◎ 華智亞

香港的城市安全建設與公眾參與

◎ 華智亞

香港的城市安全建設成效卓著，其中一個成功的經驗是廣大公眾對于城市安全建設的積極參與。為了便利公眾的參與，香港當局和相關職能部門設計了個人示范、社區(qū)參與、安全教育以及與非政府機構的合作等參與途徑。而為了使得公眾能夠真正有效地參與到城市安全建設中來，香港政府又從經費保障、伙伴關系建設、政府公信力建設、激勵制度設置以及促進多元文化平等等方面構建了保障機制。這些公眾參與的具體途徑和機制對于內地的城市安全建設具有重要的借鑒意義。

香港 城市安全 公眾參與

一、 引言

英國學者大衛(wèi)·丹尼（David Denney）敏銳地指出：“在后傳統(tǒng)社會，安全成為凌駕一切的規(guī)則。[1]”城市作為現代社會大部分社會成員居住的空間和生活的共同體，其安全的重要性更是不言而喻。所以，不難理解美國城市問題研究專家喬爾·科特金（Joel Kotkin）曾經這樣強調:“城市首先而且必須是安全的”[2]。

在現代社會，自然災害、人為事故、公共衛(wèi)生疫情和社會治安事件是威脅城市安全的四類風險因素，而城市安全作為城市免受這些威脅因素影響的一種狀態(tài)，雖然很難在絕對意義上實現，但顯然是值得通過一定的努力去盡量追求的目標。一個城市為預防、抵御和抗擊威脅安全的因素、達到安全狀態(tài)所開展的各項工作即構成城市安全建設。城市安全建設是城市建設和發(fā)展的基石，因為城市安全既是城市存在和繁榮的基礎，又是城市可持續(xù)發(fā)展的重要內容，同時也是衡量城市競爭力的一項重要指標。

近年來，城市安全建設日漸引起全世界的關注。1996年聯(lián)合國“國際減災十年”活動委員會將該年度的國際減災日主題確定為“城市化與災害”。1998年，聯(lián)合國將該年度的“世界人居日”主題確定為“更安全的城市”。2007年聯(lián)合國人居署則專門發(fā)布了題為“提高城市安全”的全球報告。同樣，眾多發(fā)達國家和社會也將城市安全建設納入其整體發(fā)展規(guī)劃和政府工作議程，并相應開展了大量工作以實現城市安全。

香港作為亞洲的一個國際化大都市，一直注重城市安全建設。持續(xù)多年努力的結果是，今天，香港已被公認為是世界上最安全的城市之一[3]。而安全的城市環(huán)境也為香港的進一步發(fā)展帶來巨大回報。首先，城市安全建設營造了一個安穩(wěn)太平的社會，提升了居民的生活質量；其次，城市安全建設為香港創(chuàng)造了一個良好的投資環(huán)境，眾多大型跨國集團紛紛將亞洲地區(qū)總部設立于香港[4]；第三，城市安全建設提高了香港市民的歸屬感；第四，城市安全建設帶動了香港整體競爭力的提升。據中國城市競爭力研究小組報告，香港在2005至2009年間連續(xù)5年蟬聯(lián)中國294個城市綜合競爭力之首[5]。

香港的城市安全建設有很多經驗值得我們深入探討和借鑒。除了政府的高度重視外，廣泛的公眾參與是香港城市安全建設的一個重要法寶，這正如香港特區(qū)保安局在其2000年的施政報告中指出的：“香港能夠一直保持安穩(wěn)太平，市民擔當了十分重要的角色”[6]。

事實上，為了應對當時的社會動蕩和犯罪高發(fā)，早在20世紀60年代后期，香港當局就開始推動公眾與政府聯(lián)手以打擊犯罪、維護城市安全，并取得了成功。自此以后，香港政府一直注重推動城市安全建設中的公眾參與。本文在梳理香港公眾參與香港城市安全建設的經驗基礎上，探討香港城市安全建設中公眾參與的方式、途徑以及相關的保障機制，并分析這些途徑和機制對內地城市安全建設的啟示和借鑒意義。

二、 香港公眾參與城市安全建設的途徑

今天，公眾參與城市安全建設的重要性已廣為人們所接受，所以，在實踐中更為重要的問題是如何推動公眾真正參與到城市安全建設中去。要解決這個問題，首要的是要創(chuàng)造一些適合公眾參與的途徑。在這方面，香港具有很多成功的經驗。

（一）通過個人示范帶動社會參與

眾所周知，火災是威脅城市安全的重要人為災害之一。雖然時至今日，世界上絕大多數城市都建立了專業(yè)消防隊伍來應對火災威脅，但要真正減小火災對城市安全的危害，還需要廣大公眾的參與。

香港也經常受到火災的威脅，據香港消防處統(tǒng)計，2007年至2011年的五年間，平均每年發(fā)生三級以上火警14起，平均每年因火警傷亡361人[7]。香港消防處為了減少火災以及火災帶來的損失，希望廣大市民共同參與到火災預防中來。為了達到這一目的，他們從1997年開始推行“消防安全大使”計劃。所謂“消防安全大使”就是執(zhí)行消防安全特殊使命的志愿人員。這些人員來自社會各界，在接受訓練后，除了向大眾傳達防火信息、提高市民的防火意識外，還有協(xié)助公眾消除火患和向消防處舉報火災隱患的任務。凡年滿12歲的香港市民，都可以申請。申請者經過專門培訓合格后，由消防處委任為“消防安全大使”。截至2010年年底，共有111,242名香港市民受訓成為消防安全大使。在此之后，香港消防處又推出“樓宇消防安全特使”計劃，即由消防處訓練物業(yè)管理人員、大廈業(yè)主及住客成為樓宇消防安全特使，負責在所屬大廈內協(xié)助宣傳防火信息，舉報火警危險或違規(guī)情況，確保所屬大廈的消防設備性能良好，同時協(xié)助籌辦居民參與的火警演習和防火活動[8]。

可以看出，無論是消防安全大使計劃還是后來推出的樓宇消防安全特使計劃都強調了個人的示范作用。通過招募志愿者并對他們進行消防安全知識的培訓，當這些志愿者回到他們各自的崗位，就如同社會網絡當中的一個個節(jié)點，而通過這些大使和特使的示范作用，更多的社會成員就會被帶動起來，加入到預防火災的行動者隊伍，所以類似于“消防安全大使”和“樓宇消防安全特使”這樣的志愿性示范崗位為市民提供了參與城市安全建設的途徑。一方面，有意愿、有時間、有熱情的市民可以自愿申請這樣一些示范性崗位，為城市安全建設盡力盡責；另一方面，這些志愿者可以對身邊的市民起到輻射作用，帶動周圍的人一起參與到預防火災一類的城市安全建設中來。

（二）以社區(qū)為單位推動居民參與

通過社區(qū)參與來預防和治理犯罪以實現城市安全已逐漸成為全球趨勢。在這一背景之下，新的警政理念——社區(qū)警政（community policing）應運而生。社區(qū)警政強調警察與市民聯(lián)手合作，通過與社區(qū)各階層建立伙伴關系，攜手創(chuàng)建安全社會。社區(qū)警政說明市民要與警方一起共同為社會安全承擔責任。一方面，警方要更迅速地回應社會需要；另一方面，每位市民均有責任防止罪案發(fā)生，并盡量避免成為受害人。顯而易見，這一新的警政理念要求公眾必須對城市安全建設有所參與，改變了傳統(tǒng)上完全由警察防止和打擊犯罪、維護治安的做法。

從20世紀60年代末開始，香港逐漸推行社區(qū)警政。為了推動社區(qū)參與預防和減少犯罪，促進居民與警方合作，在具體的實施過程中，香港在18個區(qū)都成立了撲滅罪行委員會，其成員除了幾位政府工作人員以外，大部分為來自地區(qū)各界別的非官方委員。這些撲滅罪行委員會的重要任務就是宣傳撲滅罪行的信息，并鼓勵社區(qū)居民參與地區(qū)內的犯罪預防工作，從而推動了社區(qū)參與到城市安全建設中來。

除了可以降低犯罪、維護治安，社區(qū)還可以在應對公共衛(wèi)生疫情方面發(fā)揮重要作用。為了預防禽流感爆發(fā)等公共衛(wèi)生事件對城市安全的影響，香港當局推動社區(qū)參與預防流感運動。例如，香港開展公共屋村的清潔運動，每年舉辦四次“洗太平地行動”。從2003年8月起開展屋村清潔扣分制度。同時，檢控可能會助長傳染病蔓延的不當行為，如亂扔垃圾和隨地吐痰等[9]。這些活動都以社區(qū)為單位展開，由于社區(qū)是市民生活于其中并具認同感和歸屬感的共同體，往往可以激發(fā)市民參與到這些活動中來，從而起到動員公眾參與城市安全建設的作用。

（三）通過安全教育促使居民參與

自然災害是威脅城市安全的重要因素。在香港，由于獨特的地理位置和地質條件，影響城市安全的自然災害主要是一些氣象災害，如暴雨、風暴潮、雷暴和熱帶氣旋等。這些惡劣天氣可能會影響到香港的交通安全，甚至引發(fā)水災、泥石流以及其他事故，有時還會造成傷亡事故。

雖然在人類歷史的相當長時期內，人類還無法避免自然災害的發(fā)生，但這并不意味著人在自然災害面前就無能為力?？茖W的預報和公眾的充分準備，是減輕自然災害所帶來傷害的重要手段。特別是在有些自然災害還無法預報或者預報的手段還不發(fā)達時，公共安全教育就是最好的災害救援。

為應對這些自然災害對城市安全的威脅，香港政府致力于對公眾開展安全教育。2009年，香港政府發(fā)布了《天災應變計劃》，以系統(tǒng)指導公眾應對來自自然災害的威脅。從這份應變計劃可以看出，為了應對自然災害，確保城市安全，香港特區(qū)不僅強調政府部門的工作（如天文臺、緊急監(jiān)援中心、消防處、警務處、機場管理局、新聞處、民政事務總署），而且重視動員社會力量，主張公眾參與。

香港的安全教育注重實效，強調發(fā)揮每一位市民的作用。為了應對可能的恐怖主義活動，香港政府不僅注重自身反恐能力建設，而且倡導市民參與進來。例如，香港政府發(fā)布了《香港：安居樂土》的小冊子，不僅向市民介紹政府采取的反恐措施，而且告訴市民保護家園和生命財產的方法，讓市民懂得“一旦發(fā)現可疑情況應該怎么辦”，“一旦遇到緊急情況應該怎么處理”，并且說明“按小冊子的指引行事，不但可為打擊恐怖主義出一分力，還可保障你和你的家人、你的左鄰右里的生命安全”[10]。

除了系統(tǒng)的安全教育以外，香港政府還以安全事故為教材，開展即時的專項教育活動，往往取得意想不到的效果。例如香港消防處有“打鐵趁熱”宣傳教育計劃[11]。即某一地區(qū)發(fā)生火災后，消防人員會借此機會隨即在該區(qū)推廣消防安全教育，趁著附近居民對火災記憶猶新，加強他們的防火意識。

安全教育不僅可以創(chuàng)造適應城市發(fā)展的安全環(huán)境，營造安全的心理氛圍，更重要的是可以傳授給公眾科學合理的防災減災知識，提高公眾參與城市安全建設的素質和能力。城市居民只有具備了必要的安全知識，才能真正參與到城市安全建設中去，從這個意義上來說，對公眾的安全教育也是促使他們參與安全建設的重要途徑。

（四）通過非政府組織動員公眾參與

以往的研究已發(fā)現，非政府組織可以在城市安全建設，尤其是犯罪預防方面發(fā)揮重要作用[12]。在香港，為了減少犯罪，尤其是青少年犯罪對城市安全的威脅，非政府組織積極參與社區(qū)支援服務。社區(qū)支援服務計劃由非政府機構營辦，并由社會福利署資助。這項計劃旨在協(xié)助根據“警司警誡計劃”接受警誡的青少年改善人際關系、培養(yǎng)他們的社會責任、幫助他們重新融入主流教育或重新就業(yè)，從而降低再次犯案的機會。在這個過程中，非政府組織提供的服務包括：提供個人指導及輔導、社交技巧訓練、義工服務、領袖訓練、培養(yǎng)社會責任及提高個人能力的活動等[13]。

此外，由于非政府組織與公眾有著廣泛的聯(lián)系，從而形成了巨大的動員網絡，而政府機構通過與非政府組織的合作，可以相應利用非政府組織的動員網絡，為廣大公眾參與城市安全建設提供新的路徑。例如，香港禁毒處通過與非政府機構和組織合作，以推動社會人士參與禁毒活動和宣傳禁毒信息，在2000年，有10萬多市民參加了該年度的禁毒教育活動[14]。

三、 確保公眾參與城市安全建設的機制

雖然有諸種途徑可以讓公眾參與城市安全建設工作，但公眾是否愿意參與還是一個問題。例如，香港警方發(fā)現，雖然從理論上講，通過推行社區(qū)警政可以發(fā)動公眾參與預防和打擊犯罪，但這一方式的成效最終取決于社區(qū)積極性，而“社區(qū)積極性可能隨時間減退，社會大眾一般較沉默，樂于將警務工作交由警方處理”[15]。這就說明，要想讓公眾積極參與到城市安全建設中來，僅僅提供公眾參與的途徑還是不夠的，還需要建立相應的動員、激勵和保障機制。在這方面，香港也做出了許多有益的探索。

（一）保障基本投入

城市政府是城市安全建設責無旁貸的主體，要動員和激勵廣大公眾參與到城市安全建設中來，首先政府要保障有關城市安全建設的基本投入。這種投入包括城市安全基礎設施建設，以及為市民參與城市安全建設提供便利的物質條件。香港政府對城市安全建設投入充足，根據聯(lián)合國人居署的報告，香港平均有10%的公共支出用于城市安全方面[16]。而為了保障基層社區(qū)參與到預防流感等公共衛(wèi)生事件的行動中來，香港政府設立專項資金，在各社區(qū)的垃圾收集站內設置清除有害及異味污染物的生化系統(tǒng)，并向居民提供可降解的垃圾袋，以改善棄置家居垃圾的安排[17]。正是因為經費投入有保障，香港的城市安全建設具備了雄厚的物質條件，在此基礎上，公眾才愿意積極參與到城市安全建設中來。

（二）建立與市民的平等伙伴關系

建立與市民的平等伙伴關系被認為是確保香港社會安全穩(wěn)定的一個法寶，因為只有被平等對待，市民的主人翁意識才得以激發(fā)，從而愿意積極參與城市安全建設。香港警方認為：“良好的警民關系是實現警民攜手合作的先決條件”[18]，為了在實踐當中建立與市民的平等伙伴關系，香港警方設有一支警察義工服務隊，為老人、青少年、智障人士等弱勢群體乃至全香港社會提供各種義工服務，項目內容包括家訪、替老人清理家居、維修或翻新居所；到學校為青少年舉辦講座；帶領智障人士參與戶外活動、運動會以及文娛活動；收集及捐贈寒衣等[19]?？梢钥闯?，這些活動能有效地改善政府機構（如警方）與市民的關系，從而贏得市民對城市安全建設工作的理解、支持和參與。

（三）強化政府機構公信力

公眾往往認為，只有在警方和刑事司法體系正常運轉的情況下，他們對于公共安全的貢獻才能奏效[20]。這是因為，人們普遍相信，腐敗行為將會使得犯罪分子避免被捕或審判，或被輕判。顯然，這種心理會腐蝕公眾對這些服務的信任和信心。而一旦對政府機構失去信任和信心，公眾是不愿意積極參與城市安全建設的。

為了確保公眾對政府及相關機構的信任和信心，強化政府的公信力，香港警方在1972年成立警民關系組，后來改建為警察公共關系科。成立這一機構的目的是通過加強信息的透明度以及積極處理來自市民的批評，以爭取市民的理解與支持，從而維護和強化政府機構的公信力。

（四）建立有效激勵機制

為了鼓勵市民和公眾參與城市安全建設，政府及有關機構應建立相應的激勵機制。在香港，為了調動市民參與減少和預防犯罪活動，香港撲滅犯罪委員會在香港總商會的贊助下，從1973年起推出“好市民獎勵計劃”，以表揚積極協(xié)助警方預防和打擊犯罪的好市民。為進一步提升公眾對這項計劃的興趣，該委員會于1984年增設“杰出好市民獎”，以表揚具有強烈公民意識，并在防止和協(xié)助偵查罪案和逮捕罪犯方面有杰出表現的市民。據統(tǒng)計，這項獎勵計劃自推行以來，共有3,741名香港市民獲得嘉獎[21]。顯然，這種獎勵計劃可以激發(fā)公眾參與城市安全建設的熱情。

（五）促進多元文化平等

由于其獨特的歷史，香港一直是一個多元族群共居的社會。20世紀70年代以后，隨著香港作為國際金融中心和商業(yè)中心地位的確立，再加上近年來在全球化浪潮推動下世界范圍內的人口遷移和文化交流，香港的種族多元性和文化多元性更加明顯。例如，2011年香港人口普查發(fā)現，除了占人口總數93.6%的華人外，香港還生活著6.4%的其他族群[22]。

居民的多元文化背景雖然有利于促進文化的交流和繁榮，但卻可能對城市安全建設構成挑戰(zhàn)。一方面，多元文化不僅可能引發(fā)族群之間和文化之間的摩擦和矛盾，而且容易催生一些違法犯罪行為，這些都影響到社會治安進而威脅到城市安全建設；另一方面，多元文化并存給居民的整合和溝通構成一定障礙，進而會影響居民對城市安全建設的廣泛參與。

為了應對這一問題，香港政府通過多種舉措促進多元文化平等。例如，香港警員訓練的一個項目是要求新聘人員為少數族裔人士或社群履行社會服務，以加深他們對不同文化的認識，促進種族之間的了解。為了進一步加強少數族裔社群對城市安全建設的參與，香港警方于2010年下半年在五個選定的警區(qū)推行“聘用少數族裔人士擔任社區(qū)聯(lián)絡助理”計劃，主動邀請少數族裔人士參與城市安全工作[23]。同時，通過少數族裔人士論壇和促進種族和諧委員會的特別會議，以及制作不同語言的宣傳物品、在少數族裔人士的電臺中播放宣傳節(jié)目等，向他們傳遞有關信息。

四、 結語

香港回歸祖國后，與內地的關系更為密切。從城市建設和發(fā)展的角度來看，香港的城市綜合競爭力多年來雄踞兩岸三地眾多城市之首，其成功經驗值得正闊步行進在城市化道路上的內地學習。作為一個國際化大都市，香港的城市安全在世界范圍內表現卓越，這與香港政府多年來注重城市安全建設的努力是分不開的。就城市安全建設而言，廣泛的公眾參與是其取得成功的一個重要原因。

為了應對自然災害、人為事故、公共衛(wèi)生疫情與違法犯罪等因素對城市安全的威脅，推進城市安全建設，香港政府通過個人示范、社區(qū)參與、與非政府組織合作以及進行安全教育等途徑推動廣大市民積極參與，在開辟眾多參與途徑的同時，香港政府又通過保障基本投入、構建平等伙伴關系、強化政府公信力、建立有效激勵機制和促進多元文化平等方式來動員、激勵和保障公眾對于城市安全建設的積極參與。這些便利公眾參與的途徑和保障公眾參與的機制對于內地城市的安全建設而言有著重要的借鑒意義。

首先，內地城市可以學習香港以社區(qū)為單位推動公眾參與安全建設的經驗，開展“安全社區(qū)”建設。由于社區(qū)是城市的基本組成單位，當一個個“安全社區(qū)”建立起來后，城市安全的目標自然不再遙遠，而且由于社區(qū)是每一個城市居民生活的地方，與公眾的切身利益息息相關，所以建設“安全社區(qū)”的目標容易得到城市居民的認同和擁護，這樣自然會調動公眾參與的熱情。

其次，政府部門可以積極與相關非政府組織合作，同時培育與城市安全建設相關的非政府組織，利用它們具有的廣泛網絡和動員優(yōu)勢推動公眾參與城市安全建設。

第三，安全教育是確保城市安全的基礎，內地城市雖然也注重開展相關的安全教育，但效果不佳，所以可以借鑒香港的經驗，采取有效措施使城市安全教育落到實處，讓城市安全知識武裝每一個城市居民，這樣才能切實有效地推動公眾參與到城市安全建設中來。

第四，注重政府機構的公信力建設。香港的經驗表明，政府機構能否取得公眾信任直接影響到市民參與的積極性和熱情，所以在城市安全建設過程中也應注重政府機構公信力的建設。

第五，可以借鑒香港促進多元文化平等的經驗，平等對待城市外來務工人員和新移民群體，這樣不僅可以減少這些群體與城市居民之間的矛盾和摩擦，而且可以激發(fā)他們的主人翁意識，讓他們也積極參與到城市安全建設中來。

注釋:

[1][英]丹尼．面對風險社會[M]．呂奕欣譯．臺北:韋伯文化國際出版有限公司． 2009．p．35．

[2][美]喬爾·科特金．全球城市史[M]．王旭譯．北京：社會科學文獻出版社． 2010．p．19．

[3]United Nations Human Settlements Programme． Enhancing Urban Safety and Security: Global Report on Human Settlements 2007 [R]． London: Earthscan． 2007． p．306．

[4]倪鵬飛．中國城市競爭力報告——城市與國家同進退[R]．北京:社會科學文獻出版社． 2010．p．159．

[5]倪鵬飛．中國城市競爭力報告——城市與國家同進退[R]．北京:社會科學文獻出版社． 2010．p．10．

[6]香港保安局． 安穩(wěn)太平的城市[R]． 香港保安局． 2000．p．12．

[7]這兩個數據根據香港消防處2012年統(tǒng)計數字計算得出。數據來源見http://www．hkfsd．gov．hk/chi/ statistic．html

[8]香港消防處． 香港消防年報2011[R]． 香港消防處． 2011． p．77．

[9]香港特別行政區(qū)政府食物及衛(wèi)生局． 香港流感大流行緊急應變準備：預防及保護措施[Z]． 2007．p．10．

[10]香港特區(qū)政府．香港：安居樂土[Z]． 香港特區(qū)政府．2010．

[11]香港消防處．香港消防年報2011[R]． 香港消防處． 2011． p．78．

[12]United Nations Human Settlements Programme． Enhancing Urban Safety and Security: Global Report on Human Settlements 2007 [R]． London: Earthscan． 2007． p．235．

[13]香港撲滅罪行委員會．第三十號撲滅罪行報告[R]． 香港撲滅罪行委員會． 2010． pp．26-27．

[14]香港保安局．安穩(wěn)太平的城市[R]． 香港保安局． 2000． p．4．

[15]香港警察學院．香港社區(qū)警政[R]． 香港警察學院． 2009． p．12．

[16]United Nations Human Settlements Programme． Enhancing Urban Safety and Security: Global Report on Human Settlements 2007 [R]． London: Earthscan． 2007． p．306．

[17]香港特別行政區(qū)政府食物及衛(wèi)生局．香港流感大流行緊急應變準備：預防及保護措施[Z]． 2007．p．10．

[18]香港警察學院研究中心．香港警務踏進新世紀[R]． 香港警察學院． 2007． p．17．

[19]香港警察學院．香港社區(qū)警政[R]． 香港警察學院． 2009． p．26．

[20]United Nations Human Settlements Programme． Enhancing Urban Safety and Security: Global Report on Human Settlements 2007 [R]． London: Earthscan． 2007． p．244．

[21]香港撲滅罪行委員會．第三十號撲滅罪行報告[R]． 香港撲滅罪行委員會． 2010． p．43．

[22]香港政府統(tǒng)計處．2011年人口普查簡要報告[R]． 香港政府統(tǒng)計處． 2012． p．39．

[23]香港撲滅罪行委員會．第三十號撲滅罪行報告[R]． 香港撲滅罪行委員會． 2010． p．33．

The Construction of Urban Security and Public Participation in Hong Kong

Hua Zhiya

The urban security in Hong Kong is excellent, and one of its successful experiences is public participation in the construction of urban security.To facilitate civilian’s participation, Hong Kong government designs various routes such as individual demonstration, community participation, security education, and collaboration with NGOs.To ensure the effectiveness of public participation, Hong Kong government establishes mechanisms such as funding guarantee, partnership with civilians, governmental credibility, offering incentives, and promoting cultural equality.All these participation routes and ensuring mechanisms are useful for other Chinese cities.

Hong Kong; urban security; public participation

C9 3

0.3969/j.issn. 674-7 78.20 3.02.0 4

華智亞，上海政法學院社會管理學院講師，香港城市大學社會學博士，研究方向為城市社會學、城市社會管理。

（責任編輯：陳丁力）

上海政法學院城市公共安全與社會穩(wěn)定科研基地[央財專項]項目（2011YC3010）和上海高校青年教師培養(yǎng)資助計劃項目（ZZszf12003）成果。