林 森，趙 藝

(1.清華大學社會科學學院，北京 100084;2.東北財經(jīng)大學公共管理學院，遼寧 大連 116025)

一、中國“善政”目標形成過程中的土地財政亂象

土地財政嶄露頭角時，地方政府通常只看到它的優(yōu)勢，但如今它接近極致時，便會帶來廣泛的負面影響。

(一)“善政”目標達成中土地財政亂象形成機制

“善政”目標一直是中國地方政府尋求的理想模式，鑒于“善政”目標尚未完全實現(xiàn)，從“善政”的角度，我們認為中國土地財政亂象的成因可以總結為三種，第一種成因主要是在政府自身行為不完善的情況下導致的，后兩種成因則表現(xiàn)出善治理論發(fā)展的先天不足。

1.土地財政形成的體制背景

本文中的土地財政形成的體制背景將從財政體制和土地征用制度兩個方面來敘述。財政體制中的1994年分稅制實施以后，形成了財權由中央掌控，事權下放地方，結果地方財政上繳的資金占總財政收入的比重大幅減少。隨著地方政府復雜的事物賦予多責任的資金不斷投入，相對應的是驟減的資金收入和日益增多的地方事物支出逐漸形成矛盾。在此背景下，土地財政應運而生。而土地征用制度則也是該體制的重要組成部分，中國實行的是國家和集體共有的二元土地所有制，根據(jù)憲法，地方政府可以憑公共利益名義隨時可以將農村集體土地征為國有并給予補償。但是鑒于法律對公共利益的模糊界定致使地方政府有機可圖，客觀上為土地財政形勢惡化提供了便利。同時，現(xiàn)有的土地征用制度，這種政府事事參與的體制也致使地方政府有空子可鉆來虧空土地財政:首先，現(xiàn)行的農村土地制度從形式以及在法律層面規(guī)定農村土地的集體所有權與城市土地的國家所有權處于不平等的地位，農村集體土地向城市國家土地轉移的過程中始終處于被支配的從屬地位。其次，對于“公共利益”缺乏明確的法律強制，地方政府的制定者身份常借公共利益之名濫用公共權力，盲目征用邊緣化土地，徹底邊緣化弱勢群體，完全是政府自身行為過度化所導致的，沒有能力來完善自身統(tǒng)治的政府說明了“善政”目標未達成。

2.土地財政形成的政府行為

土地財政影響下形成的政府行為可概括為兩方面:一是地方政府的雙重角色特征，二是以“標尺競爭”為基準的政府行為指標?！吧普蹦繕讼碌墓补芾碇黧w只強調政府在公共行為的唯一角色，研究的是針對如何完善政府本身的工作，并達成任務目標。在中國“善政”發(fā)展不健全的情況下，政府本身并未能履行職責已經(jīng)存在天生的劣根性，這一主體效應在土地財政方面更為顯著。因為，土地市場上可以看做只有一個收購者(政府)也是供應者，征用的數(shù)量和價格，供應的數(shù)量和價格完全由地方政府操控。地方政府雖然是代表國家行使代理角色，但事實上擁有絕對的土地控制操縱權，而中國特色的農用地轉用制度和法律也為地方政府創(chuàng)收提供“制度保障”，加劇了地方政府繼續(xù)在建設用地一級市場的專屬地位。這樣一來，土地財政在地方政府絕對領導下具有雙重角色，作為運動員參與者時，地方政府樂衷于過分追求無邊利益目標的經(jīng)濟人，考慮的只有如何從土地中獲取更大收益;而當?shù)胤秸氖杖脒^分依靠土地來支撐和扶持時，征地賣地就衍生為地方政府獲取利益的捷徑，作為市場管理者的職能則被影響利益之說容易被忽略。

“標尺競爭”最初指以其他企業(yè)行為作為參照物，通過參照其他企業(yè)相應做出行為選擇。然而，落實在政治領域就是應用標尺競爭理論來表現(xiàn)地方政府之間為經(jīng)濟過分競賽評比的情況，通常是接受上級政府政績考核與評價的最終結果?，F(xiàn)有的政策法規(guī)下，中國各地方政府間掘利的“績效標尺”很明確，即地方GDP增加，財政收入方式的擴充和城市過分擴張，這些都間接突出了要面子不要人民的丑惡指標。由于政府提供的公共物品的特性，地方政府的許多硬性目標難以進行定量評估，只有經(jīng)濟指標容易用數(shù)字衡量，且容易從物質和精神層面滿足官員的虛榮心。因此，以經(jīng)濟量化的績效考核廣泛被國內采納。

3.土地財政主體的失衡性

主體的失衡從兩個方面擴展，一方面是利益分配存在傾斜，另一方面是信息的不對稱性，甚至將虛假信息告知被動主體。

(1)土地收益失衡

土地收益之間的失衡表現(xiàn)在各主體之間。一方面，中央政府和地方政府:1998年通過修改的《土地管理法》規(guī)定新增建設用地的有償費百分之三十歸中央政府，其余歸地方政府。但在實際征收中，中央政府部門作為委托人由于信息資源劣勢和其他繁雜事情往往疏于對代理人的制約，這樣錢財被地方截流和侵吞，欠繳和少繳甚至轉移到下一期領導班子繳費的問題屢見不鮮，地方政府也因此獲得了絕大部分土地收益，對增加建設投資用地或轉讓私人機構有一定的激勵作用。另一方面，地方政府和農民之間收益存在不公現(xiàn)象。農用地被征用為建設用地，在整個征地流轉過程中增加了附加值，可是，地方政府卻通常打著強制性的口號，侵占土地這一農民唯一的生存資料，致使農民無計可施，變得更加窮困潦倒。地方政府卻因為轉讓獲得高價而變得更加貪婪，不甘滿足。

(2)征地信息失衡

征地信息不平衡也同樣體現(xiàn)在農民和地方政府之間，《土地管理法》第四十六條規(guī)定“國家向主體征收土地以后，依照法定程序層層審批后，由縣級以上各地方政府予以告知且組織實施。”從征地制度設計問題可以看出，政府只關心自己的利益，實際上農民只有被動獲取信息的資格。因此，地方政府常常是擅自批示，或開發(fā)和批示同時進行，心情好的時候或發(fā)公告或裝作不了解，導致公開的政策為內部決策，其中包括暗箱操作和形式不透明，無暇顧及農民感受;反觀農民時刻處在信息不對稱的情況下，只有服從命令，沒有解釋權利的可能［1］。

(二)“善政”目標達成中土地財政亂象的表現(xiàn)形式

目前，地方政府土地財政的形勢依然嚴峻，針對這一問題，很多專家表示擔憂，從整體上看，雖然2011年開始國家加強了政策約束機制，但過去的土地金融模式并未發(fā)生改變，而一些新的方式變相為多樣化的表現(xiàn)形式。

1.土地出讓金為主導的運作方式

土地出讓金，一直是政府賣地生財?shù)闹饕Ｊ?，可稱為“國有土地使用權出讓收入”，2001—2009年間，土地出讓金價款總額從1 295億元上升至15 910億元。其占地方財政收入的比重也在2001—2003年上升的最為明顯，大體呈2倍上漲;2003年以后該比重呈折線波動，但始終保持在40%左右［2］。可見，土地出讓金是2009年地方財政的最重要的收入來源。而在2012年年初，隨著國家大力加強宏觀調控力度，全國土地出讓金排行榜發(fā)生了罕見的“低潮”。而據(jù)CREIS中指數(shù)據(jù)2012顯示，2012年1月全國300座城市土地出讓金高達895.9億元，同比縮水68%，上榜城市中僅武漢高于百億，其他城市均在20—40億元之間，與2011年同期相比均大幅減少。可以看出，目前對土地出讓金的依存比例仍十分高，但其用途卻存在差異:表現(xiàn)在用于征地和拆遷補償支出存在偏差，被征地者利益得不到有效保障;土地出讓金預算編制和管理精細化不高，這都是目前土地出讓金面臨的問題。

2.土地抵押貸款強勢發(fā)展

土地抵押貸款一直是地方經(jīng)濟發(fā)展的重要手段，尤其是近年來，銀行在土地財政主體占據(jù)著重要地位。國土部公報顯示，截至2010年年底，調查全國85座重點城市處于抵押狀態(tài)的土地近13萬宗，抵押面積多達26萬公頃，抵押貸款近3.6萬億元，同比分別增長19.0%和36.3%。全年抵押土地面積凈增3.74萬公頃，同比減少26.9%;抵押貸款凈增9 206億元，增長18.8%［3］。2011年全國土地抵押面積達3 000平方公里，土地抵押貸款金額為4.8萬億元人民幣，比2011年初分別增加了16.2%和35.6%。2011年土地抵押貸款率總體保持在50%左右，但受穩(wěn)健貨幣政策和日趨嚴厲的房地產(chǎn)調控政策影響，加上政策執(zhí)行的滯后效應，2011年新增土地抵押貸款率在第四季度有較大幅度回落。另外，在儲備土地方面各地方政府呈現(xiàn)出依賴之勢，特別是配合著中央規(guī)制投融資政策、嚴格土地抵押管理措施出臺以后。通過數(shù)據(jù)分析得出，政府的宏觀調控下，當前土地抵押貸款的增速已經(jīng)趨于平緩，平均土地貸款抵押率相對降低到合理的范圍內，通過土地抵押而累積的金融風險暫時得到有效控制。但是，由于法律法規(guī)的欠缺、銀行風險管理意識和自身利益體制的非持續(xù)性以及土地市場是在政府培育下發(fā)展起來的特征，中國土地抵押貸款仍是地方融資選擇的重要渠道。

3.土地財政新方式層出不窮

前兩種方式是土地財政集資慣用的招式，但近年來由于國家政策的約束，地方政府開始更多把戰(zhàn)線轉移到新的方式，變相仍繼續(xù)通過土地財政創(chuàng)收。例如:湖北武漢的“治湖”和西安地區(qū)的大舉挖湖。目前，各地在受到事權財權不對應的矛盾時為了籌集資金，為了給同級政府施加壓力，各政府“大挖大填，各顯神通”。填湖圍湖背后最大的幕后是沿湖一些地方政府，地方政府通常假借公共設施旗號，實際大搞商業(yè)開發(fā)，和開發(fā)商沆瀣一氣，根本上都是經(jīng)濟利益的驅使，這類似于西方經(jīng)濟學家凱恩斯的“挖坑理論”:經(jīng)濟形勢出現(xiàn)下跌，找人挖個坑，再請人作為替代者填補，才能從根本上刺激經(jīng)濟。因為大家都明白對等的商品房和對等的湖產(chǎn)生的價值將會天壤之別。于是官員鋌而走險，在當前對耕地保護極其嚴格的狀態(tài)下，不管填湖對生態(tài)帶來的影響，也不在意土地紅線，在土地使用指標越來越緊張的狀況下，填湖造地模式不失為一個新的“創(chuàng)舉”。

二、 “善治”理論視角下的中國土地財政亂象

(一)土地財政下中國的“善政”與西方的“善治”

“善政”最早由中國啟用，自封建君主時就產(chǎn)生，歷經(jīng)數(shù)千年，只要政府的統(tǒng)治不消失，“善政”的理想一般都為民眾所推崇，也是政府努力追求的方向。政府的生活宗旨一般定位在為人們提供接近完美的服務，人們平等享受政府的服務并作出回應。西方的“善治”理論從起源上說，離不開治理理念的推動，“善治”本質上要求有善于作為的政府，同時還要求社會和公民積極參與，適時作出互動的回饋。從主體層面一開始就代表了主體多元化的特征，政府最終價值回歸于公民社會的理念。因此，就理論本身而言和各國歷史傳統(tǒng)以及各自底蘊是分不開的，兩者之間存在著本質的區(qū)別。當然，“善政”和“善治”之間也是緊密聯(lián)系的，“善治”一直是各國追求的最高境界，但是“善治”的實現(xiàn)是一個循序漸進的過程，并不是一蹴而就的。要想實現(xiàn)“善治”的理想化目標，“善政”的好壞和完善與否便是關鍵要素，對于中國更是政府轉型不可取代的路徑改革，想要忽略“善政”，不搞好本職工作，直接照抄西方的“善治”是不可能的。因此，政府只有通過不斷地進行體制改革并建立良好的公民關系才能實現(xiàn)“善治”，才能形成國家權力重組于社會且還政于民的狀態(tài)。因此，基于兩者密不可分的關系，可以說完善的“善政”體系是走向“善治”的關鍵。

放在土地財政框架下中國的“善政”和西方的“善治”的區(qū)別也是顯而易見的。最重要的觀點首先是，主體由一個絕對受益的主體變成多個利益共享的主體，即地方政府通常握有單獨決策和享受斂財?shù)奈ㄒ徽?，中央政府和農民，房地產(chǎn)商共同參與，共享成果的平等協(xié)商的機制。因為地方政府的制定政策又執(zhí)行政策的“雙重角色”會使得自身在體制內進行屬于自己一個人的游戲根本無需關注其他三方的感受，無論是多么完善的政府一個人的力量難以滿足民眾，更別說現(xiàn)在的政府還未達成“善政”目標了。此外，信息的多方共享性也是西方民主的內在要求，“善治”下的信息是把土地政策先告知大眾的，而中國公民卻往往停留在“被知道，被執(zhí)行”的尷尬處境，所以出現(xiàn)滋事現(xiàn)象就不足為奇了?？傊?，“善治”和“善政”要找到完美的契合點，沒有它們作支撐，根本不能實現(xiàn)全民參與性治理土地財政的效果。

(二)“善治”理論要素與土地財政收益的悖論分析

1.經(jīng)濟指標與幸福指數(shù)的悖論分析

首先，兩者都是相關理論的內在價值或是根本動力。經(jīng)濟指標通常是土地財政硬性的目的性標準，也是各地方政府相互爭奪的目標所在。幸福指數(shù)代表的是社會衡量指標，是近年來旨在通過一系列指數(shù)如部分福利指標去衡量經(jīng)濟富裕所無可比擬的幸福感。“善治”理論最終的目的是實現(xiàn)民眾的滿足感和認可度，是實現(xiàn)公民隨時隨地回應的方式，包括合法而透明，回應而有效，責任而法治在內的核心要素。在“善治”的框架下，幸福指數(shù)必然會成為其核心價值和本質目標，因為只有回歸社會的良好治理，才能體現(xiàn)社會的和諧，這也是對今后社會的發(fā)展提出了更高的要求。

兩者之間的悖論關系，從深層次上來說就在于經(jīng)濟的發(fā)展和人民滿意度能否成為正相關關系而不再是矛盾體。事實證明，政府一貫堅持的經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展并不一定換來大眾滿意度或幸福指數(shù)的提高，關鍵在于民眾如何看待這種增長。因此，經(jīng)濟指標與幸福指數(shù)悖論歸根到底是讓全體人民共享城市發(fā)展和經(jīng)濟繁榮帶來的物質和精神雙豐收。

2.城市化假集中與公平性真缺失的悖論分析

城市化和公平性究竟呈現(xiàn)出何種關系?自相矛盾與否?誠然土地財政促進了城市化進程，但是隨著近些年它的愈演愈烈，驅動中國的過分城市化走上最粗放的空間擴展之路。這種空闊的“城市化”過分集中似乎只是城市建筑物的拼湊，而根本不存在一個相應的城市精神秩序的塑造過程。甚至說，城市擴張瓦解了原有城市的精神秩序，又讓新秩序無從發(fā)展，致使城市完全處于精神秩序的真空狀態(tài)。因此，可以理解為非真實性的城市化集中。

公平性是“善治”理論的題中之義，公平意味著對所有治理主體的平等且一致回應。“善治”中的公平不僅代表主體的公平，也要把信息的公開和公正劃入范圍。因此，城市化假集中而導致的公平性缺失體現(xiàn)在三個方面:一是在土地財政行為特點下，虛假城市化促使地價拔起進而產(chǎn)生激增的高價房，高價房完全是具有差異選擇性質的只會選擇富有的人，確切地說是和國有土地資源歸全民所有的基本屬性相背道而馳的。二是鼓吹城市化的背景下，會導致住房不斷向富人集中，最大的不利在于城鎮(zhèn)和城市的房價差距今非昔比，這樣，大多數(shù)百姓 (包括農民)獲得住房的能力基本沒有，盡管城市化模糊了地域界線，但終究改變不了各地域人民貧富差距的加大，損害社會公平的現(xiàn)實。三是城市擴展過程中的連鎖效應，伴隨著階層的分化而出現(xiàn)大面積區(qū)域化，這樣弱勢群體不僅在住房上有差距，在享受教育、就醫(yī)等福利上難以與之抗衡。因此，階層的分化越大相對應的是城市空間越集中化，最終導致農民、政府和地產(chǎn)商多等級化。因此，賣地來獲取城市化的資金方式與為了公民利益取向和滿足社會公平的目的被扭曲了，出現(xiàn)不能調和的矛盾。

(三)“善治”理論下土地財政主體間的博弈

“善治”理論中最重要的主體論，其內涵在于多元化要求在“善治”理論指導下，政府組織并不獨自承擔一切事項，在進行運作時需要主體進一步擴大為多中心的模式。這樣，政府以外的第三部門和私人機構、公民個人都可以廣泛參與進來。

（1）由四川省發(fā)改委統(tǒng)籌協(xié)調編制天然氣分布式能源規(guī)劃。各地市政府在全省“十三五”能源發(fā)展規(guī)劃和相關政策指導下依據(jù)當?shù)爻鞘锌傮w規(guī)劃、供熱規(guī)劃、熱力電力需求、資源稟賦、環(huán)境約束等條件，因地制宜、統(tǒng)籌謀劃、科學編制各地天然氣分布式能源建設規(guī)劃并報省發(fā)改委審批。

1.中央政府與地方政府的博弈

中央政府和地方政府在土地財政方面的博弈一直都存在著。近年來，中央政府和地方政府在土地收益分配上的關系存在著很大的分歧，一方面，實際形成的委托代理關系會加劇顯現(xiàn)地方和中央的利益差異，委托人無暇事事處理，代理人出于地方保護主義的心態(tài)，會借機利用信息不對稱來實現(xiàn)博弈上的勝利。另一方面則表現(xiàn)為中央調控能力不強。由于地方政府高比例地搶收益，中央財政占全國財政收入比例極低的現(xiàn)實已不再具有約束地方政府的能力［4］。因此，中央與地方博弈的最終結果在于中央的分成得不到落實而最終取消，而地方政府具有較大的財政壟斷權，完全處于核心位置，因而能輕松主導以地生財，并謀求多種形式變相來增加財政收入。這樣一來，很顯然地方政府在與中央政府博弈的過程中已經(jīng)占據(jù)了上風，甚至是獨享土地收益成果，從而越來越依賴土地財政。

2.地方政府與房地產(chǎn)企業(yè)、農民間的博弈

在土地收益分配環(huán)節(jié)中，圍繞土地財政起最重要作用的主體是地方政府與地產(chǎn)商包括農民在內的兩兩影響關系。站在地方政府高度，政府的“經(jīng)濟人”特征促使他們“貪得無厭”，用經(jīng)濟資金來尋求滿足;對于房地產(chǎn)商角度而言，毫無疑問扮演著非理性的“最追逐利潤人”，為了確保這一目標的達成，一些房地產(chǎn)商會鋌而走險盡力向政府或個人尋租腐敗，并試圖將危機轉嫁給政府，或和政府同流合污用權力來打壓農民，因而其力量進一步轉到侵害失地農民的利益;作為孤掌難鳴的農民，他們比起前兩個主體完全弱勢，特別在征地環(huán)節(jié)，這是由于農民本身就是只依賴農地收獲，沒有其他經(jīng)濟來源;此外，農民處于信息不對稱的信息鏈最末端，從形式還是內容上都無法在征地中表達自己的利益訴求。除此之外，在主觀上，由于法律意識欠缺，組織行為能力不足，雖有表達利益的相關想法，但在利益受侵害以后，多是用不合理的方式而不是法律來維護自己的權益，通常選擇的是保持沉默或采取暴力等極端方式發(fā)泄不滿，一旦發(fā)生大規(guī)模矛盾沖突必然會引起媒體關注，不僅損毀了自身印象，而且加劇了在博弈過程中的弱勢結果。因此，失地農民變得損失巨大，毫無自主性，同時農民不理智行為也對社會環(huán)境造成不良影響。

基于以上分析，看到處于絕對強勢一方的地方政府，其權力運行過程完全忽略了“善治”理論中有關主體公平參與的要求，極大傷害了農民參與政治的積極性，進而違背了公共管理的初衷。三者之間的博弈從一開始就已經(jīng)貼出了勝負的標簽，政府在某些方面利益的趨同性使得雙方有合作的可能，但是棄農民不顧的做法難以達到主體博弈的平衡點。發(fā)生該現(xiàn)象的深層次原因，是地方政府過分強調公共管理主體意識的異化，從各環(huán)節(jié)都彰顯了“利益人”身份，違背了“善治”要素的要求。

三、“善治”缺失下的土地財政民主性主體缺位

民主代表的是人民權益的民主，民主性存在嚴重不足加劇了地方政府在土地財政的進一步主導地位，政府只關注于自身利益而忽略其他主體。在這種情況下，一元化效應代表的多方主體矛盾加劇，監(jiān)管缺失和非理性選擇展現(xiàn)出來。

(一)土地財政受益主體和被動接受主體矛盾加劇

地方政府和主要被動主體農民之間的矛盾近些年由于土地財政而愈演愈烈。原因總結為三點:首先，土地征收理念只立足于國家利益而忽略個人。在中國，傳統(tǒng)上很容易混淆國家利益和公共利益，將國家建設需用的土地等同于公共利益，而鑒于建設用地的模糊化和范圍的廣泛性。實質上，國家利益就形同虛設，因為政府在征地時，根本不在意公共利益的界限，原因是人民無權過問。隨著公共利益在廣泛領域的使用，導致地方政府和農民的矛盾日益尖銳。其次，土地征收行為具有強制性，征收人享有權力而謀取私利，被征收人則處于被剝削的地位，以行政為主導的過分強制性征收將征收制度發(fā)揮到了極致。最后，開發(fā)商和地方政府在征地上的共同利益取向。兩者同坐一條船，地方政府通過低價進高價出來攫取利益;開發(fā)商則在政府的束縛條件下，尋找制度的漏洞來鉆空子，與地方政府官員合伙共謀利益。結果，地方政府和開發(fā)商達成一致如愿搭上公共利益便車，投其所好，民主利益等包括農民的利益和權益被漠視，導致農民徘徊在痛苦掙扎的邊緣。

“善治”理論的民主性原則從根本上說包括了主體的參與性和回應性，由于利益爭奪導致的經(jīng)濟化顯著而民主性不足會使得各主體的貧富差距拉大，以致激化階層分化而影響社會的穩(wěn)定?？傊?，“善治”的民主是公共利益歸人民大眾的民主，政府在實現(xiàn)自身利益的同時也必須滿足其他主體的利益，否則就是虛假的民主。

(二)土地財政主體單一化導致監(jiān)管缺失

地方政府的雙重定位導致了一直處在無人監(jiān)管之下的土地財政，尤其是在土地征收過程中的監(jiān)督缺位，主要表現(xiàn)在為地方人大的監(jiān)督缺位。監(jiān)管不力一直是中國各地方政府存在弊病的重要原因，中國監(jiān)管歷來就有重視上下級監(jiān)督而輕視同部門間的監(jiān)督;重部門內部監(jiān)督而輕外部監(jiān)督的特征，從監(jiān)督看土地財政領域，具體表現(xiàn)在:一方面，地方人大對土地開發(fā)的總體規(guī)劃、相關征地拆遷計劃等沒有形成多層審議的機制，只停留在由地方官員單獨拍板來決定的初級階段，這樣主動權就掌握在地方政府自己的手中，作為國家權力機關的代表者，地方人大沒有履行監(jiān)督同級政府工作是否可行的法定職責，也正是由于地方人大的監(jiān)管明顯存在缺陷從而導致官員征地完全忽略其他主體的感受，客觀上導致了專制化的政府行為，與人大職能的弱勢狀態(tài)呼應的是各地人民同樣無法享有知情和監(jiān)督權，根本無從了解監(jiān)督的渠道。

(三)政府官員經(jīng)濟人條件下的非理性選擇

經(jīng)濟人又稱理性經(jīng)濟人，經(jīng)濟人的假設是每個人以自身利益最大化為出發(fā)點，地方政府官員也不例外。通常情況下，地方政府行使公權是中央賦予的，也就是說中央與地方之間存在著委托—代理的關系，但是他們之間的目標取向存在差異，中央政府處于金字塔頂端，關注的是戰(zhàn)略性宏觀目標;地方政府官員由于受指標影響和經(jīng)濟人的假設，更傾向于“數(shù)字”這個地方GDP政績。因為財政收入的多少與個人的職位升遷、工資待遇直接相關，在比較利益和道德風險的驅動下，在尋租的誘惑下，他們必然選擇對自己最有利的方式來追求收益最大化，征地成為首選。經(jīng)濟人的假設在地方政府身上表現(xiàn)得很突出，從根本上違背了委托人—中央政府委托其管理土地的契約關系，偏離為人民謀利益的重心，在征地過程中違背道德、與民爭利的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。從“善治”的民主原則來說，這種民主只是少數(shù)人的民主，不具備公平性和政府的責任性，不符合實現(xiàn)公共利益最大化的目標。

另外，一種非理性選擇還體現(xiàn)在地方政府利用強勢來阻礙信息的公開性。這也違背了透明性，為了達到良好的互動，一定要保持信息隨處可到，充分而全面，這是對所有主體的尊重。在土地財政方面，官員與農民之間幾乎不存在溝通，大量信息不對稱也隨之產(chǎn)生，而農民完全處于信息的尾端，經(jīng)常面臨被通知的遭遇，在征地過程中被完全邊緣化，失去了博弈的主動權，地方政府掌控的是所有土地拍賣融資的信息，金錢的驅使使他們完全選擇了非理性的制度安排，不再關心弱勢群體，取而代之的是道德被虛化，農民的利益棄之不顧，不承擔管理人的角色，完全忽略民主性原則的要求。

四、“善政—善治”動態(tài)平衡下的多元化土地財政主體構建

為了從根本上解決土地財政這一問題就必須解決土地供應問題，重要的是打破政府土地自上而下的行政壟斷體系，實施以市場為導向的多元化土地供應主體系統(tǒng)。而從“善治”理論層面出發(fā)，“善政”目標即做最好的政府，而“善政”是通往“善治”之路，中國各地方政府需要在“善政”和“善治”平衡狀態(tài)下重新審視政府的角色，需要保障房地產(chǎn)商和農民的利益。

(一)“善政”目標——重構政府角色的嘗試

1.建立符合公共利益指標的官員政績考核體系

目前，地方政府面臨著當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，增強地方財政實力，提供公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品和服務的壓力。傳統(tǒng)上，中央財政過多注重對短期經(jīng)濟指標所取得的成就作為晉升的基礎，這樣以來，“數(shù)字出官”層出不窮，這是對地方政府官員的誘惑，并捉使地方政府官員不僅要關注經(jīng)濟增長，更要追求短期經(jīng)濟指標的數(shù)量，所以不能把地方政府官員執(zhí)政期間的經(jīng)濟增長或增長率，作為其評估或晉升的唯一指標。

建立公共利益的指標，是符合“善政”理念人民利益最大化的目標，為了實現(xiàn)這個目標，可以總體上設立居民幸福感和滿意度指標。具體還可包括:減少負外部性的綠色GDP指標、公民回應政策率、農民失業(yè)與就業(yè)率、農民培訓實現(xiàn)率、耕地質量指標達標率、違法用地率、危機應急管理率等民生指標和環(huán)保指標，使其成為理性考核的重要指標。

2.構建土地財政主體平等博弈的法治環(huán)境

在西方社會中，涉及群眾游戲建立在大眾平等的基礎。因為大部分的土地是私有的，因此在房地產(chǎn)市場上政府很少參與其中，通常只能通過引入法律制定博弈規(guī)則。在中國，地方政府在操作的土地所有者的權利的行使過程中將主流利益參與收入分配的過程，因此，這個博弈的基礎從傳統(tǒng)看有別于西方。本次博弈一般是人均平等的，所以享受這個機會是一個公平的競爭法治環(huán)境下的大眾，而不是絕對平均分布的主要利益團體。從這個意義上說，真正有效的市場經(jīng)濟必須具備公平的法治環(huán)境，在一個不完美的市場經(jīng)濟中，法治在不平等的位置上變換，這個市場經(jīng)濟將不可避免地不是最有效的。因此，效率和公平的一致性要求決定了沒有公平的法律環(huán)境不會推動市場經(jīng)濟的效率。

在土地財政中創(chuàng)建平等博弈的環(huán)境就在于一方面政府要增強公民的權利意識，尤其是弱勢群體的自主意識，自主自愿參與土地征用制度的政策環(huán)節(jié)，做出積極引導;另一方面，加強土地相關公職人員的培訓，提高素養(yǎng)，樹立現(xiàn)代行政理念，包括政治素質和業(yè)務素質。政府官員作為高層管理者，在土地征收環(huán)節(jié)要為民眾著想，提高征收效率和效益;政府執(zhí)法人員要按照法律要求去做，不可徇私舞弊，損害農民的利益。

(二)確保農民利益主體地位

土地財政實施中的被作用對象——農民無疑是重要的土地財政主體，面對客觀存在的農民和在公共政策制定過程中的功能，在強制征用土地的過程中，應該給利益集團在一定程度的合法性利益，切記不要采取暴力。農民作為實現(xiàn)中國和諧社會的重要主體之一，往往代表社會最底層利益訴求，其具有天然利益的獨特代表，在政府與社會之間農民起到了紐帶作用，所以應最大程度地減少因政府失靈而給農民帶來的危害。

因此，政府應進一步修改和完善相關法律規(guī)定，在法律的框架下以科學規(guī)范化的形式鼓勵農民在內的利益團體參與到政策制定環(huán)節(jié)里，保證合理有序地順利實施規(guī)劃細則。具體來說，要通過重構農村集體組織來提高農民素質，建立農村協(xié)會等第三部門來保障農民合法權益，并提供專業(yè)的法律援助。此外，還要在農民內部開展參與性培訓課程，對可操作性程序，問題導向和實踐指導提供幫助。

(三)房地產(chǎn)商在“法治性”引導下的行業(yè)自律

無論是房地產(chǎn)開發(fā)商間的陰謀合作，或房地產(chǎn)開發(fā)商聯(lián)合政府官員合謀誤導并欺騙購房者，都是在違反國家有關法律法規(guī)的規(guī)定。在政府層面，地方政府必須嚴格執(zhí)法，加大對上述行為的調查和懲罰力度。在當?shù)氐某鞘薪ㄔO規(guī)劃，房地產(chǎn)開發(fā)用地規(guī)劃，房地產(chǎn)開發(fā)平均成本，房地產(chǎn)的供給和需求等房地產(chǎn)企業(yè)從自身的角度說，不應該有投機倒把行為，包括與其他房地產(chǎn)開發(fā)商之間“陰謀”，政府官員的“捕獲”并使用該信息不對稱，通過制造不實信息來“誤導和欺騙”購房者。要在法律的框架下，根據(jù)房地產(chǎn)法的要求，加快房地產(chǎn)約束細節(jié)的制定，在約束自身行為的基礎上還要在土地財政實施進程中要以監(jiān)管者的身份出現(xiàn)，對于地方政府和農民的博弈給予一定的建議。

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