□　本刊記者　陳沙沙

十八屆三中全會(huì)：民生改革或破題

□本刊記者陳沙沙

今年3月以來(lái)陸續(xù)推出的20余項(xiàng)改革舉措被看作為十八屆三中全會(huì)鋪路。圖/CFP

以“改革”為主題的十八屆三中全會(huì)，無(wú)疑被賦予了更多歷史責(zé)任，也承載了眾多的民生期盼。

今年3月以來(lái)，國(guó)家各部門(mén)相繼推出20余項(xiàng)改革舉措，包括推動(dòng)利率和匯率市場(chǎng)化、擴(kuò)大“營(yíng)改增”試點(diǎn)、取消和下放行政審批項(xiàng)目、建設(shè)中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、取消金融機(jī)構(gòu)貸款七折利率下限、暫免征收部分小微企業(yè)兩稅、推進(jìn)資源價(jià)格改革、完善鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制等內(nèi)容。

一系列改革被視作為即將到來(lái)的三中全會(huì)鋪路。以“改革”為主題的十八屆三中全會(huì)，無(wú)疑被賦予了更多歷史責(zé)任，也承載了眾多的民生期盼。隨著三中全會(huì)的臨近，戶(hù)籍制度、土地改革、收入分配等領(lǐng)域的改革動(dòng)向已成關(guān)注焦點(diǎn)。

戶(hù)改或有大動(dòng)作

“防止農(nóng)村城市化的方法有很多，比如說(shuō)外來(lái)人口想要取得北京戶(hù)口，可以考慮進(jìn)行考試審核?！?0月初，清華大學(xué)教授文國(guó)瑋的“考試論”引起輿論一片嘩然。隨后，金吉列出國(guó)留學(xué)咨詢(xún)服務(wù)有限公司相關(guān)人員因涉嫌天價(jià)出售應(yīng)屆畢業(yè)生進(jìn)京戶(hù)口指標(biāo)被刑拘。

戶(hù)籍制度猶如一道無(wú)形的墻。從1980年公安部推行“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策、1993年6月草擬戶(hù)籍制度改革總體方案，到2001年推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶(hù)籍管理制度改革，再到2011年國(guó)務(wù)院《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶(hù)籍管理制度改革的通知》文件出臺(tái)，30余年來(lái)，破除壁壘的改革呼聲、動(dòng)作從未間斷，但目標(biāo)遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。

近兩年，作為改革的過(guò)渡性政策，居住證制度在多地探索實(shí)行。全國(guó)城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)材料顯示，上海、浙江、廣東、江蘇、北京等地都將居住證與當(dāng)?shù)芈鋺?hù)相掛鉤。

然而，居住證如今已成農(nóng)民工落戶(hù)城市的新限制。地方在居住證、戶(hù)籍、公共服務(wù)方面設(shè)置學(xué)歷、技能、投資等諸多門(mén)檻，已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。

2012年4至5月間，國(guó)家發(fā)改委帶領(lǐng)各部委前往浙江、廣東、江西、貴州等8個(gè)有代表性的省份進(jìn)行城鎮(zhèn)化調(diào)研，發(fā)現(xiàn)在這些地區(qū)，“戶(hù)改幾乎遭遇所有市長(zhǎng)的反對(duì)”。

國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵坦言，像北京、上海這樣的大城市根本沒(méi)有辦法進(jìn)行戶(hù)籍制度改革，因?yàn)樗鼈兗辛巳珖?guó)最好的資源，福利基本接近于發(fā)達(dá)國(guó)家。

李鐵點(diǎn)出了城市戶(hù)籍所承載的附加值，它涉及社保、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等一系列配套社會(huì)福利和政治權(quán)利。有研究人員做過(guò)統(tǒng)計(jì)，一張戶(hù)口本的背后，共有67項(xiàng)城鄉(xiāng)居民的“不同等待遇”。

這關(guān)乎每一座城市為此支付的成本。

今年7月底，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《城市藍(lán)皮書(shū)》指出，目前中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度綜合指數(shù)僅40％左右。而在2030年前，我國(guó)還有3.9億農(nóng)民需要市民化，農(nóng)民工市民化的人均公共成本約13.1萬(wàn)元。如此粗略計(jì)算，市民化所需公共成本約51萬(wàn)億元。

財(cái)經(jīng)評(píng)論家葉檀表示，這是不計(jì)入通脹只計(jì)入城市福利的保守?cái)?shù)字，實(shí)際數(shù)字可能將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出。中金公司首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家彭文生也認(rèn)為，掣肘農(nóng)民工融入城市的核心問(wèn)題，仍然是“二次城市化”成本由誰(shuí)負(fù)擔(dān)。

面對(duì)盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的利益關(guān)系，在十八屆三中全會(huì)召開(kāi)前夕，社會(huì)各界對(duì)于戶(hù)籍制度改革的預(yù)測(cè)并不相同。

今年8月底，有媒體爆料，由于地方政府向中央游說(shuō)，同時(shí)戶(hù)籍制度改革也牽動(dòng)城鎮(zhèn)中產(chǎn)階級(jí)的利益，因此改革計(jì)劃可能最終被大打折扣。

“樂(lè)觀派”則認(rèn)為，中央將城鎮(zhèn)化作為首要任務(wù)來(lái)抓，最終出爐的方案可能會(huì)在戶(hù)籍制度改革方面有更大膽的動(dòng)作。

根據(jù)目前發(fā)布的少量城鎮(zhèn)化方案的細(xì)節(jié)，以及多年來(lái)戶(hù)籍制度改革的政策延續(xù)，彭文生分析認(rèn)為，三中全會(huì)可能會(huì)延續(xù)此前中小城市先于大城市放松戶(hù)籍限制的基本思路。

2001年，我國(guó)放開(kāi)了縣級(jí)以下城鎮(zhèn)的落戶(hù)限制，不再實(shí)行指標(biāo)控制；2011年，放開(kāi)了農(nóng)民進(jìn)入中小城市的落戶(hù)限制；2012年，首次放開(kāi)地級(jí)市戶(hù)籍。

然而，大城市數(shù)百萬(wàn)農(nóng)民工能否“落地”仍然不得而知。

說(shuō)起戶(hù)籍制度改革的時(shí)間表，中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林預(yù)測(cè)：“未來(lái)一兩年，中小城鎮(zhèn)的戶(hù)籍制度會(huì)初步放開(kāi)或基本放開(kāi)；三五年后，大中城市有條件的農(nóng)民工市民化會(huì)推開(kāi)；未來(lái)八到十年，也就是2020年前后，基本解決了戶(hù)籍制度問(wèn)題?！?/p>

“新土改”醞釀再發(fā)力

8月末，有媒體報(bào)道稱(chēng)，一份關(guān)于農(nóng)村土地改革進(jìn)程的重要文件已下發(fā)至河北、遼寧、吉林等18個(gè)省市。按文件要求，被確定的28個(gè)試點(diǎn)市縣將于今年8月至9月正式啟動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。

9月4日，國(guó)土資源部新聞處處長(zhǎng)謝暉辟謠稱(chēng)，截至目前，關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)，“國(guó)土部并沒(méi)有向地方政府下發(fā)過(guò)這一文件”。

然而，市場(chǎng)已經(jīng)嗅到農(nóng)村集體建設(shè)用地將釋放的改革紅利。受利好消息的影響，相關(guān)土地流轉(zhuǎn)概念股逆勢(shì)走強(qiáng)，表現(xiàn)出對(duì)新一輪土改的信心。

出于18億畝耕地紅線的高壓，在“新土改”中，農(nóng)村集體建設(shè)用地已成為最敏感的話(huà)題。一位國(guó)土部官員曾透露，推動(dòng)農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地同地同權(quán)，將成為未來(lái)土改的綱領(lǐng)性原則。

社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國(guó)英估計(jì)，農(nóng)村集體建設(shè)用地約有18萬(wàn)平方公里，“相當(dāng)于目前中國(guó)城市建成區(qū)的3倍以上?！?/p>

自1978年開(kāi)啟收入分配改革以來(lái)，我國(guó)收入分配改革至少經(jīng)歷了17次重大事件。收入分配幾乎每年都被重要會(huì)議或文件提及，但推動(dòng)緩慢。

此前，國(guó)土部組建的土地改革研究小組歷經(jīng)一年多時(shí)間，對(duì)11個(gè)省份的50多個(gè)城市進(jìn)行調(diào)研，目前已形成關(guān)于新一輪土地管理制度改革的框架建議。

10月中旬，有媒體從權(quán)威人士處獲悉，該框架建議的核心部分極有可能成為新一屆三中全會(huì)定調(diào)“新土改”政策的理論基礎(chǔ)。

據(jù)媒體報(bào)道，新一輪土地改革的總體方案大致為：在不突破現(xiàn)有土地利用政策、土地使用標(biāo)準(zhǔn)等法律法規(guī)的前提下，提高征地補(bǔ)償額度，縮小征地范圍，盤(pán)活存量建設(shè)用地，規(guī)范農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，探索以“集體建設(shè)用地使用權(quán)交換企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)”的新路徑，嚴(yán)禁將農(nóng)地直接流轉(zhuǎn)為商品房建設(shè)。

分析人士判斷，與土地改革總體方案相對(duì)應(yīng)，在十八屆三中全會(huì)之后，相關(guān)部門(mén)會(huì)密集推出一系列新的土地改革政策。

關(guān)于土地改革具體路徑如何選擇，國(guó)土資源部針對(duì)不同的政策主題進(jìn)行了多輪調(diào)研。然而，多位專(zhuān)家認(rèn)為，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、土地資源差異大等原因，“一刀切”的政策措施難以推出。未來(lái)的改革路徑傾向于對(duì)不同類(lèi)型試點(diǎn)進(jìn)行深化，在合適時(shí)機(jī)進(jìn)行推廣，然后通過(guò)“以點(diǎn)帶面”方式促進(jìn)政策突破。

事實(shí)上，地方實(shí)驗(yàn)早已展開(kāi)。國(guó)土部也曾對(duì)外公開(kāi)，“雖然目前沒(méi)有形成最終的指導(dǎo)文件，但其實(shí)各地就農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的探索已經(jīng)廣泛展開(kāi)，其中也包括宅基地流轉(zhuǎn)?！?/p>

今年8月，浙江省溫州市發(fā)布了《溫州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理暫行辦法》；海南省國(guó)土環(huán)境資源廳已經(jīng)研究制定了《海南省農(nóng)民集體建設(shè)用地管理辦法》，并上報(bào)海南省政府審議。

專(zhuān)家分析，浙江嘉善和杭州、廣東南沙、安徽宿州等，有可能成為新一批“吃螃蟹者”，從而帶動(dòng)“土地?fù)Q股權(quán)”、土地流轉(zhuǎn)信托等試點(diǎn)的推進(jìn)。

此外值得關(guān)注的是，“新土改”的推進(jìn)并非左右逢源。在相關(guān)土地改革政策的很多方面，中央部委之間、中央與地方之間，甚至政府官員與專(zhuān)家之間，都存在很大分歧。

一名國(guó)土系統(tǒng)專(zhuān)家向媒體透露，在國(guó)土部修訂《土地管理法》和制定“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)”期間，國(guó)土資源部遭遇了來(lái)自有關(guān)部門(mén)和地方政府的較大阻力，一些改革力度較大的政策也因此被迫夭折。

收入分配蛋糕怎么切

2013年1月18日，消失12年之久的“基尼系數(shù)”重現(xiàn)。

當(dāng)天，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局局長(zhǎng)馬建堂就當(dāng)年國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況召開(kāi)記者招待會(huì)。被問(wèn)到“基尼系數(shù)”發(fā)布計(jì)劃時(shí)，馬建堂出人意料地公布了2003—2012年十年間的全國(guó)居民收入基尼系數(shù)：2003年是0.479，此后波動(dòng)向上，于2008年達(dá)到峰值0.491，2012年回落至0.474。

這一數(shù)值遭到各方爭(zhēng)議。經(jīng)濟(jì)學(xué)家許小年直言該數(shù)據(jù)過(guò)低，“連童話(huà)都不敢這么寫(xiě)”。然而時(shí)隔12年官方再次公布基尼系數(shù)，被普遍解讀為在為收入分配改革“鋪路”。

事實(shí)上，2012年0.474的基尼系數(shù)，已經(jīng)越過(guò)0.4這一代表貧富兩極分化的警戒線。有數(shù)據(jù)表明，中國(guó)收入最高的10％人群和最低的10％人群，階層收入差距達(dá)23倍。

如果將未來(lái)的改革紅利比作蛋糕，如何切好這塊蛋糕則考驗(yàn)著各方智慧。對(duì)于收入分配改革的緊迫性，遲福林用“箭在弦上”形容?！盁o(wú)論是拉動(dòng)內(nèi)需，還是解決社會(huì)的一些利益關(guān)系，都需要加快收入分配改革?！?/p>

然而，醞釀八年的收入分配改革方案卻難以落實(shí)。今年2月國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見(jiàn)》，并沒(méi)有得到普遍響應(yīng)。

5月下旬，新一屆政府領(lǐng)導(dǎo)班子出臺(tái)《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》?！兑庖?jiàn)》中用了80余字對(duì)收入分配改革加以部署，包括要落實(shí)深化此項(xiàng)改革的若干意見(jiàn)，制訂出臺(tái)合理提高勞動(dòng)報(bào)酬、加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)收入分配調(diào)控、整頓和規(guī)范收入分配秩序等重點(diǎn)配套方案和實(shí)施細(xì)則。業(yè)內(nèi)專(zhuān)家認(rèn)為，上述提法過(guò)于籠統(tǒng)，實(shí)操性不強(qiáng)。

據(jù)報(bào)道，自1978年十一屆三中全會(huì)提出“克服平均主義”，開(kāi)啟收入分配改革以來(lái)，我國(guó)收入分配改革至少經(jīng)歷了17次重大事件。自2002年以來(lái)，收入分配幾乎每年都被重要會(huì)議或文件提及，但推動(dòng)緩慢。

對(duì)于即將來(lái)臨的十八屆三中全會(huì)，社科院經(jīng)濟(jì)研究所發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)研究室主任魏眾預(yù)測(cè)：“收入分配改革一定會(huì)寫(xiě)進(jìn)報(bào)告的。從十六大到十八大，包括歷屆三中全會(huì)，收入分配改革都有提及，而且單獨(dú)成段。從語(yǔ)言表述上可以看出，對(duì)收入分配的認(rèn)識(shí)一直在微調(diào)，在進(jìn)步，是有意義的。十八大報(bào)告關(guān)于收入分配的表達(dá)是個(gè)指導(dǎo)性的意見(jiàn)，對(duì)未來(lái)幾年的改革起了總領(lǐng)作用?！?/p>

戶(hù)籍制度、土地流轉(zhuǎn)、收入分配改革大事記

作為曾參與起草“十二五規(guī)劃”收入分配內(nèi)容的專(zhuān)家，魏眾同時(shí)認(rèn)為，改革即便寫(xiě)入三中全會(huì)報(bào)告，能否夠落到實(shí)際操作層面，還有待觀察?！拔业膫€(gè)人判斷是，新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子目前對(duì)收入分配改革可能不會(huì)大動(dòng)，還需要一段時(shí)間熟悉?！?/p>

在此情況下，如何讓大多數(shù)人分享改革紅利、打破收入分配改革的僵局？

中國(guó)勞動(dòng)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼薪酬專(zhuān)業(yè)委員會(huì)會(huì)長(zhǎng)蘇海南表示，收入分配方案難產(chǎn)本身就說(shuō)明收入分配改革的復(fù)雜艱巨。這些年，除城鄉(xiāng)和行業(yè)之間的收入差距略有縮小外，不同群體之間的差距仍呈擴(kuò)大趨勢(shì)。

他認(rèn)為，可以從兩個(gè)方向和一個(gè)切入點(diǎn)考慮。一個(gè)方向是提高低收入群體收入，可以通過(guò)多項(xiàng)措施來(lái)實(shí)現(xiàn)，包括健全社會(huì)保障體系、加大轉(zhuǎn)移支付力度、繼續(xù)提高企業(yè)退休人員待遇、促進(jìn)建立低工資勞動(dòng)者工資增長(zhǎng)以及增加農(nóng)民收入等。

第二個(gè)方向是調(diào)節(jié)過(guò)高收入人群收入，可將國(guó)企分配制度改革作為重要突破口，打破壟斷，征收國(guó)企資源稅，提高國(guó)有企業(yè)稅后分紅比例。“《意見(jiàn)》中提到的到十二五期間提高5個(gè)百分點(diǎn)，要盡早落實(shí)?！?/p>

“一個(gè)切入點(diǎn)就是統(tǒng)籌設(shè)計(jì)財(cái)稅體制改革，這對(duì)整個(gè)收入分配體系改革能否取得突破極為重要?！碧K海南說(shuō)。

□編輯郭鐵□美編王迪