張軍果

黨務(wù)公開必須處理好三大關(guān)系

張軍果

黨務(wù)公開，是新時(shí)期黨的建設(shè)的戰(zhàn)略性工程。作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，黨務(wù)公開涉及方方面面的關(guān)系，只有正確處理這些關(guān)系，才能確保黨務(wù)公開沿著正確的軌道健康可持續(xù)發(fā)展，這也正是十八大強(qiáng)調(diào)要“完善黨務(wù)公開”的要義所在。筆者認(rèn)為，在推進(jìn)黨務(wù)公開過程中應(yīng)重點(diǎn)處理好三大關(guān)系。

一、正確處理黨務(wù)公開與保密的關(guān)系

從實(shí)踐情況看，由于缺乏明確的制度規(guī)定，黨務(wù)公開與保守黨的秘密之間界限還十分模糊，從而導(dǎo)致在實(shí)際操作中，有的以保守黨的秘密為由，使黨務(wù)公開大打折扣；有的則以公開為名，使黨的一些重要機(jī)密面臨泄漏的危險(xiǎn)。那么，究竟該如何認(rèn)識(shí)和處理黨務(wù)公開與保守黨的秘密之間的關(guān)系呢？

1.在處理黨務(wù)公開與保守黨的秘密關(guān)系上保持高度清醒

在推進(jìn)黨務(wù)公開過程中，現(xiàn)在各地都把保守黨的秘密作為一個(gè)基本原則提出來，這是符合黨章要求和逐步推進(jìn)黨務(wù)公開現(xiàn)實(shí)需要的。但由此帶來的問題是，在缺乏明確規(guī)定的情況下，各地普遍采取就高不就低的做法，往往人為擴(kuò)大保密范圍，甚至提高密級(jí)，導(dǎo)致黨內(nèi)信息保密范圍過寬、保密程度過重，損害了黨內(nèi)成員的知情權(quán)。據(jù)對(duì)某省黨委辦公廳系統(tǒng)定密情況分析顯示，該系統(tǒng)在一年內(nèi)所確定的國(guó)家秘密事項(xiàng)準(zhǔn)確率只有30%左右。換言之，在定為秘密的內(nèi)容中有70%左右是可以在一定范圍公開的。與此同時(shí)，由于長(zhǎng)期以來我們所強(qiáng)調(diào)的是封閉條件下的保密，而對(duì)如何從公開的角度推進(jìn)保密工作還缺乏研究，因而原有的保密制度明顯不適應(yīng)黨務(wù)公開背景下的需要。從保密技術(shù)上看，我國(guó)的保密技術(shù)和防范手段明顯落后于國(guó)際社會(huì)，特別是美國(guó)微軟的視窗系統(tǒng)和辦公系統(tǒng)在我國(guó)已占據(jù)高達(dá)90%的份額，使我國(guó)對(duì)許多非法入侵及竊密活動(dòng)難以防范。目前，隨著黨務(wù)公開的推進(jìn)，間接泄密問題比較突出。有資料顯示，我國(guó)目前與網(wǎng)絡(luò)有關(guān)的泄密案件已占到各種泄密案件總數(shù)的70%左右。一些直接泄密問題也不容忽視。特別是因有關(guān)人員保密意識(shí)淡薄、保密制度不健全、保密技術(shù)落后等原因，導(dǎo)致一些應(yīng)該保密的內(nèi)容隨著信息公開而被公開，在客觀上使信息公開的途徑成為泄密的重要渠道。

2.多管齊下處理好公開與保密之間的關(guān)系

在思想觀念上，要從“能不公開就不公開”轉(zhuǎn)向“能公開就公開”。在公開與保密界限的設(shè)定上，要堅(jiān)持以公眾利益最大化為基點(diǎn)。秘密不是任意界定的，定密的主體、權(quán)限及其相關(guān)程序都應(yīng)有明確的法律規(guī)范，這些法律規(guī)范又應(yīng)當(dāng)是為公眾所周知、認(rèn)可和合乎情理要求的。只有這樣，保密才能被公眾所認(rèn)可，公開才有其最大的社會(huì)價(jià)值。為此，未來在推進(jìn)黨務(wù)公開中涉及到的保密和解密問題，最好由專門機(jī)構(gòu)在社會(huì)有效監(jiān)督之下，對(duì)具體問題作出具體的判斷和仲裁。

在具體做法上，要充分借鑒政務(wù)公開所積累的經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)包括：其一，“公開是原則，保密是例外”。在黨務(wù)公開中，要借鑒政務(wù)公開中把政務(wù)信息視為國(guó)家重要資源的理念，同樣把黨務(wù)信息視為黨和國(guó)家的重要資源。由于資源的不同空間存在狀態(tài)，決定了其作用的發(fā)揮及價(jià)值的實(shí)現(xiàn)方式和實(shí)現(xiàn)程度的巨大不同。由于信息的廣泛共享性、重復(fù)利用性和無限開發(fā)性，決定了黨務(wù)信息價(jià)值最大化的實(shí)現(xiàn)方式必然是實(shí)行公開，因而除了不能公開的信息以外，應(yīng)盡其所能使之公開，使其得以充分發(fā)揮作用。換言之，黨務(wù)公開應(yīng)是常態(tài)，而保密則是例外。其二，權(quán)衡成本收益，突出公開和保密的重點(diǎn)。黨務(wù)信息的公開與保密，不僅要考量公開可能給黨和國(guó)家安全造成的威脅，同時(shí)還要考慮保密需付出的代價(jià)。應(yīng)通過利弊權(quán)衡，力避花費(fèi)極高代價(jià)而獲益甚少情況出現(xiàn)。黨務(wù)信息的保密工作應(yīng)突出重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門和部位，突出對(duì)絕密級(jí)黨和國(guó)家秘密的保護(hù)和對(duì)核心涉密人員的管理。其三，合情合理和恰如其分。“合情合理”是指黨務(wù)信息的公開與保密要有法規(guī)依據(jù)，不能因強(qiáng)調(diào)公開而泄密，也不能借口保密而拒絕公開。所謂的“恰如其分”，就公開而言，是指應(yīng)堅(jiān)持最大限度、最大數(shù)量，并盡量減少灰色地帶，使得廣大黨員群眾可以盡情享受黨務(wù)公開帶來的便利。對(duì)保密而言，應(yīng)堅(jiān)持最小范圍、最小數(shù)量，使不能公開的黨務(wù)信息根據(jù)其內(nèi)容、載體特點(diǎn)等選擇恰當(dāng)?shù)谋Ｃ芊椒ê捅Ｃ芷谙?，使其恰如其分地得到保護(hù)。其三，制訂《黨務(wù)信息公開條例》等規(guī)章制度。應(yīng)通過規(guī)章制度對(duì)相關(guān)信息公開主體、范圍、方式、審查機(jī)制等作出明確的規(guī)定。

二、正確處理黨務(wù)公開與政務(wù)公開的關(guān)系

近年來，隨著黨務(wù)公開在各地的試點(diǎn)，政務(wù)公開、村務(wù)公開、廠務(wù)公開等在各地也相應(yīng)地展開了。在此背景下，黨務(wù)公開和政務(wù)公開作為最重要的兩種民主形式，在實(shí)踐上如何協(xié)調(diào)相互關(guān)系，進(jìn)而形成良性互動(dòng)，是亟需研究解決的重大問題。

1.正確認(rèn)識(shí)黨務(wù)公開與政務(wù)公開之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系

黨的先進(jìn)性本質(zhì)決定了黨務(wù)公開和政務(wù)公開都應(yīng)具有明確的人民性，即都要通過人民群眾的認(rèn)同和支持來體現(xiàn)這兩種公開的價(jià)值。同時(shí)，這兩種公開總是會(huì)表現(xiàn)出一定程度的地區(qū)性、行業(yè)性等多元化的個(gè)性特點(diǎn)。從時(shí)間角度看，黨務(wù)公開和政務(wù)公開的內(nèi)容、形式和手段也不可能一成不變，而總是要隨著時(shí)間、地域、環(huán)境、技術(shù)等條件的變化而變化的，而且這種變化總是以黨委和政府的工作需要以及黨員群眾的關(guān)注需求為依據(jù)，由此形成兩種最基本的公開類型：主動(dòng)性公開，即黨委和政府根據(jù)工作需要主動(dòng)進(jìn)行公開；需求性公開，即黨員群眾要求公開什么，黨委、政府就考慮公開什么。在實(shí)踐中這兩種類型總是相互結(jié)合的，因而呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)發(fā)展的特征。無論在黨務(wù)公開進(jìn)程中，還是在政務(wù)公開的推進(jìn)過程中，都要始終考慮和保證與公開相伴生的安全性問題。從法律層面，要符合國(guó)家憲法或相關(guān)公開條例。凡是涉及國(guó)家機(jī)密以及受法律保護(hù)的商業(yè)秘密和個(gè)人隱私都不能公開。從社會(huì)穩(wěn)定層面，要考慮實(shí)踐上的可行性。在社會(huì)利益多元化、社會(huì)矛盾日益尖銳的今天，如果對(duì)有些事件真相實(shí)行實(shí)時(shí)公開的辦法，很有可能給有關(guān)地方或單位帶來巨大沖擊，在其還不具備應(yīng)對(duì)能力的背景下，應(yīng)考慮待時(shí)機(jī)成熟時(shí)再公開。但這種情況，只應(yīng)成為例外，而不應(yīng)成為常態(tài)。

可見，黨務(wù)公開與政務(wù)公開既有區(qū)別，又具有內(nèi)在統(tǒng)一性。這種區(qū)別決定了兩種類型的公開各有其側(cè)重點(diǎn)和作用范圍。比如，黨務(wù)公開側(cè)重于重要決策的提出和形成過程的公開，而政務(wù)公開則注重辦事過程和結(jié)果公開。二者的統(tǒng)一性決定了兩種公開間的密切聯(lián)系。推進(jìn)黨務(wù)公開是政務(wù)公開的延伸和發(fā)展，但同時(shí)又是政務(wù)公開深入推進(jìn)的有力保證；推進(jìn)政務(wù)公開勢(shì)必對(duì)推進(jìn)黨務(wù)公開提出新的要求，但同時(shí)又能為黨務(wù)公開提供技術(shù)支持。因此，可以把這兩種公開統(tǒng)籌謀劃，以發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，形成互補(bǔ)、互動(dòng)、互促的格局。

2.切實(shí)認(rèn)清當(dāng)前在實(shí)踐層面黨務(wù)公開與政務(wù)公開存在的突出矛盾

從實(shí)踐看，目前存在的突出問題是，要么把黨務(wù)公開與政務(wù)公開混為一談，要么兩種公開嚴(yán)重不同步。主要有：一是以政務(wù)公開代替黨務(wù)公開。有的基層組織對(duì)推動(dòng)黨務(wù)公開要么持抵觸情緒，不愿實(shí)質(zhì)性推進(jìn)；要么不清楚黨務(wù)公開與政務(wù)公開之間的區(qū)別，把二者完全視為一回事。其結(jié)果是，以政務(wù)公開來代替黨務(wù)公開，對(duì)真正需要公開的黨務(wù)工作，諸如有關(guān)人事安排，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的選舉，有關(guān)重大決策等，大都采取避重就輕、有意回避的做法，從而導(dǎo)致黨務(wù)公開的內(nèi)容被沖淡或成為形式主義。二是以黨務(wù)公開代替政務(wù)公開。表現(xiàn)為黨務(wù)公開對(duì)政務(wù)公開采取大包大攬的做法，使政務(wù)公開缺乏相對(duì)獨(dú)立性。更為重要的是，常因黨務(wù)公開力度不夠，導(dǎo)致政府本該公開的信息，因未能得到黨委批準(zhǔn)而不能及時(shí)公開。三是黨務(wù)公開進(jìn)程明顯滯后于政務(wù)公開。在不少地方，政務(wù)公開早已轟轟烈烈地開展，但黨務(wù)公開遲遲不能啟動(dòng)。這種黨務(wù)工作上的不透明，也影響了政務(wù)公開的實(shí)際效果，阻礙了各級(jí)黨委和政府有關(guān)公開工作的健康有序推進(jìn)。

3.切實(shí)在制度機(jī)制建設(shè)上確保黨務(wù)公開與政務(wù)公開的協(xié)同并進(jìn)

首先，要構(gòu)建黨務(wù)公開與政務(wù)公開協(xié)同并進(jìn)的工作格局。針對(duì)當(dāng)前各地公開實(shí)踐中所存在的要么把兩種公開相混淆、要么把兩種公開相割裂的問題，今后應(yīng)努力把黨務(wù)公開和政務(wù)公開作為一個(gè)有機(jī)整體，納入到各級(jí)黨委、政府和部門的工作中去，努力形成兩種公開協(xié)同并進(jìn)的工作格局。比如，在公開載體上實(shí)現(xiàn)共享，在公開內(nèi)容上實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)，在工作部署上實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌等。其次，要構(gòu)建黨務(wù)公開與政務(wù)公開協(xié)同并進(jìn)的運(yùn)行模式。鑒于我國(guó)特殊的黨政關(guān)系，黨務(wù)公開與政務(wù)公開聯(lián)系十分密切，尤其是在縣級(jí)以下的基層組織中，黨務(wù)公開與政務(wù)公開表現(xiàn)出較大的疊合性。為節(jié)約公開成本、提高公開效率，在切實(shí)保障基層黨員群眾民主權(quán)利的基礎(chǔ)上，應(yīng)探索開發(fā)基層黨務(wù)公開與政務(wù)公開協(xié)同并進(jìn)的運(yùn)行模式，并借助這種公開模式，最大限度地整合基層黨務(wù)、政務(wù)信息資源，提高資源的利用效率，充分發(fā)揮公開對(duì)基層民主政治發(fā)展的推動(dòng)作用。第三，要構(gòu)建黨務(wù)公開與政務(wù)公開協(xié)同并進(jìn)的制度體系。要加快探索建立健全監(jiān)督檢查制度。可由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)統(tǒng)一組織成立專門的督察督辦機(jī)構(gòu)，會(huì)同相關(guān)部門對(duì)下級(jí)政府和黨組的兩個(gè)公開分別開展督察督辦，推動(dòng)黨務(wù)公開和政務(wù)公開工作的制度化和規(guī)范化。要加快探索建立健全考核獎(jiǎng)懲制度。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)應(yīng)將黨務(wù)公開和政務(wù)公開的考核分別納入下級(jí)政府和黨組全年目標(biāo)考核之中，要量化標(biāo)準(zhǔn)、完善機(jī)制、嚴(yán)格追究責(zé)任。

三、正確處理黨務(wù)公開與民主集中制的關(guān)系

實(shí)行黨務(wù)公開的初衷之一，就是要糾正民主集中制在實(shí)際運(yùn)行中的偏差和變異問題。為充分發(fā)揮黨務(wù)公開對(duì)民主集中制的校正功能，關(guān)鍵要搞好以下四個(gè)環(huán)節(jié)：

1.優(yōu)化民主集中制中決策者的產(chǎn)生機(jī)制

要以推動(dòng)黨務(wù)公開為契機(jī)，通過改進(jìn)選舉模式，不斷優(yōu)化三大層級(jí)決策集體的產(chǎn)生機(jī)制：一是優(yōu)化黨代表大會(huì)的產(chǎn)生機(jī)制，擴(kuò)大直選范圍，提高直選層級(jí)?？煽紤]在總結(jié)近年來實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，讓黨務(wù)公開在選舉試點(diǎn)上步子再大一點(diǎn)，為更高層級(jí)黨代表的直選積累經(jīng)驗(yàn)。二是優(yōu)化全委會(huì)或常委會(huì)的產(chǎn)生機(jī)制，把組織推薦與群眾公認(rèn)相結(jié)合。全委會(huì)和常委會(huì)是黨內(nèi)兩個(gè)重要的經(jīng)常性決策機(jī)構(gòu)，其在決策中的地位十分重要。為此，必須以推動(dòng)黨務(wù)公開為契機(jī)，進(jìn)一步優(yōu)化其成員的產(chǎn)生機(jī)制?？稍谥边x黨代表試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，把組織推薦與群眾公認(rèn)相結(jié)合，擴(kuò)大差額選舉比例，借此以形成在好中選優(yōu)的充分競(jìng)爭(zhēng)格局。三是優(yōu)化書記、副書記的產(chǎn)生機(jī)制，提升差額選舉比例，擴(kuò)大直選試點(diǎn)。在現(xiàn)行制度中，書記、副書記大多采取等額選舉，致使選舉的民主性、合理性大打折扣。近年來，隨著黨務(wù)公開力度的不斷加大，包括中央層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)選舉也在嘗試引入差額機(jī)制，這是我們黨內(nèi)民主的巨大進(jìn)步。現(xiàn)在不少地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)已開始推行黨委書記直選制，從而在根本上改變了傳統(tǒng)的書記權(quán)力來源的合法性基礎(chǔ)。今后應(yīng)以推進(jìn)黨務(wù)公開為契機(jī)，進(jìn)一步提升差額選舉比例，擴(kuò)大直選試點(diǎn)范圍，提升試點(diǎn)層級(jí)。

2.強(qiáng)化民主集中制中黨代表大會(huì)的法理權(quán)威

在黨的組織結(jié)構(gòu)中，黨的集體決策機(jī)構(gòu)由黨代表大會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)構(gòu)成。從理論上講，三者的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和權(quán)力邊界是明晰的，即黨代表大會(huì)是最高的權(quán)力機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)，全委會(huì)和常委會(huì)是其權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)，三者的權(quán)力強(qiáng)度和限度是依次遞減的。這種權(quán)力配置所體現(xiàn)的正是民主集中制中少數(shù)服從多數(shù)這一基本原則精神。但在現(xiàn)實(shí)中，卻往往相反。在不少地方，黨代表大會(huì)并沒有真正成為與其職能相匹配的決策機(jī)構(gòu)，而少數(shù)人在常委會(huì)決策中壟斷決策權(quán)的格局成為常態(tài)；還有一些地方，存在著書記辦公會(huì)之類在決策中實(shí)際發(fā)揮重要作用的非正式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)。這些問題的存在，導(dǎo)致了黨的縱向權(quán)力關(guān)系在運(yùn)行中出現(xiàn)錯(cuò)位甚至逆反。而黨的十八大報(bào)告所強(qiáng)調(diào)的要“落實(shí)和完善黨的代表大會(huì)代表任期制”，為解決這一問題，必須充分發(fā)揮代表大會(huì)最高決策權(quán)威的功能。

3.提升民主集中制中全委會(huì)的決策效能

上述分析表明，黨代會(huì)常任制是黨內(nèi)民主實(shí)現(xiàn)的重要條件。然而，從目前各地實(shí)際情況看，全國(guó)相當(dāng)多的地方及基層還沒有實(shí)行這一制度。在此背景下，按照民主集中制原則要求，黨代會(huì)的權(quán)力空間應(yīng)該由全委會(huì)填補(bǔ)，全委會(huì)應(yīng)承擔(dān)重要的決策職能。但事實(shí)上，有不少地方的全委會(huì)其作用并沒有得到很好的發(fā)揮，而常委會(huì)事實(shí)上發(fā)揮著代表大會(huì)閉會(huì)期間的決策和執(zhí)行功能，由此導(dǎo)致民主集中制原則在決策過程中并不能很好地貫徹執(zhí)行。要從根本上解決全委會(huì)的職能缺失問題，需要以推動(dòng)黨務(wù)公開為契機(jī)，以提高決策的民主化、科學(xué)化水平為指向，對(duì)全委會(huì)的作用機(jī)制進(jìn)行有效改進(jìn)。

4.優(yōu)化民主集中制中決策的程序與規(guī)則

“少數(shù)服從多數(shù)”是民主集中制的一項(xiàng)基本原則，將這一原則運(yùn)用到具體的決策中，還要考慮因決策對(duì)象、背景和目標(biāo)的不同而引起的操作技術(shù)上變化。以往，我們對(duì)于民主集中制的認(rèn)識(shí)通常是“民主+集中”這樣簡(jiǎn)單，由此容易導(dǎo)致把民主集中制看作是在時(shí)間和空間上分別獨(dú)立的兩段，其后果常常是民主集中制在執(zhí)行過程中被扭曲。事實(shí)上，民主集中制在決策過程中所體現(xiàn)的是一個(gè)完整的、不間斷的運(yùn)動(dòng)過程，它是“民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主”的辯證統(tǒng)一。而在民主決策實(shí)踐中之所以常被割裂和扭曲的一個(gè)重要原因，是決策信息沒有充分流動(dòng)和共享。如果真正實(shí)現(xiàn)了黨務(wù)公開，決策信息對(duì)任何參與決策者是完整的、透明的，那么就有可能避免民主集中制的異化。比如，在多數(shù)委員對(duì)決策事項(xiàng)及其背景資料知之甚少的情況下就倉(cāng)促作出的多數(shù)決策，只會(huì)導(dǎo)致少數(shù)人專斷的合法化，進(jìn)而出現(xiàn)“以集體之名行個(gè)人專斷之實(shí)”的結(jié)果。為確保決策信息的充分流動(dòng)和決策者之間的充分溝通，有必要以推進(jìn)黨務(wù)公開為契機(jī)，對(duì)民主決策的程序進(jìn)一步規(guī)范，對(duì)民主決策的規(guī)則進(jìn)一步細(xì)化。

需要說明的是，上述三大關(guān)系只是新時(shí)期推進(jìn)黨務(wù)公開工作需要著力處理好的諸多關(guān)系中的一部分，其他諸如黨務(wù)公開的速度與效果的關(guān)系、黨務(wù)公開的成本與收益之間的關(guān)系等，同樣也是在推進(jìn)這項(xiàng)工作中所必須統(tǒng)籌考慮的?？傊h務(wù)公開作為新時(shí)期我黨的重大決策，為確保其健康有序推進(jìn)，必須站在新時(shí)期黨建工作全局的高度，牢固樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持以系統(tǒng)科學(xué)的思維理念為統(tǒng)領(lǐng)，努力把這項(xiàng)戰(zhàn)略性工程全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)地推向前進(jìn)。

（作者系國(guó)防大學(xué)馬克思主義教研部經(jīng)濟(jì)學(xué)教研室副主任，教授）

責(zé)任編輯：張功杭