武彬

按照計(jì)劃，到2013年，“營(yíng)改增”將繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)地區(qū)，并選擇部分行業(yè)在全國(guó)范圍試點(diǎn)?！盃I(yíng)改增”的時(shí)間表與路線圖已然清晰。一個(gè)明顯的事實(shí)是，今年“營(yíng)改增”在全國(guó)推開(kāi)后，作為增值稅的征管部門毫無(wú)疑問(wèn)將是國(guó)家稅務(wù)局，地方地稅系統(tǒng)的業(yè)務(wù)將面臨大幅縮水的尷尬，以至出現(xiàn)人浮于事的現(xiàn)象。

眾所周知，1994年分稅制改革后，我國(guó)稅務(wù)局系統(tǒng)被“一拆為二”，形成地稅、國(guó)稅之“雙稅衙”格局，一直延續(xù)至今。目前，我國(guó)現(xiàn)行稅種共有24個(gè)，按照財(cái)政分稅制的要求，將24個(gè)稅種按照實(shí)際情況劃分為中央稅、中央與地方共享稅、地方稅三種。

2011年，中國(guó)增值稅和營(yíng)業(yè)稅相加占全國(guó)總稅收的42.5%，而前者是國(guó)稅的主要稅種，后者是地方第一大稅種。從全國(guó)范圍內(nèi)看，絕大多數(shù)省份的營(yíng)業(yè)稅占地方稅收的比重都較高，特別是東南沿海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)服務(wù)業(yè)的占比更大?！盃I(yíng)改增”后，如相關(guān)行業(yè)的稅收征管相應(yīng)地按稅種劃歸國(guó)家稅務(wù)局負(fù)責(zé)，那地方稅務(wù)局何去何從必然要被提上議事日程。

地稅合并大勢(shì)所趨

“河南某市地稅人員已經(jīng)開(kāi)始填寫(xiě)分流意向表了?！币徽Z(yǔ)激起千層浪。近日某國(guó)稅人士私下透露，系統(tǒng)內(nèi)很多人都聽(tīng)聞此事，然而未知進(jìn)展如何，也未有官方確認(rèn)消息。然而關(guān)于地稅去留問(wèn)題的爭(zhēng)論，卻一發(fā)不可收拾。

“‘營(yíng)改增由于還處在改革試點(diǎn)推進(jìn)階段，對(duì)地稅局的職能與管轄影響并不大。而且目前還只是局部省市試點(diǎn)，隨著試點(diǎn)范圍逐步推廣，這種影響會(huì)擴(kuò)大范圍，程度也會(huì)加深。但按照目前的速度，推廣到全國(guó)還需要一段時(shí)間。不過(guò)，等到‘營(yíng)改增實(shí)現(xiàn)最終的目標(biāo)—完全用增值稅來(lái)替代營(yíng)業(yè)稅，并且依靠國(guó)稅局來(lái)管轄和征稅時(shí)，對(duì)各地地稅系統(tǒng)的業(yè)務(wù)影響就非常大了?！敝袊?guó)政法大學(xué)財(cái)稅金融法研究所副所長(zhǎng)施正文表示。

孫大姐是浙江省某市國(guó)稅局的一名普通干部，從去年開(kāi)始，她的工作狀態(tài)就是活變多了，可是人手還是那么多。她說(shuō)：“現(xiàn)在地稅局已經(jīng)完全把工作（‘營(yíng)改增方面）移交到我們手里了，地稅方面目前沒(méi)有什么太大的動(dòng)靜。”當(dāng)被問(wèn)及國(guó)地稅合并一事，她馬上表達(dá)了自己的懷疑：“別的地方我不清楚，我們這財(cái)稅一家，是叫財(cái)稅局的。他們的人事關(guān)系自然和財(cái)政是一起的，地稅要是有問(wèn)題和財(cái)政協(xié)調(diào)的難度最小，地稅人員分流到我們這里可能性不大。”

河南方面，某市財(cái)政局辦公室主任告訴記者：“我們這的地稅系統(tǒng)離財(cái)政‘較遠(yuǎn)，地稅直接歸省里直管，很多指標(biāo)也是省里定的，我們有的時(shí)候政府方面也難以左右?！惫蚀?，他認(rèn)為合并一事，河南可能相對(duì)容易協(xié)調(diào)一些，利益牽扯面也不大。而北京方面也已經(jīng)明確“營(yíng)改增”后，企業(yè)原來(lái)在地稅局繳納的營(yíng)業(yè)稅改為在國(guó)稅局繳納增值稅，交通運(yùn)輸業(yè)、部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的納稅申報(bào)服務(wù)、發(fā)票供應(yīng)服務(wù)、納稅咨詢服務(wù)等涉稅服務(wù)已交由國(guó)稅部門負(fù)責(zé)。但城建稅、印花稅、個(gè)人所得稅等地方稅還需要在地稅局繳納。從目前開(kāi)展試點(diǎn)測(cè)算準(zhǔn)備工作的其他地區(qū)來(lái)看，也大多是國(guó)稅部門負(fù)責(zé)。

由此可見(jiàn)，一方面說(shuō)明，“營(yíng)改增”的改革是迅速的，目前不少省份都已完成業(yè)務(wù)的交接，雖然增值稅還要過(guò)一段時(shí)間才能完全替代營(yíng)業(yè)稅，然而不爭(zhēng)的事實(shí)是目前不少地方的稅務(wù)機(jī)構(gòu)確實(shí)在業(yè)務(wù)上出現(xiàn)了很大的萎縮。另一方面問(wèn)題是，全國(guó)范圍內(nèi)部門間關(guān)系大有不同，要想進(jìn)行統(tǒng)一的、大規(guī)模的改革，短期內(nèi)恐怕難以完成。

施正文認(rèn)為，從整個(gè)稅收征管將來(lái)完善或者改革的方面來(lái)看，目前我國(guó)國(guó)地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)已經(jīng)帶來(lái)了很多負(fù)面問(wèn)題，比如管轄交叉、管轄不明確給納稅人的稅收登記、申報(bào)與稽查帶來(lái)了很多重復(fù)與不便。此外，征管成本與納稅成本顯著上升。所以，從某種意義上講，即便“營(yíng)改增”不推行，目前國(guó)地稅分開(kāi)運(yùn)行這個(gè)機(jī)制產(chǎn)生的實(shí)際效果也是弊大于利。中南財(cái)大外國(guó)財(cái)稅教研室副主任葉青也表示：“從兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分稅種征收情況看，關(guān)稅、消費(fèi)稅、從央企征收的所得稅都成為中央財(cái)政收入，增值稅、資源稅、地方企業(yè)所得稅是中央與地方共享稅，歸國(guó)稅征收。地稅部門征收的稅種中，除營(yíng)業(yè)稅以外都是一些征管難度較大的零散稅收，今年在全國(guó)范圍內(nèi)推行‘營(yíng)改增又將使原本屬于地方稅收主體稅種的營(yíng)業(yè)稅中的交通運(yùn)輸、金融保險(xiǎn)、郵電通訊、房地產(chǎn)等‘收入大頭入增值稅，地方稅收就更趨萎縮，改革時(shí)機(jī)顯現(xiàn)。”

也有人對(duì)短期內(nèi)取消地稅表示懷疑，國(guó)家稅務(wù)總局原副局長(zhǎng)許善達(dá)此前在接受記者采訪時(shí)則認(rèn)為，把地稅取消是“不可能的”。“中國(guó)的國(guó)情就是得讓地方政府一定要有自己的征收機(jī)構(gòu)。”他認(rèn)為這是地稅不可能撤并的本質(zhì)原因。許善達(dá)同時(shí)指出，當(dāng)務(wù)之急不是把地稅“一撤了之”，而是要進(jìn)一步完善地方稅體系。未來(lái)，國(guó)地稅的合并或?qū)⑹撬角?。隨著稅收征收體制的改革與完善，必將推動(dòng)國(guó)稅、地稅業(yè)務(wù)的全面融合。

改革途徑

既然大家都認(rèn)為國(guó)地稅合并是大勢(shì)所趨。那么，讓這樁姍姍來(lái)遲的聯(lián)姻更加科學(xué)，實(shí)現(xiàn)軟著陸，才是當(dāng)務(wù)之急。

目前地稅系統(tǒng)的“拆分合并”已經(jīng)傳了很久，最常見(jiàn)的“版本”是分三部分拆分合并：一部分劃歸國(guó)稅；一部分劃歸財(cái)政；一部分劃歸其他政府機(jī)關(guān)。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員陳少?gòu)?qiáng)認(rèn)為，如果國(guó)地稅合并，最終可能跟財(cái)政掛鉤。稅收屬于大財(cái)政的框架，合并到財(cái)政口較為合理。西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授付志宇也認(rèn)為，國(guó)稅、地稅如果出現(xiàn)合流的趨勢(shì)，最終目標(biāo)應(yīng)是納入財(cái)政管理端。過(guò)分倚重稅務(wù)部門，不利于建立更優(yōu)化的財(cái)政收支體系。

大部制改革最新方案出爐后，目前國(guó)務(wù)院的組成部門雖然減至25個(gè)，而日本是12個(gè)，美國(guó)是15個(gè)，英國(guó)是17個(gè)。與成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比，我國(guó)政府部門設(shè)置依然較多，削弱了政府的決策職能，也不利于集中統(tǒng)一管理?！叭绻愂?、海關(guān)等都能納入財(cái)政體系，形成大的國(guó)家財(cái)政，更利于財(cái)政集約分配和提高使用效率。當(dāng)然‘大部制改革需逐步推進(jìn)，相關(guān)過(guò)程需要時(shí)間也充滿不確定性?！标惿?gòu)?qiáng)說(shuō)。

總之，其核心第一步就是“國(guó)地合并”，而不是簡(jiǎn)單的權(quán)力劃分，合并之后能否更好的為納稅人服務(wù)才是關(guān)鍵。在中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，許多政府機(jī)構(gòu)分久必合、合久必分。有人認(rèn)為，合起來(lái)，往往導(dǎo)致外部矛盾的內(nèi)部化；分開(kāi)來(lái)，則導(dǎo)致內(nèi)部矛盾的外部化。很多情況下，合不解決問(wèn)題，分也不解決問(wèn)題?，F(xiàn)在的討論大多也不過(guò)是“紙上談兵”，那么有沒(méi)有現(xiàn)實(shí)有效的路徑呢？

據(jù)了解，在一些地方早已進(jìn)行過(guò)地方大部制改革工作，并已經(jīng)取得一定成果。拿內(nèi)蒙古烏海市來(lái)說(shuō)，早在2009年，烏海市在烏達(dá)區(qū)推進(jìn)國(guó)地稅聯(lián)合辦稅機(jī)制改革，隨后在海勃灣區(qū)、海南區(qū)相繼實(shí)施國(guó)地稅聯(lián)合辦稅機(jī)制改革。經(jīng)過(guò)一年多的探索和實(shí)踐，烏海市國(guó)地稅聯(lián)合辦稅機(jī)制改革對(duì)于提升納稅服務(wù)水平，減輕納稅人負(fù)擔(dān)，加強(qiáng)國(guó)地稅合作，提高征管效率，都取得了較好的效果。

從辦稅空間上來(lái)看，1994年以后稅務(wù)局一分為二，分別成立了國(guó)稅局和地稅局。從此國(guó)稅和地稅分開(kāi)辦公，互不聯(lián)系。2009年4月開(kāi)始，烏海市國(guó)稅局和地稅局先后啟動(dòng)了烏達(dá)區(qū)聯(lián)合辦稅服務(wù)廳、海南區(qū)聯(lián)合辦稅服務(wù)廳、海勃灣區(qū)聯(lián)合辦稅服務(wù)廳，除發(fā)票發(fā)售、簡(jiǎn)易行政處罰外均由一個(gè)窗口辦理，一個(gè)人操作兩個(gè)征收管理信息系統(tǒng)，受理辦稅事項(xiàng)。通過(guò)采用“互駐式”“派駐式”以及“通過(guò)勞務(wù)派遣共用服務(wù)人員”等方式實(shí)現(xiàn)了國(guó)地稅之間的聯(lián)合辦稅，實(shí)現(xiàn)了納稅人“進(jìn)一家門，辦兩家事”的目標(biāo)。此外，業(yè)務(wù)內(nèi)容也從分散達(dá)到聯(lián)合。其中包括稅務(wù)登記、稅款征收、稅務(wù)檢查、行政處罰、涉稅事項(xiàng)審批以及發(fā)票開(kāi)具、管理和監(jiān)督等。烏海市國(guó)地稅聯(lián)合辦稅在稅務(wù)登記、稅款征收、稅務(wù)檢查、行政處罰、涉稅事項(xiàng)審批以及發(fā)票開(kāi)具、管理和監(jiān)督等等業(yè)務(wù)內(nèi)容方面都實(shí)現(xiàn)了不同程度的聯(lián)合。通過(guò)國(guó)、地稅業(yè)務(wù)內(nèi)容上的實(shí)質(zhì)性聯(lián)合，不僅僅方便了納稅人，而且實(shí)現(xiàn)了雙方在稅收征管方面的共贏。

烏海市國(guó)地稅聯(lián)合辦稅機(jī)制改革都是在現(xiàn)有組織和制度框架之下，通過(guò)治理機(jī)制創(chuàng)新，來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)地稅在涉稅事項(xiàng)的合作，這種聯(lián)合是一種深度合作。與其他地方探索國(guó)地稅聯(lián)合辦稅的改革相比，烏海除了在空間方面進(jìn)行整合之外，還通過(guò)流程再造、規(guī)章制度建設(shè)和程序規(guī)范等措施，真正實(shí)現(xiàn)辦稅業(yè)務(wù)內(nèi)容、辦稅業(yè)務(wù)流程、辦稅審批權(quán)和辦稅管轄權(quán)等全方位的治理機(jī)制整合，拓展國(guó)地稅聯(lián)合辦稅空間、廣度和深度。

中國(guó)人民大學(xué)行政管理學(xué)系主任毛壽龍此前亦表示，烏海市的稅務(wù)新政雖然只是發(fā)生在一個(gè)地方、涉及國(guó)地稅兩個(gè)部門的制度創(chuàng)新，但這一做法所針對(duì)的問(wèn)題卻具普遍性。它對(duì)與中國(guó)其他地方政府部門之間如何合作，如何實(shí)現(xiàn)治理機(jī)制的融合，不無(wú)借鑒意義。烏海市國(guó)地稅局在沒(méi)有進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)立、撤并、分合的情況下，不是簡(jiǎn)單采取成立所謂“領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組”的松散合作方式，而是通過(guò)契約制度將兩個(gè)部門的治理機(jī)制融合并制度化。這是一種更富有實(shí)質(zhì)性的機(jī)構(gòu)合作，超越了政府機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)單的加加減減的形式化改革，對(duì)于中國(guó)稅務(wù)機(jī)構(gòu)改革，乃至大部制等行政機(jī)構(gòu)改革都具有啟發(fā)意義。

改革路漫漫

國(guó)地稅合并的改革工作涉及到的地方范圍大、人數(shù)多、牽扯到的利益與權(quán)力博弈更是錯(cuò)綜復(fù)雜?，F(xiàn)在看來(lái)，這項(xiàng)改革實(shí)難一蹴而就。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康認(rèn)為，國(guó)地稅合并是一個(gè)需要長(zhǎng)期操作來(lái)解決的問(wèn)題，并不能簡(jiǎn)單的“一刀切”。而且分稅制改革沒(méi)有完成，地方政府財(cái)源建設(shè)缺乏有效的制度安排，很多配套制度并不完備，沒(méi)有理順省以下地方各級(jí)之間的關(guān)系之前，地稅拆并并不現(xiàn)實(shí)。

“分出來(lái)容易，合起來(lái)就困難了，這是一個(gè)復(fù)雜的大問(wèn)題。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員孫鋼表示，“稅務(wù)機(jī)構(gòu)改革需上面來(lái)推，在大部制改革的思路下，通過(guò)優(yōu)化中央和地方財(cái)稅收入分配，一步步進(jìn)行制度改革，可能會(huì)一步一步來(lái)，不一定馬上撤。而且推動(dòng)國(guó)稅地稅兩個(gè)機(jī)構(gòu)的合并，難度和阻力主要是人員的安排。在機(jī)構(gòu)改革中處理“干部去留”是一個(gè)大問(wèn)題，也是一個(gè)不小的阻力?！?/p>

由此可見(jiàn)，國(guó)地稅合并要在短期內(nèi)完成難度很大，然而現(xiàn)實(shí)的矛盾是改革的長(zhǎng)期性與地稅業(yè)務(wù)的萎縮將帶來(lái)的不良后果。據(jù)了解，在地稅稅源萎縮的情況下，卻已經(jīng)出現(xiàn)收入增長(zhǎng)的幅度居然還比國(guó)稅還快的怪象，地稅規(guī)范性亟待加強(qiáng)。有現(xiàn)象顯示，現(xiàn)在納稅人對(duì)頻繁應(yīng)付國(guó)稅局、地稅局兩撥人怨言很大。

不過(guò)總的來(lái)看，勢(shì)頭還是良好的。據(jù)了解，一些地方國(guó)稅、地稅兩個(gè)機(jī)構(gòu)已經(jīng)試點(diǎn)一起辦公了，而上海從來(lái)就沒(méi)分過(guò)，征管成本卻是全國(guó)最低的。現(xiàn)在四川等地有關(guān)部門，也在未雨綢繆地準(zhǔn)備。上文所說(shuō)的烏海市國(guó)地聯(lián)合辦稅也是一次良好的嘗試。

眼下的主要問(wèn)題就是改革還需時(shí)日，當(dāng)務(wù)之急是，是否有一種能替代營(yíng)業(yè)稅的新稅種。不久前，有一位財(cái)政人士曾私下向記者表達(dá)過(guò)自己的猜想：“那就是加速推行房產(chǎn)稅，使之既能成為地方的支柱財(cái)源，同時(shí)房產(chǎn)稅的征收需要大量人員，也解決了當(dāng)下地方用人之計(jì)。”而節(jié)后房產(chǎn)稅的擴(kuò)圍信號(hào)，似乎也印證了這一點(diǎn)。

賈康認(rèn)為，“十二五”以及更長(zhǎng)時(shí)間里，地方稅體系建設(shè)應(yīng)重點(diǎn)打造房產(chǎn)稅和資源稅。在他看來(lái)，如果房產(chǎn)稅發(fā)展成為地方財(cái)政收入支柱，那么地方政府就會(huì)自覺(jué)自愿地按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，專心致志優(yōu)化本地投資環(huán)境、提高本地公共服務(wù)水平。大宗、穩(wěn)定的收入在房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)年復(fù)一年地產(chǎn)生，與貫徹地方發(fā)展戰(zhàn)略相應(yīng)的基本財(cái)源建設(shè)問(wèn)題也就自然而然解決了。為了地方經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)久發(fā)展，一些竭澤而漁式的土地批租短期行為和惡性房地產(chǎn)短期炒作也就會(huì)得到有效遏制。