武彬

按照計劃，到2013年，“營改增”將繼續(xù)擴大試點地區(qū)，并選擇部分行業(yè)在全國范圍試點?！盃I改增”的時間表與路線圖已然清晰。一個明顯的事實是，今年“營改增”在全國推開后，作為增值稅的征管部門毫無疑問將是國家稅務局，地方地稅系統(tǒng)的業(yè)務將面臨大幅縮水的尷尬，以至出現(xiàn)人浮于事的現(xiàn)象。

眾所周知，1994年分稅制改革后，我國稅務局系統(tǒng)被“一拆為二”，形成地稅、國稅之“雙稅衙”格局，一直延續(xù)至今。目前，我國現(xiàn)行稅種共有24個，按照財政分稅制的要求，將24個稅種按照實際情況劃分為中央稅、中央與地方共享稅、地方稅三種。

2011年，中國增值稅和營業(yè)稅相加占全國總稅收的42.5%，而前者是國稅的主要稅種，后者是地方第一大稅種。從全國范圍內(nèi)看，絕大多數(shù)省份的營業(yè)稅占地方稅收的比重都較高，特別是東南沿海等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)服務業(yè)的占比更大?！盃I改增”后，如相關(guān)行業(yè)的稅收征管相應地按稅種劃歸國家稅務局負責，那地方稅務局何去何從必然要被提上議事日程。

地稅合并大勢所趨

“河南某市地稅人員已經(jīng)開始填寫分流意向表了。”一語激起千層浪。近日某國稅人士私下透露，系統(tǒng)內(nèi)很多人都聽聞此事，然而未知進展如何，也未有官方確認消息。然而關(guān)于地稅去留問題的爭論，卻一發(fā)不可收拾。

“‘營改增由于還處在改革試點推進階段，對地稅局的職能與管轄影響并不大。而且目前還只是局部省市試點，隨著試點范圍逐步推廣，這種影響會擴大范圍，程度也會加深。但按照目前的速度，推廣到全國還需要一段時間。不過，等到‘營改增實現(xiàn)最終的目標—完全用增值稅來替代營業(yè)稅，并且依靠國稅局來管轄和征稅時，對各地地稅系統(tǒng)的業(yè)務影響就非常大了?！敝袊ù髮W財稅金融法研究所副所長施正文表示。

孫大姐是浙江省某市國稅局的一名普通干部，從去年開始，她的工作狀態(tài)就是活變多了，可是人手還是那么多。她說：“現(xiàn)在地稅局已經(jīng)完全把工作（‘營改增方面）移交到我們手里了，地稅方面目前沒有什么太大的動靜?！碑敱粏柤皣囟惡喜⒁皇?，她馬上表達了自己的懷疑：“別的地方我不清楚，我們這財稅一家，是叫財稅局的。他們的人事關(guān)系自然和財政是一起的，地稅要是有問題和財政協(xié)調(diào)的難度最小，地稅人員分流到我們這里可能性不大?！?/p>

河南方面，某市財政局辦公室主任告訴記者：“我們這的地稅系統(tǒng)離財政‘較遠，地稅直接歸省里直管，很多指標也是省里定的，我們有的時候政府方面也難以左右。”故此，他認為合并一事，河南可能相對容易協(xié)調(diào)一些，利益牽扯面也不大。而北京方面也已經(jīng)明確“營改增”后，企業(yè)原來在地稅局繳納的營業(yè)稅改為在國稅局繳納增值稅，交通運輸業(yè)、部分現(xiàn)代服務業(yè)的納稅申報服務、發(fā)票供應服務、納稅咨詢服務等涉稅服務已交由國稅部門負責。但城建稅、印花稅、個人所得稅等地方稅還需要在地稅局繳納。從目前開展試點測算準備工作的其他地區(qū)來看，也大多是國稅部門負責。

由此可見，一方面說明，“營改增”的改革是迅速的，目前不少省份都已完成業(yè)務的交接，雖然增值稅還要過一段時間才能完全替代營業(yè)稅，然而不爭的事實是目前不少地方的稅務機構(gòu)確實在業(yè)務上出現(xiàn)了很大的萎縮。另一方面問題是，全國范圍內(nèi)部門間關(guān)系大有不同，要想進行統(tǒng)一的、大規(guī)模的改革，短期內(nèi)恐怕難以完成。

施正文認為，從整個稅收征管將來完善或者改革的方面來看，目前我國國地稅機構(gòu)分設已經(jīng)帶來了很多負面問題，比如管轄交叉、管轄不明確給納稅人的稅收登記、申報與稽查帶來了很多重復與不便。此外，征管成本與納稅成本顯著上升。所以，從某種意義上講，即便“營改增”不推行，目前國地稅分開運行這個機制產(chǎn)生的實際效果也是弊大于利。中南財大外國財稅教研室副主任葉青也表示：“從兩套稅務機構(gòu)分稅種征收情況看，關(guān)稅、消費稅、從央企征收的所得稅都成為中央財政收入，增值稅、資源稅、地方企業(yè)所得稅是中央與地方共享稅，歸國稅征收。地稅部門征收的稅種中，除營業(yè)稅以外都是一些征管難度較大的零散稅收，今年在全國范圍內(nèi)推行‘營改增又將使原本屬于地方稅收主體稅種的營業(yè)稅中的交通運輸、金融保險、郵電通訊、房地產(chǎn)等‘收入大頭入增值稅，地方稅收就更趨萎縮，改革時機顯現(xiàn)?！?/p>

也有人對短期內(nèi)取消地稅表示懷疑，國家稅務總局原副局長許善達此前在接受記者采訪時則認為，把地稅取消是“不可能的”?！爸袊膰榫褪堑米尩胤秸欢ㄒ凶约旱恼魇諜C構(gòu)?！彼J為這是地稅不可能撤并的本質(zhì)原因。許善達同時指出，當務之急不是把地稅“一撤了之”，而是要進一步完善地方稅體系。未來，國地稅的合并或?qū)⑹撬角?。隨著稅收征收體制的改革與完善，必將推動國稅、地稅業(yè)務的全面融合。

改革途徑

既然大家都認為國地稅合并是大勢所趨。那么，讓這樁姍姍來遲的聯(lián)姻更加科學，實現(xiàn)軟著陸，才是當務之急。

目前地稅系統(tǒng)的“拆分合并”已經(jīng)傳了很久，最常見的“版本”是分三部分拆分合并：一部分劃歸國稅；一部分劃歸財政；一部分劃歸其他政府機關(guān)。

財政部財政科學研究所研究員陳少強認為，如果國地稅合并，最終可能跟財政掛鉤。稅收屬于大財政的框架，合并到財政口較為合理。西南財經(jīng)大學財政稅務學院教授付志宇也認為，國稅、地稅如果出現(xiàn)合流的趨勢，最終目標應是納入財政管理端。過分倚重稅務部門，不利于建立更優(yōu)化的財政收支體系。

大部制改革最新方案出爐后，目前國務院的組成部門雖然減至25個，而日本是12個，美國是15個，英國是17個。與成熟的市場經(jīng)濟國家相比，我國政府部門設置依然較多，削弱了政府的決策職能，也不利于集中統(tǒng)一管理?！叭绻愂?、海關(guān)等都能納入財政體系，形成大的國家財政，更利于財政集約分配和提高使用效率。當然‘大部制改革需逐步推進，相關(guān)過程需要時間也充滿不確定性?！标惿購娬f。

總之，其核心第一步就是“國地合并”，而不是簡單的權(quán)力劃分，合并之后能否更好的為納稅人服務才是關(guān)鍵。在中國政府機構(gòu)改革過程中，許多政府機構(gòu)分久必合、合久必分。有人認為，合起來，往往導致外部矛盾的內(nèi)部化；分開來，則導致內(nèi)部矛盾的外部化。很多情況下，合不解決問題，分也不解決問題?，F(xiàn)在的討論大多也不過是“紙上談兵”，那么有沒有現(xiàn)實有效的路徑呢？

據(jù)了解，在一些地方早已進行過地方大部制改革工作，并已經(jīng)取得一定成果。拿內(nèi)蒙古烏海市來說，早在2009年，烏海市在烏達區(qū)推進國地稅聯(lián)合辦稅機制改革，隨后在海勃灣區(qū)、海南區(qū)相繼實施國地稅聯(lián)合辦稅機制改革。經(jīng)過一年多的探索和實踐，烏海市國地稅聯(lián)合辦稅機制改革對于提升納稅服務水平，減輕納稅人負擔，加強國地稅合作，提高征管效率，都取得了較好的效果。

從辦稅空間上來看，1994年以后稅務局一分為二，分別成立了國稅局和地稅局。從此國稅和地稅分開辦公，互不聯(lián)系。2009年4月開始，烏海市國稅局和地稅局先后啟動了烏達區(qū)聯(lián)合辦稅服務廳、海南區(qū)聯(lián)合辦稅服務廳、海勃灣區(qū)聯(lián)合辦稅服務廳，除發(fā)票發(fā)售、簡易行政處罰外均由一個窗口辦理，一個人操作兩個征收管理信息系統(tǒng)，受理辦稅事項。通過采用“互駐式”“派駐式”以及“通過勞務派遣共用服務人員”等方式實現(xiàn)了國地稅之間的聯(lián)合辦稅，實現(xiàn)了納稅人“進一家門，辦兩家事”的目標。此外，業(yè)務內(nèi)容也從分散達到聯(lián)合。其中包括稅務登記、稅款征收、稅務檢查、行政處罰、涉稅事項審批以及發(fā)票開具、管理和監(jiān)督等。烏海市國地稅聯(lián)合辦稅在稅務登記、稅款征收、稅務檢查、行政處罰、涉稅事項審批以及發(fā)票開具、管理和監(jiān)督等等業(yè)務內(nèi)容方面都實現(xiàn)了不同程度的聯(lián)合。通過國、地稅業(yè)務內(nèi)容上的實質(zhì)性聯(lián)合，不僅僅方便了納稅人，而且實現(xiàn)了雙方在稅收征管方面的共贏。

烏海市國地稅聯(lián)合辦稅機制改革都是在現(xiàn)有組織和制度框架之下，通過治理機制創(chuàng)新，來實現(xiàn)國地稅在涉稅事項的合作，這種聯(lián)合是一種深度合作。與其他地方探索國地稅聯(lián)合辦稅的改革相比，烏海除了在空間方面進行整合之外，還通過流程再造、規(guī)章制度建設和程序規(guī)范等措施，真正實現(xiàn)辦稅業(yè)務內(nèi)容、辦稅業(yè)務流程、辦稅審批權(quán)和辦稅管轄權(quán)等全方位的治理機制整合，拓展國地稅聯(lián)合辦稅空間、廣度和深度。

中國人民大學行政管理學系主任毛壽龍此前亦表示，烏海市的稅務新政雖然只是發(fā)生在一個地方、涉及國地稅兩個部門的制度創(chuàng)新，但這一做法所針對的問題卻具普遍性。它對與中國其他地方政府部門之間如何合作，如何實現(xiàn)治理機制的融合，不無借鑒意義。烏海市國地稅局在沒有進行機構(gòu)設立、撤并、分合的情況下，不是簡單采取成立所謂“領(lǐng)導協(xié)調(diào)小組”的松散合作方式，而是通過契約制度將兩個部門的治理機制融合并制度化。這是一種更富有實質(zhì)性的機構(gòu)合作，超越了政府機構(gòu)簡單的加加減減的形式化改革，對于中國稅務機構(gòu)改革，乃至大部制等行政機構(gòu)改革都具有啟發(fā)意義。

改革路漫漫

國地稅合并的改革工作涉及到的地方范圍大、人數(shù)多、牽扯到的利益與權(quán)力博弈更是錯綜復雜?，F(xiàn)在看來，這項改革實難一蹴而就。

財政部財政科學研究所所長賈康認為，國地稅合并是一個需要長期操作來解決的問題，并不能簡單的“一刀切”。而且分稅制改革沒有完成，地方政府財源建設缺乏有效的制度安排，很多配套制度并不完備，沒有理順省以下地方各級之間的關(guān)系之前，地稅拆并并不現(xiàn)實。

“分出來容易，合起來就困難了，這是一個復雜的大問題?！必斦控斦茖W研究所研究員孫鋼表示，“稅務機構(gòu)改革需上面來推，在大部制改革的思路下，通過優(yōu)化中央和地方財稅收入分配，一步步進行制度改革，可能會一步一步來，不一定馬上撤。而且推動國稅地稅兩個機構(gòu)的合并，難度和阻力主要是人員的安排。在機構(gòu)改革中處理“干部去留”是一個大問題，也是一個不小的阻力?！?/p>

由此可見，國地稅合并要在短期內(nèi)完成難度很大，然而現(xiàn)實的矛盾是改革的長期性與地稅業(yè)務的萎縮將帶來的不良后果。據(jù)了解，在地稅稅源萎縮的情況下，卻已經(jīng)出現(xiàn)收入增長的幅度居然還比國稅還快的怪象，地稅規(guī)范性亟待加強。有現(xiàn)象顯示，現(xiàn)在納稅人對頻繁應付國稅局、地稅局兩撥人怨言很大。

不過總的來看，勢頭還是良好的。據(jù)了解，一些地方國稅、地稅兩個機構(gòu)已經(jīng)試點一起辦公了，而上海從來就沒分過，征管成本卻是全國最低的?，F(xiàn)在四川等地有關(guān)部門，也在未雨綢繆地準備。上文所說的烏海市國地聯(lián)合辦稅也是一次良好的嘗試。

眼下的主要問題就是改革還需時日，當務之急是，是否有一種能替代營業(yè)稅的新稅種。不久前，有一位財政人士曾私下向記者表達過自己的猜想：“那就是加速推行房產(chǎn)稅，使之既能成為地方的支柱財源，同時房產(chǎn)稅的征收需要大量人員，也解決了當下地方用人之計?！倍?jié)后房產(chǎn)稅的擴圍信號，似乎也印證了這一點。

賈康認為，“十二五”以及更長時間里，地方稅體系建設應重點打造房產(chǎn)稅和資源稅。在他看來，如果房產(chǎn)稅發(fā)展成為地方財政收入支柱，那么地方政府就會自覺自愿地按照市場經(jīng)濟的要求，專心致志優(yōu)化本地投資環(huán)境、提高本地公共服務水平。大宗、穩(wěn)定的收入在房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)年復一年地產(chǎn)生，與貫徹地方發(fā)展戰(zhàn)略相應的基本財源建設問題也就自然而然解決了。為了地方經(jīng)濟的長久發(fā)展，一些竭澤而漁式的土地批租短期行為和惡性房地產(chǎn)短期炒作也就會得到有效遏制。