王家鵬

(重慶市北碚區(qū)人民檢察院，重慶 400711)

黨的十七屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問(wèn)題的決定》提出了建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)的歷史任務(wù)，要求“加快發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè)。”［1］而推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，法制保障是關(guān)鍵。目前，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了文化產(chǎn)業(yè)或與文化產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)的法律法規(guī)，如《著作權(quán)法》、《專利法》、《文物保護(hù)法》等，并制定了一些配套的實(shí)施細(xì)則。各省市也制定了文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地方性法規(guī)，如北京、重慶、西藏、云南等。但從總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)法律制度與文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還不相適應(yīng)，依然存在許多亟待解決的問(wèn)題。

一、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法制保障問(wèn)題

(一)文化產(chǎn)業(yè)的法律法規(guī)體系不健全

當(dāng)前，我國(guó)的文化產(chǎn)業(yè)正處于快速發(fā)展階段，2010年我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)法人單位實(shí)現(xiàn)增加值11052 億元，比2004 年增長(zhǎng)了221.3%，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重由1.94%上升到2010 年的2.75%。［2］與文化產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展相比，我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)立法還處于探索期，對(duì)資產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)、人才、信息、技術(shù)等文化要素市場(chǎng)多是通過(guò)行政法規(guī)、規(guī)章、政策來(lái)調(diào)整，缺少高層次立法。既沒(méi)有發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)基本法，而且一些對(duì)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展不可或缺的法律法規(guī)，如《新聞法》、《出版法》、《文藝演出法》、《電影法》、《廣播電視法》、《網(wǎng)絡(luò)法》等都有待建立。［3］即使是現(xiàn)有的與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展有關(guān)的法律法規(guī)，如《著作權(quán)法》、《專利法》等相互之間既有重合的地方，也有沖突之處，導(dǎo)致整個(gè)法律體系缺少嚴(yán)密性，許多規(guī)定過(guò)于粗陋，缺乏可操作性。同時(shí)，缺乏國(guó)外文化產(chǎn)品輸入對(duì)我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)造成不利影響的應(yīng)對(duì)機(jī)制，民族文化品牌在國(guó)外屢屢遭遇商標(biāo)搶注的現(xiàn)象還沒(méi)有得到徹底解決，進(jìn)而，當(dāng)出現(xiàn)各種文化產(chǎn)品進(jìn)出口出現(xiàn)糾紛時(shí)，在國(guó)內(nèi)還存在無(wú)法可依的尷尬局面。

(二)地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展未形成合力

從諸葛亮故里之爭(zhēng)到李白故里之爭(zhēng)，再到孔子故里之爭(zhēng)，引起人們熱議，雖然褒貶不一，但它著實(shí)反映各地大力發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的愿景，也真切地揭示了各地發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)中協(xié)作少、地方保護(hù)多的亂象。各地區(qū)由于歷史原因和地緣因素形成了某些具有共性或共同的文化產(chǎn)業(yè)資源，如巴蜀文化、長(zhǎng)江旅游等。但是，各地往往是獨(dú)自發(fā)展，地方保護(hù)的問(wèn)題還很突出。由于受地方保護(hù)主義的影響，各地區(qū)相互之間缺乏協(xié)調(diào)交流，即使有時(shí)也召開一些研討會(huì)，也主要是交流經(jīng)驗(yàn)。由于考慮各地的自身利益，往往無(wú)法達(dá)成共識(shí)，錯(cuò)失發(fā)展的良機(jī)，或者又走回各自為政的舊途，從而導(dǎo)致各地結(jié)合本地實(shí)際制定的一系列招商引資、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)惠政策往往發(fā)生了相互沖突的現(xiàn)象。正是協(xié)作上的不夠充分，缺乏一個(gè)相互交流的信息平臺(tái)，導(dǎo)致文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法治保障出現(xiàn)缺口，無(wú)法形成促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的合力。

(三)文化法制隊(duì)伍和執(zhí)法環(huán)境尚未根本改善

完善的法治秩序，要有立法、執(zhí)法和監(jiān)督等機(jī)制的相互配合與協(xié)調(diào)，其中執(zhí)法是關(guān)鍵。目前，我國(guó)個(gè)別地區(qū)的文化執(zhí)法部門對(duì)文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)的區(qū)別尚不清晰，以管理文化事業(yè)的方式方法管理文化產(chǎn)業(yè)，勢(shì)必制約文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展;個(gè)別地方文化產(chǎn)業(yè)立項(xiàng)、開發(fā)等方面存在不透明、不公開等現(xiàn)象;有些地方只追求一時(shí)的經(jīng)濟(jì)效益，忽視可持續(xù)發(fā)展的重要性，造成環(huán)境污染與資源浪費(fèi)，使文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展陷入惡性循環(huán)。同時(shí)，文化執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法理念和執(zhí)法水平尚不足以應(yīng)對(duì)文化產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的需要。個(gè)別地方由于缺乏有力的執(zhí)法和監(jiān)督機(jī)制，使得文化市場(chǎng)秩序混亂，色情、賭博、暴力、愚昧、迷信等違法內(nèi)容充斥其間，音像集中經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所淪為非法制品集散地，文物走私販私、盜掘古墓現(xiàn)象越演越烈，這些問(wèn)題的存在嚴(yán)重?cái)_亂了文化市場(chǎng)正常的經(jīng)營(yíng)秩序，束縛了文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，影響了中國(guó)文化產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品在國(guó)際上的形象與聲譽(yù)。造成這些問(wèn)題的一個(gè)很重要的原因是執(zhí)法水平不高，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的執(zhí)法環(huán)境沒(méi)有得到根本改善。

二、完善文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展法制保障的建議

(一)制定文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本大法，實(shí)現(xiàn)依法治文

隨著我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)在發(fā)展中暴露出的問(wèn)題，有學(xué)者呼吁制定一部文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的相關(guān)法規(guī)。有人從文化產(chǎn)業(yè)的特殊性出發(fā)，結(jié)合我國(guó)目前文化產(chǎn)業(yè)管理的實(shí)際狀況，提出借鑒美韓等國(guó)發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)，建立與文化產(chǎn)業(yè)政策、文化投資環(huán)境、文化市場(chǎng)管理、文化經(jīng)營(yíng)人才培養(yǎng)、文化市場(chǎng)營(yíng)銷等相適應(yīng)的文化產(chǎn)業(yè)法。并認(rèn)為“文化產(chǎn)業(yè)不能很好地管理，將導(dǎo)致文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的落后?！保?］也有學(xué)者從文化資源開發(fā)、利用的引導(dǎo)和鼓勵(lì)、文化產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)和規(guī)模效應(yīng)、文化產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)、消除文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的壟斷傾向、侵權(quán)救濟(jì)與責(zé)任追究法律制度等方面論述，提出制定文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法，并強(qiáng)調(diào)通過(guò)對(duì)行政責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任的明確規(guī)定，實(shí)現(xiàn)對(duì)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中對(duì)侵權(quán)行為的防范與懲治。就目前而言，全國(guó)急需這樣一部文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本法規(guī)。第一，制定文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本法。將發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的政策上升為法律，并依據(jù)基本法制定相關(guān)的具體法律法規(guī)，形成文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專類法律法規(guī)體系，并成為我國(guó)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)的重要組成部分。第二，制定文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本法，以法律的形式向外界表明國(guó)家發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的決心，特別是向文化市場(chǎng)主體及其他參與者發(fā)出強(qiáng)烈的信號(hào)，更有利于文化產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。第三，制定文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本法，可以提高立法層次，保證立法質(zhì)量，對(duì)各級(jí)地方政府具有嚴(yán)格的約束力，強(qiáng)化了執(zhí)行力，增強(qiáng)法律的可操作性，理順各種文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)之間的矛盾與沖突，加大對(duì)文化市場(chǎng)各要素的有序調(diào)節(jié)，保障文化產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。此外，制定文化產(chǎn)業(yè)基本法也是與國(guó)際文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)接，實(shí)現(xiàn)我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)國(guó)際化的現(xiàn)實(shí)需要?？傊?，通過(guò)制定文化產(chǎn)業(yè)基本大法可以確立我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基調(diào)，為文化企業(yè)在具體發(fā)展目標(biāo)的制定上起到明確方向、框邊定界的作用，豐富文化產(chǎn)品市場(chǎng)，促進(jìn)文化企業(yè)發(fā)展壯大，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)的振興，為文化產(chǎn)業(yè)“走出去”奠定堅(jiān)實(shí)的制度保障。

(二)完善文化產(chǎn)業(yè)投融資法律法規(guī)，營(yíng)造良好的外部環(huán)境

我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)在民間資本投資上存在不足，一方面，民間資本與國(guó)有資本在市場(chǎng)準(zhǔn)入條件上存在差異，民間資本進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)較高，壁壘比較森嚴(yán)。另一方面，文化產(chǎn)業(yè)所具有的意識(shí)形態(tài)特性也使其具有某些壟斷特征，競(jìng)爭(zhēng)不夠。因此，必須改革文化產(chǎn)業(yè)融資辦法，逐步放寬民間資本的進(jìn)入。第一，降低民間資本的準(zhǔn)入門檻。充分利用調(diào)動(dòng)民間資本，為文化產(chǎn)業(yè)拓寬投融資渠道，必須打破壟斷，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，降低民間資本的準(zhǔn)入門檻，支持民間資本投資文化項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)文化投資主體多元化和融資渠道的多樣化，充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)和配置資源的強(qiáng)大優(yōu)勢(shì)和關(guān)鍵作用。第二，承諾對(duì)外資開放的文化領(lǐng)域應(yīng)同時(shí)向本國(guó)民間資本開放。對(duì)文化產(chǎn)業(yè)投資中的外資實(shí)施的優(yōu)惠政策當(dāng)然地適用于民間資本，凡準(zhǔn)許外資進(jìn)入的，同樣允許民間資本進(jìn)入。第三，建立文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的金融平臺(tái)，優(yōu)化融資渠道。在融資方式上，可以采用合資、獨(dú)資、合作、合營(yíng)等方式，既可以資金方式投融資，也可以勞務(wù)、技術(shù)、固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)等方式投資入股;既可以通過(guò)公司股票、債券等方式籌集資金，也可以通過(guò)流動(dòng)資金的貸款、固定資產(chǎn)貸款、產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)上的溢價(jià)轉(zhuǎn)讓和拍賣及項(xiàng)目貸款等間接融資方式解決資金短缺的問(wèn)題。第四，發(fā)揮政府在文化產(chǎn)業(yè)投融資中的作用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作中政府扮演著特殊的角色，政府通過(guò)財(cái)政撥款對(duì)文化產(chǎn)業(yè)進(jìn)行直接投資，不但可以彌補(bǔ)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中資金短缺的問(wèn)題，還可以積極吸引其他投資主體將資金匯集到文化產(chǎn)業(yè)上來(lái)。此外，政府還可以積極利用優(yōu)惠稅收政策和設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等方式擴(kuò)大文化產(chǎn)業(yè)的資金投入。總之，通過(guò)制定相應(yīng)的投融資法律法規(guī)、辦法、條例及配套的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)法規(guī)政策，并督促貫徹落實(shí)，形成一整套行之有效的規(guī)范文化產(chǎn)業(yè)投融資的法律法規(guī)體系，營(yíng)造有法可依、有章可循的良好的投融資環(huán)境，奠定文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。

(三)建立文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地區(qū)協(xié)作機(jī)制，形成聯(lián)動(dòng)發(fā)展格局

文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有自己特殊的發(fā)展模式，其中的特色文化產(chǎn)業(yè)群發(fā)展模式是在文化產(chǎn)業(yè)當(dāng)中借鑒產(chǎn)業(yè)集群的思路和方法而形成的。這種模式已經(jīng)進(jìn)入國(guó)家的宏觀戰(zhàn)略層面。［5］悠久的歷史和獨(dú)特的地緣優(yōu)勢(shì)使得我國(guó)各地區(qū)有發(fā)展特色文化產(chǎn)業(yè)群的可能，如:四川與重慶可發(fā)展以巴蜀文化為核心的產(chǎn)業(yè)群、河南與陜西以歷史文化為核心的產(chǎn)業(yè)群、青海與西藏發(fā)展以手工業(yè)為核心的產(chǎn)業(yè)群等。要大力發(fā)展地區(qū)的特色文化產(chǎn)業(yè)群，必須加強(qiáng)地區(qū)協(xié)作，形成良好的制度框架和完備的法律保障。地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)作機(jī)制應(yīng)破除地方保護(hù)主義的藩籬，積極促成省(自治區(qū)、直轄市)與省(自治區(qū)、直轄市)之間文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)作機(jī)制，加大各地區(qū)在省市級(jí)層面的合作。省市級(jí)層面的協(xié)作機(jī)制主要有以下內(nèi)容:第一，招商引資優(yōu)惠政策的協(xié)同性、產(chǎn)業(yè)群的共同管理和責(zé)任分擔(dān)、產(chǎn)業(yè)群的收益分配等方面，共同打造文化產(chǎn)業(yè)的集群效應(yīng)。第二，各省可在協(xié)作機(jī)制基礎(chǔ)上建立文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展法治協(xié)調(diào)小組，小組成員由各省(自治區(qū)、直轄市)分管文化產(chǎn)業(yè)部門負(fù)責(zé)人組成，對(duì)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的各種制度上的障礙進(jìn)行協(xié)調(diào)，為區(qū)域性文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供良好的法律制度環(huán)境。第三，加強(qiáng)投資的法制協(xié)調(diào)，統(tǒng)一文化產(chǎn)業(yè)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法手段及責(zé)任追究機(jī)制，建立法治信息平臺(tái)共享機(jī)制，對(duì)破壞文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各種行為形成打擊的合力。第四，在加強(qiáng)地區(qū)協(xié)作的同時(shí)，也要強(qiáng)化與其他國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)交流與合作，借鑒其在地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的法治經(jīng)驗(yàn)，以開放的胸襟和廣闊的視野不斷審視自身發(fā)展中遇到的制度性問(wèn)題，尋求更科學(xué)合理的解決辦法。

(四)組建文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法部門，加強(qiáng)文化法制隊(duì)伍建設(shè)

文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展涉及多個(gè)門類，各門類間雖都有一定聯(lián)系，但是各有各的主管部門，政出多門、各自為政的現(xiàn)象普遍存在，確定哪個(gè)部門為主導(dǎo)，恐都難以形成合力，都會(huì)阻礙文化產(chǎn)業(yè)的快速健康發(fā)展。同時(shí)文化產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品有其特殊性，涉及影視、旅游、演出、音像、文化娛樂(lè)、圖書報(bào)刊、文物和藝術(shù)品等市場(chǎng)，執(zhí)法的難度和復(fù)雜性都比其他產(chǎn)業(yè)更為明顯。因此，發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)文化市場(chǎng)的執(zhí)法，必須建立一個(gè)專門的執(zhí)法主體，專項(xiàng)負(fù)責(zé)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的管理與協(xié)調(diào)，并獨(dú)自承擔(dān)責(zé)任。正如文化部部長(zhǎng)蔡武所言:“我們要建立的文化市場(chǎng)是統(tǒng)一、開放、有序、競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，要求不能多頭執(zhí)法、不能各個(gè)部門自行其是，必須建立統(tǒng)一的執(zhí)法主體。”［6］因此，我國(guó)從2004 年開始啟動(dòng)文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)工作，到2011 年基本完成，文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法改革工作走過(guò)7 個(gè)年頭，綜合執(zhí)法改革的初衷是要解決文化市場(chǎng)長(zhǎng)期存在的交叉管理和管辦不分的問(wèn)題。過(guò)去文化市場(chǎng)的“審批權(quán)”和“管理權(quán)”是由同一個(gè)部門行使的，也就是說(shuō)決定你能否進(jìn)入市場(chǎng)的人也就是將來(lái)負(fù)責(zé)監(jiān)管你經(jīng)營(yíng)行為的人。組建獨(dú)立執(zhí)法機(jī)構(gòu)以后，審批權(quán)和管理權(quán)由不同的部門行使，大大降低了造成行政腐敗和監(jiān)管不嚴(yán)等問(wèn)題的隱患。［7］同時(shí)，2011 年12 月6 日文化部部務(wù)會(huì)議審議通過(guò)《文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法管理辦法》并于2012 年2 月1 日起施行。因此，各地區(qū)必須抓緊部署組建文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法部門，切實(shí)履行職責(zé)，改變多頭管理的局面，強(qiáng)化文化市場(chǎng)的執(zhí)法職能，為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的市場(chǎng)環(huán)境。同時(shí)，加強(qiáng)文化執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，嚴(yán)格依法行政，并結(jié)合文化市場(chǎng)的特殊性和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律，對(duì)現(xiàn)有文化市場(chǎng)執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行教育培訓(xùn)，著重從思想政治、文化產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)、業(yè)務(wù)技能等方面入手，不斷提高文化執(zhí)法隊(duì)伍的思想覺(jué)悟、法治理念和執(zhí)法水平;加強(qiáng)文化執(zhí)法隊(duì)伍的招錄工作，對(duì)有文化和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)專業(yè)及工作經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)先錄用，不斷充實(shí)文化執(zhí)法隊(duì)伍;加大財(cái)政投入，增加文化市場(chǎng)管理工作所需經(jīng)費(fèi)，針對(duì)有些文化產(chǎn)品的高科技含量和高智能化，配備必需的稽查檢測(cè)鑒定設(shè)備，為文化市場(chǎng)執(zhí)法工作提供設(shè)備物質(zhì)條件，保障文化市場(chǎng)監(jiān)督檢查和治理整頓工作的順利開展;認(rèn)真貫徹落實(shí)文化產(chǎn)業(yè)管理的法律法規(guī)，規(guī)范執(zhí)法行為，提高執(zhí)法質(zhì)量，加大對(duì)侵害知識(shí)產(chǎn)權(quán)行為和違法經(jīng)營(yíng)行為的查處力度，逐步建立和完善行政執(zhí)法責(zé)任制度和錯(cuò)案責(zé)任追究制度，堅(jiān)決糾正有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、濫用職權(quán)、徇私枉法等行為，為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供健全、規(guī)范、統(tǒng)一、有序的市場(chǎng)環(huán)境。

［1］中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問(wèn)題的決定［N］，人民日?qǐng)?bào)，2011-10-26.

［2］朱之鑫.加快發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè)［N］.經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2011-12-3.

［3］張曉玲.完善我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)法律環(huán)境的思考［J］，經(jīng)濟(jì)縱橫，2007，(3):23-24.

［4］何黨生.價(jià)值中國(guó)網(wǎng)［EB/OL］.http://www.chinavalue.net/Finance/Article/2006-8-14/40435.html.

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