī)的設(shè)計要實(shí)體與程序相結(jié)合，權(quán)利與義務(wù)并重，加強(qiáng)政策法規(guī)的可操作性；在政策施行一定年限后，把一直有效執(zhí)行并符合休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求的政策，通過立法途徑上升為法律，在現(xiàn)有的法律制度前提下制定出符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的地方性法規(guī)；重視產(chǎn)、政、學(xué)相結(jié)合，政策法規(guī)的制定要充分聽取行業(yè)協(xié)會、民間團(tuán)體和研究學(xué)者的意見，把福建省鄉(xiāng)村休閑發(fā)展協(xié)會、福建省各農(nóng)林類高校和相關(guān)研究所以及休閑農(nóng)業(yè)的一線從業(yè)人員納入到政策制定的意見團(tuán)體中；明確休閑農(nóng)業(yè)的主管部門和協(xié)管部門的權(quán)利義務(wù)，確保權(quán)責(zé)分明，辦事程序明晰快捷，有相應(yīng)的處罰監(jiān)督制度，避免在實(shí)際工作中無故拖延或互相推諉，為休閑農(nóng)業(yè)的合法準(zhǔn)入提供行政便捷。

3.2 完善支持休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的財稅政策

第一，加大對休閑農(nóng)業(yè)的財政投入，把休閑農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金納入各級財政預(yù)算。第二，實(shí)現(xiàn)財政資金分配多樣化，一是繼續(xù)保持對休閑農(nóng)業(yè)示范點(diǎn)、示范縣的獎勵扶持，設(shè)立“休閑農(nóng)業(yè)獎勵工作監(jiān)督小組”，對獲得“森林人家”、“水鄉(xiāng)漁村”、鄉(xiāng)村旅游星級服務(wù)單位、農(nóng)家樂示范點(diǎn)等榮譽(yù)資質(zhì)的休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位進(jìn)行獎金的統(tǒng)一發(fā)放，根據(jù)部級、省級和地方級別的榮譽(yù)等級設(shè)置差額獎勵，并制定獎金使用規(guī)定，對資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督，確保獎勵資金?？顚Ｓ茫_(dá)到促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的獎勵目的；二是加大對適宜發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的傾斜力度，改善當(dāng)?shù)匦l(wèi)生、飲水、交通、通信、供電等方面的問題；三是安排一定比例的財政資金作為休閑農(nóng)業(yè)宣傳推介費(fèi)用，可以由旅游部門和農(nóng)、林、漁相關(guān)部門聯(lián)合開展，借助互聯(lián)網(wǎng)、電視、報刊、活動策劃等多種媒介方式進(jìn)行休閑農(nóng)業(yè)的項(xiàng)目推廣和品牌建設(shè)。第三，嚴(yán)格規(guī)范收費(fèi)項(xiàng)目，禁止有關(guān)部門自設(shè)名目收取不合理的費(fèi)用，對休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營者實(shí)行稅費(fèi)優(yōu)惠：一是可以在經(jīng)營的頭幾年實(shí)行所得稅的減征免征；二是對休閑農(nóng)場生產(chǎn)的初級農(nóng)產(chǎn)品或初級加工品減免所得稅；三是鼓勵休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營者開發(fā)“四荒”地，對這四種類型的土地可以給予最長10 年的土地使用免稅；四是免收休閑農(nóng)業(yè)各類行政辦理的手續(xù)費(fèi)；五是休閑農(nóng)業(yè)用水用電比照農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，排污費(fèi)、垃圾處理費(fèi)折半收取。

3.3 建立健全獨(dú)立的休閑農(nóng)業(yè)金融體系

積極開發(fā)適合休閑農(nóng)業(yè)特點(diǎn)的信貸產(chǎn)品，鼓勵金融機(jī)構(gòu)對休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營者積極貸款，對新的入行者和現(xiàn)有的經(jīng)營者分別設(shè)計貸款措施，適當(dāng)降低休閑農(nóng)業(yè)從業(yè)者的貸款門檻，適當(dāng)放寬貸款額度，延長貸款期限，由財政部門給予部分或全額貼息，對于經(jīng)營三年以上、經(jīng)營良好，或者獲得榮譽(yù)資質(zhì)的休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位可以給予更大的貸款優(yōu)惠；鼓勵擔(dān)保機(jī)構(gòu)對優(yōu)質(zhì)的休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目適當(dāng)降低抵押擔(dān)保條件，允許將其交通運(yùn)輸工具，生產(chǎn)設(shè)備，建筑物和其他土地附著物，建設(shè)用地使用權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)，海域使用權(quán)等作為抵押財產(chǎn)，向金融機(jī)構(gòu)申請貸款。創(chuàng)建休閑農(nóng)業(yè)多元融資渠道，鼓勵風(fēng)險投資基金的積極介入，積極引導(dǎo)民間資本投入休閑農(nóng)業(yè)。積極培育和發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)保險市場，開發(fā)適合的保險產(chǎn)品，降低經(jīng)營風(fēng)險。

3.4 加快推進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)開發(fā)的用地制度設(shè)計

土地是休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展中最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，是休閑農(nóng)業(yè)能否長期穩(wěn)定經(jīng)營下去的前提條件。隨著福建省休閑農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，休閑農(nóng)業(yè)用地問題將會凸顯出來。目前發(fā)展較快的一些省市地區(qū)已經(jīng)暴露了幾個突出問題：（1）“圈地?zé)帷?，以發(fā)展“休閑農(nóng)業(yè)”之名，行房地產(chǎn)開發(fā)之實(shí)[6]；（2）農(nóng)用地非農(nóng)用途轉(zhuǎn)變的隨意性大；（3）用地糾紛導(dǎo)致休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營者與該地塊農(nóng)民之間的利益互傷。因此，休閑農(nóng)業(yè)用地制度設(shè)計時要對幾個方面進(jìn)行把握：一是休閑農(nóng)業(yè)用地應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃[7]，確保不改變土地集體所有性質(zhì)和農(nóng)用地用途為制度設(shè)計的大前提；二是從土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)地用途轉(zhuǎn)變、獲取途徑、經(jīng)營方式、生態(tài)保護(hù)、利益分配、糾紛解決機(jī)制方面進(jìn)行制度設(shè)計；三是休閑農(nóng)業(yè)主管部門要聯(lián)合國土資源部門加強(qiáng)休閑農(nóng)業(yè)用地的審批和監(jiān)督，建立動態(tài)的聯(lián)查機(jī)制，形成事前預(yù)防，事中及早發(fā)現(xiàn)，防止造成土地的永久性破壞以及減少不必要的損失。此外，可以出臺用地優(yōu)惠政策，加強(qiáng)土地利用和提高農(nóng)民參與的積極性。如對于利用存量土地和增量土地發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的可以加快辦理用地手續(xù)，對利用荒山、荒坡、荒灘進(jìn)行休閑農(nóng)業(yè)開發(fā)的可以適當(dāng)延長土地使用期限，農(nóng)村居民利用宅基地、承包地開發(fā)休閑農(nóng)業(yè)，或者利用房屋四周空地增加經(jīng)營面積的，經(jīng)審批，可以依法采取臨時用地方式，但必須保證不改變農(nóng)用地用途，特別是基本農(nóng)田。

［1］ 范水生，朱朝枝.休閑農(nóng)業(yè)的概念與內(nèi)涵原探［J］. 東南學(xué)術(shù)，2011（2）：72-78.

［2］ 耿紅莉. 我國臺灣地區(qū)休閑農(nóng)業(yè)政府主導(dǎo)模式的啟示［J］.北京農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院學(xué)報，2012，26（3）：17-21.

［3］ 顏雙波.福建省旅游農(nóng)業(yè)資源開發(fā)研究［D］.福州：福建農(nóng)林大學(xué)，2004.

［4］ 孫兆慧.臺灣休閑農(nóng)業(yè)推動策略與啟示［J］.臺灣農(nóng)業(yè)探索，2008（1）：36-38.

［5］ 金光春. 新農(nóng)村建設(shè)中創(chuàng)建農(nóng)地銀行及經(jīng)營制度的研究［J］.黑龍江八一農(nóng)墾大學(xué)學(xué)報，2012，24（6）：91-98.

［6］ 張國斌，盛付祥，董海潮.“休閑農(nóng)業(yè)”用地管理“休閑”不得——關(guān)于浙江省“休閑農(nóng)業(yè)”土地使用現(xiàn)狀及管理的調(diào)查［J］.國土資源通訊，2007（8）：36-40.

［7］ 陳新民.湖南省發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的政策措施［J］.湖南農(nóng)業(yè)，2007（9）：6.