■ 黃棟 吳燕媛

（常州招投標代理中心,常州213001）

政府采購標準化建設(shè)的實踐與思考

■ 黃棟 吳燕媛

（常州招投標代理中心,常州213001）

近年來，隨著政府采購工作的不斷推進和發(fā)展，相關(guān)配套的法律法規(guī)、規(guī)章制度建設(shè)也在不斷健全和完善，但由于政府采購自身的復(fù)雜性及配套法律法規(guī)、規(guī)章制度建設(shè)的滯后，政府采購過程中信息不透明、效率不高等問題依舊存在。如何推進政府采購標準化建設(shè)，實現(xiàn)政府采購科學(xué)化、精細化管理，已成為國內(nèi)政府采購代理機構(gòu)面臨的重要課題。

政府采購標準化是指為實現(xiàn)政府采購最佳采購效果而制定的統(tǒng)一、共同、能重復(fù)使用的規(guī)則。在政府采購實踐活動中，主要表現(xiàn)為文本標準化、程序標準化、操作標準化和管理標準化。

1 政府采購標準化建設(shè)的意義

政府采購標準化建設(shè)是基于現(xiàn)階段我國政府采購制度發(fā)展現(xiàn)狀、主要特點和主要任務(wù)而提出的一種發(fā)展思路，推進政府采購標準化建設(shè)對于深化政府采購制度改革與推動政府采購整個行業(yè)的發(fā)展具有重要的前瞻意義和實踐影響。

1.1 政府采購標準化建設(shè)是政府采購制度改革重點轉(zhuǎn)變的必然要求。近年來，隨著政府采購相關(guān)法律制度框架的初步形成，我國政府采購事業(yè)步入了全面發(fā)展階段，政府采購制度改革的重點從有法可依轉(zhuǎn)向有法必依，從是否適用政府采購程序轉(zhuǎn)向采購程序是否完善、采購行為是否規(guī)范、采購過程是否透明、采購結(jié)果是否合理等方面。這對政府采購在法制化基礎(chǔ)上推進規(guī)范化、標準化建設(shè)提出了新的要求。

1.2 有助于推動構(gòu)建全國政府采購統(tǒng)一大市場。政府采購標準化是政府采購領(lǐng)域的“統(tǒng)一度量衡”，消除了區(qū)域限制和流通障礙，減少了各地不同版本政府采購的應(yīng)用和實踐，使區(qū)域間聯(lián)合采購成為可能，實現(xiàn)了資源的最佳配置，并有助于形成全國統(tǒng)一性政府采購大市場。

1.3 有利于推進政府采購各項基礎(chǔ)工作順利開展。按照標準化建設(shè)的要求，采購文件和合同必須采用統(tǒng)一、標準的文件范本，而采購和監(jiān)管工作也需要遵照嚴謹?shù)墓ぷ髁鞒踢M行，從而使政府采購各項基礎(chǔ)工作逐步趨于規(guī)范的同時，還可以有效解決各地范本不統(tǒng)一、監(jiān)管薄弱等突出問題。

2 政府采購標準化建設(shè)中常見的問題

近年來，我國政府采購標準化建設(shè)取得了長足發(fā)展，各地區(qū)采購機構(gòu)都在推進標準化建設(shè)方面作出了努力。然而，由于目前全國范圍內(nèi)并未建立起統(tǒng)一的政府采購標準化體系，在實際操作過程中，仍會出現(xiàn)由于沒有統(tǒng)一標準而導(dǎo)致以下問題的出現(xiàn)：

一是采購人操作不規(guī)范，有的指定供應(yīng)商和品牌，不按規(guī)定簽訂合同和履行合同，有的甚至在合同履行過程中通過與供應(yīng)商簽訂補充合同等方式隨意變更合同；二是供應(yīng)商投標經(jīng)驗參差不齊，制作標書時往往缺少相關(guān)材料導(dǎo)致廢標；三是評委評審自由裁量尺度不統(tǒng)一，評委可以利用自己的權(quán)力打出“人情分”、“關(guān)系分”，容易產(chǎn)生有傾向性、廢標、質(zhì)疑、投訴等問題；四是成交價格往往取決于談判委員會的個人談判能力和道德水準，人為干擾因素較大，容易發(fā)生誘導(dǎo)性提示等違規(guī)現(xiàn)象；五是由于供應(yīng)商遞交的投標文件沒有統(tǒng)一的格式，評委在評審時需花較長時間熟悉投標文件裝訂順序和裝訂內(nèi)容，降低了評審效率；六是由于標書模板不統(tǒng)一，從業(yè)人員水平有限，工作經(jīng)驗和素質(zhì)直接影響政府采購文件的制作水平；七是現(xiàn)場投標不能從制度設(shè)計上避免供應(yīng)商現(xiàn)場串標的現(xiàn)象發(fā)生。

3 常州招投標代理中心政府采購標準化建設(shè)的實踐

作為專業(yè)從事政府采購的公共服務(wù)平臺，常州招投標代理中心（以下簡稱“中心”）是常州地區(qū)唯一一家擁有政府采購甲級資格的代理機構(gòu)。近年來，中心不斷完善政府采購業(yè)務(wù)管理制度，加大標準化建設(shè)力度，提高信息化建設(shè)水平，規(guī)范操作程序，創(chuàng)新服務(wù)措施，以高效規(guī)范、信息完備、評價便捷的標準化服務(wù)，在行業(yè)內(nèi)樹立起了規(guī)范發(fā)展的標桿。

3.1 通過制度建設(shè)，提升標準化水平。中心以制度建設(shè)、制度創(chuàng)新為切入點，全面推進標準化體系建設(shè)，現(xiàn)已制訂《招標代理委托合同簽訂制度》、《政府采購方式審批及變更管理辦法》、《招標文件編制管理辦法》、《信息發(fā)布管理規(guī)定》、《采購文件發(fā)售管理辦法》、《評審專家抽取管理辦法》、《質(zhì)疑工作管理規(guī)定》、《采購合同管理規(guī)定》、《對供應(yīng)商管理的暫行辦法》、《常州招投標代理中心招標現(xiàn)場工作管理規(guī)定》等近二十項內(nèi)部制度，使執(zhí)行更加有效，監(jiān)督更加有力。

3.2 通過基礎(chǔ)性建設(shè)，夯實標準化根基。一是流程標準化。2010年，中心引入ISO9001質(zhì)量管理體系并按照要求建立了一套規(guī)范標準的流程及業(yè)務(wù)操作規(guī)范，有效地做到“事前預(yù)防”和“過程控制”，促進了管理高效化、運行流程化和服務(wù)標準化；二是文本標準化。通過ISO9001標準體系統(tǒng)一了政府采購各種采購方式下招標采購文件的范本，實現(xiàn)了文本模板化，并持續(xù)完善，減少因照搬以往標書版本而出現(xiàn)的失誤，也提高了標書編制人員和審核人員的工作效率；三是操作標準化。政府采購實施過程中，項目負責人嚴格按照規(guī)范標準的程序操作，并實時進行記錄留痕；四是管理標準化。實現(xiàn)了重大項目（200萬元以上）會商制度，部門A、B角及五級審批制度，涉及政府采購項目過程中的審核和審批事項，均通過內(nèi)部項目管理系統(tǒng)進行全程電子化管理。

3.3 通過信息化建設(shè)，推動標準化實施。中心按照“高標準配備、高科技含量、高效率服務(wù)”的要求，積極致力于開標評標區(qū)信息化、智能化、自動化系統(tǒng)的建設(shè)，全面推動標準化實施，著力搭建規(guī)范的政府采購平臺。中心現(xiàn)已建成與ISO相配套的網(wǎng)絡(luò)招投標系統(tǒng)，自主研發(fā)了招標采購項目數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)、土地審計評估搖號系統(tǒng)等項目，并將視音頻監(jiān)控系統(tǒng)、現(xiàn)場投影儀、16路的攝像機和0分貝的拾聲器分設(shè)在開標室、評標室及監(jiān)督室，對參與政府采購各方的行為進行錄像錄音，同時增配了評標室門禁控制系統(tǒng)，該系統(tǒng)應(yīng)用于對需要進入評標室的評標專家和有關(guān)人員的身份驗證，使評標區(qū)與外界隔離，確保了政府采購全過程“公開、公平、公正”。

4 困難與問題

常州招投標代理中心在推進政府采購標準化建設(shè)過程中取得了一些成效，但仍存在一些尚待解決的困難和問題。

4.1 配套性法規(guī)有待健全?，F(xiàn)有的政府采購法律法規(guī)還不完善，體系建設(shè)始終滯后于政府采購工作實際。雖然目前我國已頒布實施了《政府采購法》、《招標投標法》等一系列法律法規(guī)，但在具體業(yè)務(wù)流程、資格審查、信息公開等方面還缺乏相應(yīng)的實施細則。同時，由于《政府采購法》和《招標投標法》法律規(guī)則不完全一致，讓各地代理機構(gòu)在法律的選擇適用上難以作出判斷。從而使各地區(qū)各機構(gòu)在推動標準化建設(shè)的過程中，沒有統(tǒng)一的依據(jù)和參照，形成了各自為戰(zhàn)的局面，不利于指導(dǎo)區(qū)域內(nèi)標準化建設(shè)的整體推進。

4.2 基礎(chǔ)性工作有待加強。中心雖然具備一定的標準化運作基礎(chǔ)，但政府采購基礎(chǔ)性工作仍需進一步加強和完善。一是在實際采購過程中，采購單位的需求較模糊，不能準確表達其需要達到的采購要求；二是制作標書時，有些條款的設(shè)置容易引起誤解或歧義；三是部分項目的政府采購過程中，參與采購的供應(yīng)商數(shù)量不多，有時難以形成充分競爭。

4.3 專家?guī)旖ㄔO(shè)有待跟進。目前，中心主要從江蘇省政府采購專家?guī)祀S機抽取專家參加評審，但是，由于該專家?guī)旖ㄔO(shè)的滯后性，庫內(nèi)的專家已經(jīng)不能滿足政府采購評審工作的需求。一是委托單位所采購的項目涉及面很寬很廣，需要復(fù)合型專業(yè)專家參與評審，但現(xiàn)在專家?guī)熘性擃悓＜胰藬?shù)較少；二是庫內(nèi)專家有的雖然有職稱，但長時間不接受再教育再培訓(xùn)，專業(yè)知識得不到更新，難以適應(yīng)政府采購業(yè)務(wù)的發(fā)展。

4.4 專業(yè)化水平有待提高。從業(yè)人員雖然參加了相關(guān)培訓(xùn)，具備了一定的業(yè)務(wù)知識和業(yè)務(wù)技能，但由于培訓(xùn)活動大多偏重理論研討的學(xué)習，而忽視實務(wù)操作和具體管理，相關(guān)人員的綜合素質(zhì)和基本技能仍有待加強。且從業(yè)人員的培訓(xùn)僅僅安排在從業(yè)之初，從業(yè)之后的學(xué)習、培訓(xùn)和交流機會較少，從業(yè)人員的后續(xù)教育沒有做到經(jīng)常化、制度化。

4.5 網(wǎng)絡(luò)化招標有待完善。目前，中心的網(wǎng)絡(luò)招標采購系統(tǒng)雖已上線，但在全面推行中也遇到一些問題。一是對于技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強的一些項目，利用網(wǎng)絡(luò)招標采購系統(tǒng)進行政府采購，還需根據(jù)實際情況進行不斷完善；二是參與政府采購的委托方、供應(yīng)商暫時還不能完全熟悉運用該系統(tǒng)，培訓(xùn)工作量大。

5 深入推進政府采購標準化建設(shè)的思考建議

5.1 健全相關(guān)法律法規(guī)。政府采購是一項關(guān)系社會資源使用效率、預(yù)防腐敗、促進商業(yè)競爭公平和實現(xiàn)政策功能的大事，而其標準化的推行又需要頂層設(shè)計，這不光要上層領(lǐng)導(dǎo)的重視，而且還要從國家層面予以推進。因此，建議國家相關(guān)主管部門盡快出臺政府采購實施細則等方面的法律法規(guī)，及時填補目前政府采購法律和制度上的空白，使政府采購標準化的推進有法可依，有規(guī)可循。

5.2 抓好政府采購基礎(chǔ)性工作。一是要進一步完善政府采購文件編制規(guī)范，使文件模板最大地程度適應(yīng)所有政府采購項目，調(diào)整和修訂語義模糊或有歧義的條款，從源頭防止和杜絕利用技術(shù)規(guī)格、指定品牌、不當資格等手段，排斥和限制供應(yīng)商參與競爭的行為發(fā)生；二是全面引入評審專家審核機制。目前中心已經(jīng)制定和完善了項目會商和專家論證制度，今后要進一步整合專家力量深入研究采購需求和采購文件技術(shù)條款等，將專家審核擴大到整個政府采購過程；三是要加快推進供應(yīng)商信息庫、商品信息庫等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，擴大采購信息的媒體發(fā)布渠道，最大范圍吸引供應(yīng)商參與招標采購，促進競爭；四是完善專家?guī)旖ㄔO(shè)。建議一方面鼓勵各行業(yè)協(xié)會推薦經(jīng)濟類、技術(shù)類和法律類的資深專家加入評審專家?guī)?，充實和豐富專家隊伍。另一方面政府采購監(jiān)管部門應(yīng)定期組織專家?guī)斐蓡T培訓(xùn)政府采購專業(yè)知識，促進專家及時“充電”。

5.3 減少評審中人為因素的干擾。一是控制評委自由裁量權(quán)，采取必要的紀律措施，對評委的自由裁量權(quán)進行全方位的控制。一方面收交所有通訊工具，要求評委評標期間不得隨意外出，切斷與外界的一切不必要聯(lián)系。另一方面評分細則要在一定程度上進行客觀化處理，即使主觀成分較大的項目，也要盡量把主觀分化整為零，從源頭上減少評委操作空間。涉及到10分、20分以上的評委自由裁量權(quán)項目，可以細分為多個子項目，減少評委的隨意行為；二是實行評委后評價體系，主持人要詳細記錄評委的現(xiàn)實表現(xiàn)，并在評標結(jié)束以后對每個評委的工作進行綜合評定，匯成資料檔案，重點要對評委的自由裁量權(quán)進行綜合評估。

5.4 加強業(yè)務(wù)和標準化培訓(xùn)。一是將從業(yè)人員的職業(yè)教育、法制教育和技能培訓(xùn)等培訓(xùn)納入制度化軌道，研究制定培訓(xùn)計劃、明確培訓(xùn)目標，探索建立培訓(xùn)學(xué)時和學(xué)分制度，建立長期、動態(tài)和系統(tǒng)的教育培訓(xùn)體系，以適應(yīng)政府采購工作的發(fā)展需要；二是加快建立與培訓(xùn)、考試相適應(yīng)的職業(yè)資格管理制度，對政府采購從業(yè)人員實行資格認證和后續(xù)教育管理；三是要對從業(yè)人員進行標準化建設(shè)的宣貫，使從業(yè)人員都能掌握標準化建設(shè)方面的相關(guān)知識。

5.5 全面推廣網(wǎng)絡(luò)招標方式。一是不斷擴大實施網(wǎng)絡(luò)采購項目種類和項目數(shù)量，逐步實現(xiàn)全部政府采購業(yè)務(wù)電子化操作；二是進一步完善評審專家管理系統(tǒng)，在評審專家抽取短信通知的基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)專家資源共享和遠程抽取，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)評標直播；三是做好宣傳推廣和操作培訓(xùn)工作，使采購經(jīng)辦人員、委托方和供應(yīng)商盡快適應(yīng)電子化政府采購?！?/p>