◎ 袁國玲

一、問題的提出

人的生命周期有限，必然面臨“養(yǎng)老”問題。當(dāng)前我國養(yǎng)老城鄉(xiāng)有別，“養(yǎng)兒防老”在農(nóng)村依然盛行；城市居民享有“養(yǎng)老保險”，除了子女贍養(yǎng)之外，自身儲蓄、投資等財產(chǎn)性收入亦是養(yǎng)老資金來源渠道。城鄉(xiāng)老人期待子女贍養(yǎng)是共同點，這與我國流傳久遠的文化觀念相一致。計劃生育政策不僅改變著未來的人口年齡結(jié)構(gòu)，城市“421”式家庭結(jié)構(gòu)亦成為必然，子女贍養(yǎng)老人的壓力驟增。同時，農(nóng)村青壯年勞動力大量外流，城鎮(zhèn)化將加速這一趨勢，農(nóng)村“空心化”，老人“空巢化”，老幼婦成為農(nóng)村勞動力主體，依賴子女贍養(yǎng)的可靠性大大下降。政府托底養(yǎng)老政策雖未改變，但目前未富先老的社會特征不容樂觀。老齡化社會中，養(yǎng)老問題如何妥善解決關(guān)系到每個人切身利益。

探索“創(chuàng)新養(yǎng)老方式，實施多元化養(yǎng)老”，對于保障老有所養(yǎng)十分必要，以房養(yǎng)老是其中之一，幾年前部分城市已開展試點工作。住房具有多種功能，除了住宿消費，還有一定的儲蓄、投資功能。據(jù)調(diào)查，我國九成以上的家庭全部或部分擁有房屋產(chǎn)權(quán)[1]，在產(chǎn)權(quán)明晰的前提下老人通過產(chǎn)權(quán)交易，就能夠獲得一筆財產(chǎn)性收入，增厚了養(yǎng)老資金來源，那么以房養(yǎng)老就有可能成為一種重要的養(yǎng)老方式。關(guān)鍵實施問題在于，一是“祖產(chǎn)繼承”的傳統(tǒng)觀念具有一定的阻力；二是房產(chǎn)換來的養(yǎng)老金能否足夠養(yǎng)老所需？三是失去了房產(chǎn)的老人能否找到合適的養(yǎng)老住所？從目前已有的以房養(yǎng)老試點狀況來看，均缺乏實質(zhì)性進展。國內(nèi)最早提出以房養(yǎng)老的孟曉蘇認為，以房養(yǎng)老屬于一種小范圍的養(yǎng)老保險產(chǎn)品，更適合無直系繼承人的老人，比如失獨者和丁克家庭[2]。這樣就大大縮小了以房養(yǎng)老的適用人群，對于解決或者改善老齡化社會養(yǎng)老問題意義不大。筆者認為推行“以房養(yǎng)老”具有多方面的現(xiàn)實意義，應(yīng)積極引導(dǎo)實施。本文試從產(chǎn)權(quán)理論視角加以解釋。

二、以房養(yǎng)老的產(chǎn)權(quán)交易實質(zhì)

住房商品化改革以來，房地產(chǎn)市場伴隨著經(jīng)濟增長不斷成長。國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃中沒有確認房地產(chǎn)的支柱產(chǎn)業(yè)性質(zhì)，但事實上對GDP增長的貢獻突出，主要表現(xiàn)在對多個行業(yè)拉動，由此推動了城市地價升值和財政收入增長，城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)供給增加，改善了城市居民的生產(chǎn)生活條件。從根本上說，房價的波動源于市場供需變化的經(jīng)濟規(guī)律。人口流向城市，“安居”才能樂業(yè)，為城市房地產(chǎn)注入新的購買需求。我國城市房產(chǎn)需求增量與住房供給增量之間的張力決定著房價上漲的趨勢。尤其是自2008年以來股市與房市的蹺蹺板效應(yīng)，刺激著居民偏好投資房地產(chǎn)的預(yù)期，并且年均600萬的大學(xué)生將在城市就業(yè)、農(nóng)村勞動力繼續(xù)向城市轉(zhuǎn)移，必然強化房地產(chǎn)價格維持上漲的預(yù)期。難怪有學(xué)者預(yù)見：30年中什么東西能夠保值增值？房子是一個可以考慮的因素。即使在美國這樣的發(fā)達國家，房子亦是一生當(dāng)中養(yǎng)老的一個很重要的儲蓄方式[3]。相對于美國，我國城鎮(zhèn)化率還有很大的提升空間，受制于人多地少約束，城市面積不可能大范圍擴張，隨著公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施配套不斷改善，房地產(chǎn)價格的長遠走勢可見一斑。

按照國際標(biāo)準(zhǔn)，我國已進入老齡化社會，據(jù)統(tǒng)計2010年65歲以上老人占我國總?cè)丝诘?.9%，近1.2億人，屬于典型的未富先老[4]。大多數(shù)城市居民家庭最重要的財產(chǎn)是什么呢？九成以上的回答也許就是房產(chǎn)。一般來說，房產(chǎn)增值保值幅度與地段、配套的基礎(chǔ)設(shè)施等具有正相關(guān)性。房屋越久，其周邊配套越成熟，人口相對集中，雖然其居住消費功能有所下降，但其所處地段的商業(yè)價值增強，帶動土地增值，支撐著老房屋的增值和保值的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)性質(zhì)。而資產(chǎn)價格與貨幣供應(yīng)量正相關(guān)。GDP增長，帶動貨幣供應(yīng)量增加，進而促進資產(chǎn)價格上升。老年人坐擁單位高價值的房屋資產(chǎn)，如果僅用來居住消費，其實是一種財產(chǎn)的配置扭曲。比如地段的商業(yè)價值對于老人養(yǎng)老來說并不是必需因素，醫(yī)療、服務(wù)才是養(yǎng)老必要條件。假設(shè)有這樣兩種養(yǎng)老方式可以選擇：一種是居住在城市中心地段，但老年人收入有限；另一種是居住在城市郊區(qū)，空氣清新、醫(yī)療方便、養(yǎng)老服務(wù)更為專業(yè)，而且還能獲得額外的財產(chǎn)性收入，可用于改善生活質(zhì)量。對于老年人來說，第二種選擇顯然更優(yōu)。怎么實現(xiàn)呢？以房養(yǎng)老就可以做到，其間的實質(zhì)就是產(chǎn)權(quán)交易：以擁有的城市中心區(qū)域房屋置換為更適合養(yǎng)老的城郊房。

但現(xiàn)實中，城郊住宅往往醫(yī)療設(shè)施配套不足，“養(yǎng)老地產(chǎn)”開發(fā)十分短缺，限制著以房養(yǎng)老的進展。目前以房養(yǎng)老試點主要形式是“養(yǎng)老房屋倒按揭”，老人不再完全擁有房屋產(chǎn)權(quán)，將房屋抵押給金融機構(gòu)，分期獲得產(chǎn)權(quán)收入，在過世之后根據(jù)剩余產(chǎn)權(quán)價值再做差價處理。①這就難免產(chǎn)生額外的交易糾紛和交易費用。值得提倡的做法，比如香港的“長者安居樂計劃”。該計劃已實施15年之久，基本能夠解決部分中等收入空巢老人的安置問題，不僅為政府減輕了行政壓力，而且有利于培育這一新興的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。廣州就擬仿效這一做法，通過引入社會資本，專為廣州空巢老人建設(shè)社區(qū)頤養(yǎng)公寓，采用交租金或者物業(yè)置換等支配方式，讓老人在社區(qū)里享受優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)[5]。其可行性在于，一是政府扮演著免地價出讓建設(shè)用地角色，是另外一種形式的社會福利支出；二是引入市場機制，由開發(fā)商競投，促進了房地產(chǎn)市場專業(yè)細分，有利于培育養(yǎng)老地產(chǎn)市場，進而帶動養(yǎng)老配套設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)老產(chǎn)品開發(fā)。不僅發(fā)揮社會資本在解決養(yǎng)老壓力中的積極作用，而且養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)因其未來的市場前景能夠貢獻經(jīng)濟增長和社會進步；三是最主要的老人住房消費成本下降，可用于生活、醫(yī)療支出的資金增加，安度余生具有更多的個性化選擇；四是城市中心區(qū)域商業(yè)用地供給增加，城市土地資源得到優(yōu)化配置，城市規(guī)劃為養(yǎng)老住宅區(qū)、教育住宅區(qū)、商業(yè)貿(mào)易區(qū)、高新工業(yè)園區(qū)等等，功能上更加專業(yè)化，有利于產(chǎn)業(yè)集聚，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配套更有效率。

三、以房養(yǎng)老的現(xiàn)實考量

綜上所述，從產(chǎn)權(quán)理論視角來說，以房養(yǎng)老具有老人財產(chǎn)優(yōu)化配置的效用。但是，目前開展的以房養(yǎng)老試點存在多種問題而難以取得成效，有研究指出了傳統(tǒng)觀念障礙、推行機構(gòu)公信力、房屋評估欠科學(xué)、養(yǎng)老設(shè)施不完善、參與條件苛刻等問題[6][7]。這些問題有待今后的制度完善，畢竟以房養(yǎng)老在我國是新生事物，居民需要時間適應(yīng)，運作機構(gòu)有待政策引導(dǎo)和規(guī)范，養(yǎng)老服務(wù)市場有待培育和開發(fā)。筆者認為當(dāng)前影響或者制約以房養(yǎng)老推進的重要因素有以下幾個：

（一）房地產(chǎn)價格的穩(wěn)定預(yù)期

歷經(jīng)十多年，我國房地產(chǎn)市場在經(jīng)濟增長中地位突出，衍生出“土地財政”的政府。從長遠看房產(chǎn)的第一功能仍然是居住消費，一旦成為居民主要的投資品，則偏離了它的本質(zhì)功能。即使我國城鎮(zhèn)化率還有很大提升空間，城市發(fā)展的不平衡、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等國情成就了城市房地產(chǎn)偏高的價格，但如果真的需要“不吃不喝40年”才能買上房，顯然偏離了大多數(shù)人的購買力，怎樣說也已有泡沫。我們寄望于在居民收入不斷增長的同時，房產(chǎn)價格增速減緩，供需的價格差距逐步縮小，使房地產(chǎn)逐漸回歸它的本質(zhì)功能，投資品讓位于保值品。不可否認，這是符合大多數(shù)城市居民的根本利益。當(dāng)前股市與房市是兩種主要的投資渠道，隨著實體經(jīng)濟的好轉(zhuǎn)，股市就有可能走強，吸引房市資金流入股市，那么房市是否存在暴跌的可能呢？作為居民家庭集一生收入購買的最重要的資產(chǎn)，在步入老年時代之后，沒有了工資性收入，以房養(yǎng)老還能夠換回養(yǎng)老所需的資金嗎？

當(dāng)前房地產(chǎn)泡沫破滅論與城市房地產(chǎn)價格整體性持續(xù)快速上漲的狀況都不利于以房養(yǎng)老的推進，因為價格不穩(wěn)定的大宗商品持有人不愿意賣、購買人不愿意買，以房養(yǎng)老物業(yè)或者承辦養(yǎng)老抵押業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)都難以回避各自的財產(chǎn)損失風(fēng)險。因此，以房養(yǎng)老的產(chǎn)權(quán)交易面臨著很大的不確定性，決定了交易成本很高。以往政府“越調(diào)越高”的房產(chǎn)價格行政調(diào)節(jié)政策不具有可持續(xù)性，因此還期待更有效的、長久性的穩(wěn)定房價機制出現(xiàn)，避免價格的過度波動風(fēng)險。

（二）養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量如何改善

居民收入差距拉大將加速居民分層，高收入階層的養(yǎng)老成本不是問題，但中低收入者階層不僅是最主要的社會群體，也是改善養(yǎng)老服務(wù)需求最大的群體。受限于養(yǎng)老成本，其最希望購買到物美價廉的養(yǎng)老服務(wù)，如同市場上購買物美價廉的普通商品。以房養(yǎng)老的重要吸引力之一便是養(yǎng)老條件獲得改善、服務(wù)質(zhì)量得到提升。但目前民辦養(yǎng)老機構(gòu)價格昂貴，中低收入階層住不起；公辦養(yǎng)老院護理不規(guī)范、缺乏醫(yī)療條件等，一些老年人不愿意去住，于是干脆選擇居家養(yǎng)老，這將加重家庭兒女的沉重負擔(dān)，對于“421”型家庭居家養(yǎng)老壓力更大。隨著第一代獨生子女的父母進入老年，空巢老人養(yǎng)老難日益顯現(xiàn)，對養(yǎng)老機構(gòu)的需求在增大，缺乏合適的養(yǎng)老產(chǎn)品將成為推行以房養(yǎng)老的最大障礙。以美國為例，以房養(yǎng)老是老人為了尋求高品質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)，往往賣掉自有產(chǎn)權(quán)房住進擁有完善的養(yǎng)老設(shè)施和服務(wù)的養(yǎng)老社區(qū)。而我國現(xiàn)實中分層次養(yǎng)老服務(wù)是必然的需求，公辦養(yǎng)老單一的模式難以滿足多層次需求，應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能，釋放養(yǎng)老制度改革的紅利，激發(fā)多元化服務(wù)主體活力，這既是發(fā)展一項社會事業(yè)，也是培育養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)之舉。

（三）養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化需要制度創(chuàng)新

1.房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)期限問題

與國外房產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)不同，我國城鎮(zhèn)住宅用地使用權(quán)是70年期限，雖然《物權(quán)法》規(guī)定住宅用地期滿后可自動續(xù)期，但目前并沒有實際操作的相關(guān)細則，比如到期后是否需要補交土地出讓金？具體金額多少？假設(shè)房產(chǎn)持有人到期不補交土地出讓金，其產(chǎn)權(quán)剩余索取權(quán)能否有法律保障？這些操作性細則至今仍然是未知數(shù)，對于金融機構(gòu)、房產(chǎn)持有人都是無所適從的影響因素，政府應(yīng)盡早明確。

2.參與運作機構(gòu)的信用問題

以房養(yǎng)老實質(zhì)上是老人財產(chǎn)的優(yōu)化配置，根據(jù)生命周期選擇能夠滿足不同年齡階段需求特征的住所或者服務(wù)。居家養(yǎng)老之所以十分普遍，在于可替代性養(yǎng)老方式的局限性，除了所需的人情關(guān)懷不足之外，機構(gòu)養(yǎng)老的高成本是最主要的因素。政府鼓勵非營利性組織、金融機構(gòu)等社會資本參與興辦養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，基于其具有部分社會事業(yè)的性質(zhì)，政府將從土地使用、財政稅收、金融支持等方面給予優(yōu)惠。但這些參與機構(gòu)是否真正“以人為本”提供物美價廉的養(yǎng)老服務(wù)還有待檢驗。已有試點難以有實質(zhì)性進展，重要原因是參與機構(gòu)與客戶之間難以建立良好的信任關(guān)系令老人望而卻步，寧可居家養(yǎng)老。近期有保險公司熱衷于養(yǎng)老地產(chǎn)開發(fā)，其行為被質(zhì)疑為“借公益之名牟利之實”就是例證[8]。除了低價拿地之外，還可以獲得地方財政專項資金支持、配套出讓商業(yè)用地等利益，與政府提供給中低收入階層老年人的初衷不同，地產(chǎn)公司和險資是變了形的高端式房地產(chǎn)開發(fā)。

3.養(yǎng)老金運營效率問題

“養(yǎng)老金缺口”被社會質(zhì)疑為政府推出“以房養(yǎng)老”的背景原因之一。據(jù)中國銀行首席經(jīng)濟學(xué)家曹遠征分析，2013年我國養(yǎng)老金缺口達18萬億元，假設(shè)目前養(yǎng)老制度不改變，往后的年份缺口將逐年擴大[9]。目前我國采取的是現(xiàn)收現(xiàn)支養(yǎng)老金制度，用在職職工繳費來支付退休者養(yǎng)老金，不足時再由財政補貼。過分強調(diào)以房養(yǎng)老，社會難免擔(dān)心政府不再承擔(dān)基本養(yǎng)老保障的責(zé)任，如何提高養(yǎng)老金的運營效率是政府能否托底基本養(yǎng)老、財政支持社會養(yǎng)老的重要影響因素。

這方面可借鑒南美的智利養(yǎng)老金管理改革。智利自1981年實施養(yǎng)老金私營化改革，不僅擺脫了虧空，而且還為基金管理公司帶來豐厚的投資回報；既幫政府甩掉了養(yǎng)老金的財政壓力，還提高了個人養(yǎng)老保險回報[10]。智利成功運營養(yǎng)老金經(jīng)驗給我們很好的啟示：以房養(yǎng)老旨在改善養(yǎng)老條件，改革目前養(yǎng)老金管理方式，提高養(yǎng)老金運營效率能夠?qū)崿F(xiàn)一舉多贏之效。

四、推進以房養(yǎng)老的政策建議

以房養(yǎng)老既是解決我國當(dāng)前未富先老的老齡化社會養(yǎng)老壓力的制度創(chuàng)新手段，也是滿足多層次的養(yǎng)老服務(wù)需求的重要方式。鑒于當(dāng)前九成以上的家庭擁有全部或部分房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的國情，房產(chǎn)已是大多數(shù)城鎮(zhèn)家庭最主要的財產(chǎn)形式。通過產(chǎn)權(quán)交易實現(xiàn)老年人財產(chǎn)的優(yōu)化配置是以房養(yǎng)老可行的基礎(chǔ)，從而能夠?qū)崿F(xiàn)“老有所養(yǎng)”的社會和諧。同時在我國以房養(yǎng)老是一新生事物，與我國傳統(tǒng)的價值觀念具有不一致的因素，并且前期試點難言成功，表明還需通過正式制度創(chuàng)新來推進。

（一）漸進式推進養(yǎng)老改革

以產(chǎn)業(yè)培育的思路漸進式推進，總結(jié)先期試點經(jīng)驗或教訓(xùn)，逐漸完善制度規(guī)則，規(guī)范參與養(yǎng)老機構(gòu)行為，建立社會信用檔案，在市場運營中優(yōu)先扶持規(guī)范的運作組織發(fā)展壯大；培育專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)人才團隊，支持開發(fā)養(yǎng)老產(chǎn)品，改善服務(wù)質(zhì)量；逐步完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的多方面的配套制度，降低參與的養(yǎng)老組織或社區(qū)對未來的收益預(yù)期不確定性，從而減少產(chǎn)權(quán)交易成本，使以房養(yǎng)老真正成為一個改善養(yǎng)老服務(wù)的重要途徑，從而拓展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間。

（二）合理界定政府、市場與社會組織的職責(zé)

激發(fā)多方力量，合力共贏改善社會養(yǎng)老服務(wù)。養(yǎng)老所需的基本醫(yī)療和基本生活保障應(yīng)由政府承擔(dān)，支持社會公益組織提供專業(yè)性和有針對性的改善型養(yǎng)老服務(wù)，高收入群體的個性化養(yǎng)老需求主要由營利性的商業(yè)養(yǎng)老組織來滿足；同時建立評估養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的公益性機構(gòu)，促進形成公辦民營或者政府購買服務(wù)的競爭機制，優(yōu)勝劣汰，有選擇性地激勵社會資本投入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)；支持家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老、商業(yè)養(yǎng)老等多種形式，強化政府監(jiān)管責(zé)任，建立家庭與養(yǎng)老組織之間的信任關(guān)系，充分尊重個人的自愿選擇、自主選擇，逐步使社會力量成為提供養(yǎng)老服務(wù)的主體。

注釋：

①需要說明的是，有的地方采用“養(yǎng)老房屋銀行”方式，老人獲得租金后住養(yǎng)老院，但養(yǎng)老院床位緊張、養(yǎng)老條件較差，對于改善養(yǎng)老服務(wù)的需求吸引力不足；有的地方采用“養(yǎng)老院養(yǎng)老”或者“住宿返租”形式，實質(zhì)上都是產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，均存在著老年人交易成本高、產(chǎn)權(quán)收益損失等問題。

[1]《中國民生發(fā)展報告2013》在京發(fā)布.中國社會科學(xué)在線,http://www.csstoday.net/xueshuzixun/jishizixun/82680.html.

[2]孟曉蘇.以房養(yǎng)老不是大眾產(chǎn)品, 北京晨報,2013,9,24 .

[3]王珺.應(yīng)對金融危機的理財藝術(shù).南方網(wǎng), 2009,6,15，http://theory.southcn.com/c/2009-06/15/content_5253963.htm.

[4]中國統(tǒng)計年鑒2011.中國統(tǒng)計出版社.國家統(tǒng)計局,2011,9.

[5]李海強,徐小童.廣州或仿香港“以房養(yǎng)老” 置換物業(yè)可入住老人公寓,http://www.nbd.com.cn .

[6]翟思達,以房養(yǎng)老:中國老齡化社會養(yǎng)老模式探討[J].中國人力資源開發(fā),2012(9).

[7]袁璟.“以房養(yǎng)老”模式推行障礙及對策[J].人民論壇,2011,7.

[8]沈秋.養(yǎng)老地產(chǎn)怪圈:納稅人補貼富人養(yǎng)老.第一財經(jīng)日報,2013,9,18.

[9]李唐寧.中國銀行首席經(jīng)濟學(xué)家曹遠征：我國養(yǎng)老金缺口18.3萬億，經(jīng)濟參考網(wǎng)：http://jjckb.xinhuanet.com/2012-07/23/content_390626.htm.

[10]楊老金,鄒照洪.智利養(yǎng)老金私營化改革.中國養(yǎng)老金網(wǎng),http://finance.sina.com.cn.