張梓太 劉畫潔

我國核安全立法框架探究

張梓太 劉畫潔

福島核事故的發(fā)生，再次引發(fā)國際社會核能產業(yè)安全問題的廣泛關注，多國核能發(fā)展計劃被迫擱淺。我國政府在福島核事故后迅速啟動了核安全自查程序，展開對事故隱患的排查與修正，暫停了江西彭澤核電站等審批活動。那么，后福島時代的中國核電產業(yè)究竟何去何從？

一、我國核能產業(yè)及安全立法現(xiàn)狀

自上世紀80年代至今，我國已成為世界上少數(shù)幾個擁有完整核工業(yè)體系的國家之一。大力發(fā)展核電事業(yè)已成為我國實現(xiàn)經濟可持續(xù)發(fā)展、踐行減排承諾的首要選擇。2012年10月，國務院通過《核電安全規(guī)劃》和《核電中長期發(fā)展規(guī)劃》，要求穩(wěn)步有序推進核電事業(yè)的發(fā)展，到2020年中國核電裝機將達到在運5800萬千瓦，已建與籌建核電機組200臺左右。未來核電事業(yè)將在中國有巨大發(fā)展，有望成為我國支柱性能源產業(yè)。

法律的重要功能之一，即是對社會生活中的重要事件和利益沖突進行調整，并將其納入制度性軌道。我國目前建立了包含三個層次的核安全法律體系：第一，由全國人大及其常委會制定的法律，包括《憲法》、《環(huán)境保護法》、《放射性污染防治法》；第二，由國務院發(fā)布的6個行政法規(guī)和47個國家核安全局等部門發(fā)布的部門規(guī)章；第三，由國家核安全局發(fā)布的70多項核安全導則和180多個技術文件等。但是，我國至今沒有一部原子能利用方面的基本法，專門法律也只有《放射性污染防治法》，其立法重點在于污染防治，是從輻射防護的角度防止核能開發(fā)利用過程中因廢物排放對環(huán)境造成輻射污染，只是核安全立法的向度之一。因此，我們迫切需要一部從技術和管理角度對核能利用領域的行政法規(guī)、部門規(guī)章及安全導則進行統(tǒng)領、整合的《原子能法》或者《核安全法》，以協(xié)調法律沖突，填補法律空白。

二、國際民用核能利用安全立法

核能利用的健康發(fā)展與核安全的保障密切相關。因此，國際社會與各核能大國都積極推動核能安全立法。

國際民用核安全條約。在國際原子能機構推動下，國際社會通過了一系列關于核能安全利用的條約。通過系列公約，明確了縱深防御等核安全基本原則；通過許可證管理制度、檢查和評價制度、強制執(zhí)行制度實現(xiàn)對核設施安全的事前監(jiān)管；通過國際應急響應體系和國際援助體制實現(xiàn)對核安全的事后監(jiān)管。形成了以《巴黎公約》和《維也納公約》為主體的世界核損害民事責任體系，規(guī)定了唯一責任和嚴格責任以降低受害人索賠的難度，限制索賠時效和責任數(shù)額以呵護運營商的可持續(xù)發(fā)展力。國際條約為各國建立健全本國原子能利用法律體系提供了基本框架和努力方向。

國別民用核安全立法成就。核能安全利用與核能技術開發(fā)是核能領域中的兩個關鍵主題，目前核安全立法的體例主要采取兩種模式：一是制定原子能基本法，其調整領域包括核能技術開發(fā)和核能安全利用。世界上有至少36個國家和地區(qū)頒布了《原子能法》或《輻射防護法》；二是制定核安全法，形成以核安全法為統(tǒng)領的核安全立法體系，至少9個國家頒布了《核安全法》。

美國《原子能法》。美國1954年通過的《原子能法》，是世界上唯一一部同時規(guī)范核能軍用與核能民用的原子能基本法。該法具有三個特征：第一，統(tǒng)帥性。表現(xiàn)為法律規(guī)定的抽象性，對法律制度的構建注重宏觀框架性，不拘泥于細節(jié)性規(guī)定。第二，協(xié)調性。首先，聯(lián)邦與州的協(xié)調性。如2021c條規(guī)定，低水平輻射廢棄物處理責任原則上由各州承擔，但對于能源部研究開發(fā)等低放廢物的處理由聯(lián)邦政府承擔責任。其次，法律間的協(xié)調性。如2019條規(guī)定《聯(lián)邦電力法》的適用，要求州際商業(yè)核電活動同時受到《聯(lián)邦電力法》的約束，避免本法與《聯(lián)邦電力法》的適用沖突。第三，廣泛性。調整范圍的廣泛性表現(xiàn)為：一是實體法與程序法的涵蓋。除了對實體方面的規(guī)定，第15分章對司法審查和行政程序進行了規(guī)定，要求可能影響他人利益的許可都應當經過聽證程序。二是研究激勵與安全保障共進。每項核活動的安全管理中都為研究開發(fā)提供了制度性保障，如2111條第三款規(guī)定原子能委員會對副產物用于間接開發(fā)的申請人給予優(yōu)先許可權。三是事前預防與事后補救結合。如2296a條第二款規(guī)定，其鈾產品出售給美國政府而附帶產生副產物的，能源部應當給予適當補償，并詳細規(guī)定了補償數(shù)額和通貨膨脹系數(shù)下的額外補償。

加拿大《核安全與控制法》。該法授權成立加拿大核安全委員會（CNSC）對核能事務實行監(jiān)管?！逗税踩c控制法》的主要內容在于明確核安全委員會的設置、構架以及權力范圍。依據(jù)該法，CNSC實行集體管理，由國會任命不超過7名終身或臨時委員，其中一名委員兼任主席和首席執(zhí)行官。成立執(zhí)行顧問和委員會秘書處，下設法律服務部、監(jiān)管業(yè)務部門、監(jiān)管事務部門、技術支持部門。核安全委員會的權力范圍包括：管理和監(jiān)督權、司法權、準立法權。

三、我國核安全立法框架構建

鑒于核能安全管理的迫切性與原子能利用之利益格局的復雜性，我國應當在借鑒國際條約和國別立法的基礎上，盡快啟動核能利用領域的基本法創(chuàng)制工作。由于經濟利益與安全利益的根本性沖突，在經濟利益誘惑面前，核能技術促進往往享有機構設置、資金支持以及政策支持的優(yōu)先性，因此在制度設計上應當傾向于保護公共利益，才能實現(xiàn)兩種利益的平衡。

核安全監(jiān)管機構的主導地位確立。核安全監(jiān)管機構在核安全監(jiān)管中處于核心與主導地位。作為核安全監(jiān)管的主要執(zhí)行者，監(jiān)管機關唯有保持獨立性與可問責性，才能實現(xiàn)有效監(jiān)管。故立法應當明確以下內容：第一，明確授權，確立核安全局對核安全事務的獨立監(jiān)管權，避免核安全監(jiān)管機構受到其他部門意志的左右。第二，明確上級機構。我國核安全局內設于環(huán)境保護部，不具有獨立法律地位，應當將其獨立出來，以國家主席或者國務院總理為直接上級，對主席或總理匯報工作，方能保證其獨立性。第三，明確權力邊界。賦予核安全局領域內準立法權、行政權、準司法權，具體包括制定部門規(guī)章、安全導則、指導性文件的權力；頒發(fā)核設施、核活動許可證的權力；對核設施運營和核活動的監(jiān)督檢查權；對違法行為的處罰權；對領域內糾紛的裁決權。第四，明確人事任免權，確保監(jiān)管者在任期內不會因正常職務行為導致免職，保證監(jiān)管者監(jiān)管行為的獨立性；第五，明確資金來源。監(jiān)管者唯有享有完全預算自主權，才有抵制政治干預、經濟影響的可能性。目前，各國監(jiān)管機構的預算主要來源于權力機關、行政機關及監(jiān)管受益者。由監(jiān)管受益者提供資金，容易造成監(jiān)管機構對行業(yè)的依賴，傷害監(jiān)管機構的自主權；由政府提供預算，在不利于政府部門利益時，監(jiān)管機構的決策也會受到影響。因此，由權力機關按照法律的規(guī)定程序授予，才能真正保障監(jiān)管機構的獨立性。第六，明確核安全局執(zhí)法人員行政違法、行政不當行為的責任追究機制。

核安全立法的制度框架構建。通過以上對國際原子能機構公約、各國原子能領域法律體系的梳理與思考，筆者認為，我國核安全立法應當遵循法律規(guī)定的原則性、調整范圍的全面性、法律的協(xié)調性原則，構建以下法律制度。

核設施許可制度。核設施和核燃料是核安全管理中的核心內容。其中，核設施主要指核燃料循環(huán)的設施。其許可制度設計應當包括：第一，許可種類。在綜合考慮許可的安全可靠性、許可授予的效率以及國家許可制度的習慣等因素的情況下，保留建造許可、撤銷運行許可、設置選址許可更符合核安全保障要求。第二，授權主體。我國目前核安全設施的授權主體是國家核安全局，應當在確認核安全局授權主體地位的基礎上，賦予人民代表大會否決權，鼓勵公眾積極參與核安全決策。第三，許可條件。增加生態(tài)環(huán)境保護條款。第四，許可程序及其文件。鑒于核設施潛在的危險性，許可應當經過申請、安全評估、環(huán)境影響評價、聽證等程序，從程序上減少錯誤許可的可能性。

核活動管理制度。在核安全基本法中，應當建立以下核活動管理制度：鈾礦開采與加工管理制度、研究堆的運行與退役制度、放射性同位素和射線裝置活動管理制度、核反應堆的運行與退役制度、核廢物的處理活動管理制度、放射性物質運輸管理制度、核動力船舶與航空器管理制度、核材料出口活動管理制度、核設施場所的恢復制度。

輻射防護制度。依據(jù)輻射防護原則，建立隔離區(qū)制度，在核設施及其鄰近區(qū)域禁止進入和居??；采取屏蔽措施，保護員工和公眾安全；完善輻射監(jiān)測制度和輻射應急制度，運營商和監(jiān)管組織都有責任進行輻射監(jiān)測和信息發(fā)布，保證公眾的知情權。

核損害賠償責任。核安全法應當對以下幾個原則性問題予以明確：一是核損害賠償責任主體的確定；二是責任主體的責任形式；三是賠償金的支付來源問題。在對《核損害賠償公約》和其他國家原子能賠償相關法律借鑒的基礎上，筆者認為，我國核安全法應當明確：運營商的唯一責任原則；運營商承擔責任的上限以及免責事由，自然災害不應免除運營商責任；確立三級損害賠償體系：運營商支付保險金、運營商聯(lián)盟設立的互助基金、國家的補充保險金。

法律責任追究。法律責任的追究是核安全立法的關鍵，其責任的承擔形式應當具有全面性，即依據(jù)違法行為的嚴重程度追究民事責任、行政責任、刑事責任。應當規(guī)定明確的違法行為和責任程度，不能明確規(guī)定的應當指定機構另行規(guī)定，或者明確可以參照的法律法規(guī)。

與核能產業(yè)的快速發(fā)展相比，我國核能領域立法的滯后性是顯而易見的，如何將核能安全保障納入制度性軌道已然成為該領域發(fā)展的頭等大事，將直接影響我國核電事業(yè)的發(fā)展速度與前景。因此，立法機關應當加快立法節(jié)奏，盡快出臺《核安全法》，以保障我國公民和環(huán)境的安全，實現(xiàn)對核安全利用的相關法規(guī)規(guī)章的統(tǒng)合、引領。

（張梓太：復旦大學環(huán)境法研究所所長，教授、博士生導師；劉畫潔：復旦大學法學院博士研究生）

責任編輯：高 莉