李曦 袁泉

近年來，部分城市房價持續(xù)走高，房地產(chǎn)的投資性與投機性需求日益增長，政府對房地產(chǎn)的調(diào)控政策頻繁出臺。房地產(chǎn)業(yè)不僅關系到國民的居住、生活，更涉及到公平與平等性問題。而房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中存在市場機制不健全等問題，只有通過對其進行合理的調(diào)節(jié)與控制，才能使房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展。理清國家商品住宅宏觀調(diào)控政策，分析各種調(diào)控政策對商品住宅價格調(diào)控的效果有著重要的意義。

一、商品住宅價格調(diào)控政策的主要內(nèi)容

（一）金融政策

金融政策通常表現(xiàn)為調(diào)整貨幣供應量、利率水平和信貸管制程度，通過這些工具對房地產(chǎn)行業(yè)進行沖擊和干擾，從而引起住宅價格的變動。

具體來說，利率政策是通過影響投資者的投資成本和消費者的消費成本來影響房地產(chǎn)市場的供求關系的。利率對房地產(chǎn)消費性需求的影響作用一般分為兩種情形：一是消費者被動地受商品房價格的影響。利率水平對房地產(chǎn)開發(fā)商的投資成本造成影響，導致房價的變化，從而影響消費者的需求水平；二是居民個人住房貸款利率的變化，會直接影響消費者的消費成本，從而影響他們的需求水平。此外，銀行對于信貸總量的控制也直接影響著開發(fā)商所能獲得資金總量與消費者所能獲得的住房貸款總量，關系到開發(fā)商資金的充裕程度與開發(fā)速度和消費者的自主性需求與投機性需求，最終影響房價。

（二）土地政策

土地政策主要包括調(diào)整土地的供應量、供應方式和供應結(jié)構(gòu)。土地供應量會影響土地價格，進而對住宅的供應產(chǎn)生影響。當對土地供應量進行限制時，可以控制土地的開發(fā)規(guī)模，從而使得土地價格保持在較低的水平上。如果限制過度，市場就會普遍存在供給不足的現(xiàn)象，反而導致土地價格的上漲。土地出讓方式主要包括協(xié)議出讓和招拍掛出讓。協(xié)議出讓是市場化程度最低的方式，而以招拍掛的方式進行土地交易的市場化程度會較高，所形成的地價也會高。土地的供給結(jié)構(gòu)影響著各類房地產(chǎn)的供給數(shù)量和供給結(jié)構(gòu)，也會影響各類房地產(chǎn)的價格。

（三）稅收政策

稅收政策是調(diào)控房地產(chǎn)的重要政策。稅收政策對房地產(chǎn)價格的調(diào)控機制主要體現(xiàn)在三個環(huán)節(jié)：房地產(chǎn)的開發(fā)、流通和保有。在開發(fā)環(huán)節(jié)征稅直接關系到房地產(chǎn)商的開發(fā)成本。如果增加開發(fā)環(huán)節(jié)稅收，對房地產(chǎn)的開發(fā)規(guī)模有抑制的作用，房地產(chǎn)市場的供給減少；反之則能夠刺激房地產(chǎn)商擴大投資規(guī)模，增加供給。在流通環(huán)節(jié)征稅，可以打擊房地產(chǎn)市場投機行為。房地產(chǎn)投機行為依靠賺取買賣差價獲得投機收益。增加流通環(huán)節(jié)的稅負，可以減少投機者的利潤，起到抑制投機性需求的作用。而減輕流通環(huán)節(jié)稅負，降低房地產(chǎn)交易成本，可以鼓勵房地產(chǎn)市場交易，刺激房地產(chǎn)需求。在保有及經(jīng)營環(huán)節(jié)征稅則會影響業(yè)主的收益流量。如果房地產(chǎn)的持有和經(jīng)營環(huán)節(jié)稅負增加，使房地產(chǎn)的經(jīng)營收益下降，房地產(chǎn)投資或投機者的收益就會減少，房地產(chǎn)投資或投機需求也會相應下降。減輕房地產(chǎn)持有經(jīng)營期間的稅收負擔，則持有房地產(chǎn)的收益增加，房地產(chǎn)的投資或投機需求亦隨之增加。

（四）其他政策

我國政府在房價調(diào)控過程中經(jīng)常使用行政政策，主要是通過對行業(yè)準入、市場交易進行管制來實現(xiàn)調(diào)控目標。土地政策中很多都是行政政策，比如限購、限價、限制準入等。

最有代表性的是限購政策。限購是限制購房的需求來實現(xiàn)對房價的調(diào)控。中央限購政策的基本要求是：對已擁有1套住房的當?shù)貞艏用窦彝?、能夠提供當?shù)匾欢晗藜{稅證明或社會保險繳納證明的非當?shù)貞艏用窦彝?，限?套住房（含新建商品住房和二手住房）；對已擁有2套及以上住房的當?shù)貞艏用窦彝?、擁?套及以上住房的非當?shù)貞艏用窦彝ァo法提供一定年限當?shù)丶{稅證明或社會保險繳納證明的非當?shù)貞艏用窦彝?，要暫停在本行政區(qū)域內(nèi)向其售房。

二、各階段商品住宅價格調(diào)控政策的效果評價

為了對不同階段不同背景下的調(diào)控政策進行具體分析，本文主要以金融政策的松緊為依據(jù)，將1998年至2012年初劃分為四個階段。

（一）第一階段：1998年至2002年

由于受亞洲金融危機的影響，我國宏觀經(jīng)濟環(huán)境并不樂觀，房地產(chǎn)市場也出現(xiàn)低迷的態(tài)勢。為了擴大內(nèi)需，拉動經(jīng)濟發(fā)展，國家出臺了一系列積極的財政政策和貨幣政策。房地產(chǎn)市場面臨的調(diào)控環(huán)境是較為寬松的。

1.調(diào)控政策的主要內(nèi)容

金融政策。主要包括：第一，降低利率刺激住房消費。1998年央行4次降低利率，1999年4月央行降低職工的放貸利率；2002年國務院出臺政策，繼續(xù)降低住房公積金存、貸款利率。第二，放松抵押貸款限制，鼓勵消費。1998年4月，央行允許商業(yè)銀行開辦個人住宅擔保貸款，放松了居民申請抵押貸款的條件，規(guī)定首期付款30%，限延至20年，貸款利率減檔執(zhí)行。第三，逐步規(guī)范開發(fā)貸款。2001年央行要求各商業(yè)銀行嚴格審查住宅開發(fā)貸款發(fā)放條件，切實加強住宅開發(fā)貸款管理。

土地政策主要集中在土地供應方式的調(diào)整上，主要內(nèi)容包括有償出讓國有土地，嚴格限定協(xié)議出讓的范圍，逐步推廣招拍掛的出讓方式。

這一階段采用的稅收政策并不多，主要包括一些減免政策，鼓勵消費。2000年，國家為了進一步鼓勵住房消費，對住房公積金貸款的個人和銀行都免稅，暫停征收固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅。

2.調(diào)控政策效果評價

首先，住宅銷售價格指數(shù)①住宅銷售價格指數(shù)能反映出住宅商品價格水平總體變化和變化幅度的相對數(shù)。逐年增加，并且除1998年外都在100以上，說明房價在逐年增加；其次，住宅銷售價格指數(shù)的增加速度在逐年增加，說明房價漲幅也在逐年增加；再次，2002年全國平均住宅銷售價格指數(shù)達到104，說明房價已經(jīng)出現(xiàn)過快增長的苗頭。

此階段的政策目標并不是抑制高房價，而是刺激房地產(chǎn)市場的發(fā)展，而且除了2002年之外，房價增長尚且平緩，因此結(jié)合該階段的調(diào)控目標與房價變動情況兩方面來看，該階段的房價調(diào)控效果良好。

房價收入比②房價收入比是指房價與城鎮(zhèn)居民家庭年收入之比?？梢杂脕硌芯恐袊擎?zhèn)居民購房支付能力。首先，1998～2002年，雖然房價持續(xù)上漲，但全國平均情況很穩(wěn)定，房價收入比維持在6∶1左右。這反映出在這一階段，房價收入比總體上是正常的，中國城鎮(zhèn)居民購房壓力并不是非常大。其次，相較于全國平均情況，最低收入戶房價收入比為12∶1～18∶1，低收入戶房價收入比為9∶1～12∶1，中低收入戶房價收入比為8∶1～9∶1，這類家庭購房能力明顯不足。中等收入戶房價收入比為6∶1～7∶1，尚且正常，略微偏高。中低收入群體的購房能力也證明了保障房建設的必要。再次，中高收入戶房價收入比為5∶1～6∶1，高收入戶房價收入比為4∶1～5∶1，最高收入戶房價收入比為2∶1～3∶1，購房能力很強。第四，從房價收入比的趨勢上看，不同階層的差距越來越大。

第一階段的房價維持在平穩(wěn)增長的狀態(tài)，房價收入比總體合理。但同時也出現(xiàn)了一些問題，如2002年末期出現(xiàn)房價快速增長的趨勢，不同收入階層房價收入比的差距越來越大，中等收入以下家庭購房壓力非常大等。

（二）第二階段：2003年至2008年底

經(jīng)過上一輪的調(diào)控，房地產(chǎn)業(yè)不但走出低迷，甚至出現(xiàn)了偏熱的現(xiàn)象。2000～2003年，我國房地產(chǎn)投資增幅連續(xù)四年在20%以上，其中2003年房地產(chǎn)投資增長率竟高達30.3%。因此，這一階段國家出臺了一系列調(diào)控政策，重點在于抑制房地產(chǎn)投資過熱和高房價情況。

1.調(diào)控政策的主要內(nèi)容

金融政策。上調(diào)利率抑制投資和消費。從2004年10月開始，央行不斷上調(diào)利率。經(jīng)過10次調(diào)整，到2007年12月，一年期基準利率從2.25%上升到4.14%。取消某些優(yōu)惠利率，提高購房首付比。2003年4月，央行規(guī)定對購買高檔商品房、別墅或第二套以上（含第二套）商品房的借款人，適當提高首付比例，不再執(zhí)行優(yōu)惠利率。2005年3月央行決定取消住房貸款優(yōu)惠利率，并規(guī)定首付款比可由20%提高到30%。

土地政策。政府出臺文件取消土地協(xié)議出讓方式，同時著力于提高土地利用效率，嚴格處置閑置土地，并且對土地供應結(jié)構(gòu)進行調(diào)整。

稅收政策主要有對二手房進行征稅，并對企業(yè)為個人買房征稅，以達到抑制投機的目的。

其他政策。政府部門高度重視穩(wěn)定房價，建立政府負責制，控制拆遷規(guī)模，減緩被動性住房需求過快增長。完善信息披露，強化預售管理，要求房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)取得預售許可證后，應當在10日內(nèi)開始銷售商品房，未取得商品房預售許可證的房地產(chǎn)項目，不得發(fā)布商品房預售廣告。推出“外資限炒令”，加強了對外商投資房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營、境外機構(gòu)和個人購房的管理。

2.調(diào)控政策效果評價

首先，總體上看，2003～2008年全國平均住宅銷售價格指數(shù)都在高位波動，說明每年房價都在上漲，而且上漲幅度都很大。其次，與1998～2002年持續(xù)上升不同，2003～2008年全國住宅銷售價格指數(shù)出現(xiàn)了很大的波動，總體呈現(xiàn)出“M”型，說明房價上漲幅度有所區(qū)別。2004年達到峰頂109.4，增幅最快，而后2005和2006年增幅下降，2007年開始反彈，2008年增幅又有所下降。通過將房價增幅的變化與這階段施行的調(diào)控政策進行對比，說明調(diào)控政策對房價增幅還是有效果的，但是總體上房價上漲依然過快，該階段調(diào)控政策收效不大。

2003～2008年，全國平均房價收入比已經(jīng)到了6∶1～7∶1，最低收入戶房價收入比為17∶1～22∶1，低收入戶房價收入比為12∶1～14∶1，中低收入戶房價收入比為9∶1～11∶1，中等收入戶房價收入比為7∶1～9∶1，中高收入房價收入比為5∶1～7∶1，高收入戶房價收入比為4∶1～5∶1，最高收入戶房價收入比為2∶1～3∶1，由此可知，這一階段的房價收入比越來越不合理，房價偏高，中國城鎮(zhèn)居民的購房壓力較大。

該階段調(diào)控政策對房價增幅的控制是有效果的，但是總體上房價上漲依然過快。盡管后期房價收入比呈現(xiàn)出下降的趨勢，但是依然很高，特別是中等及以下收入家庭的購房壓力很大。因此，該階段房價調(diào)控政策的效果收效不大。

（三）第三階段：2008年底至2009年

在2003～2008年期間，政府無論從土地、稅收、信貸、行政等調(diào)控方式上都傾向于控制不斷高漲的房價，給房地產(chǎn)市場降溫。然而由于美國金融危機爆發(fā)并迅速向全球蔓延，使我國經(jīng)濟深受打擊。出于保增長的考慮，2008年下半年開始，政府對房地產(chǎn)的政策取向由遏制轉(zhuǎn)為支持，各地采取了明顯的救市行動。但在2009年年底，隨著形勢的變化，調(diào)控政策又轉(zhuǎn)向緊縮。因此，可以把從2008年底到2009年，政府采取寬松政策的一段時期劃為第三階段。

1.調(diào)控政策的主要內(nèi)容

金融政策。降低基準利率和存款準備金率。2008年10月到12月，央行在短短的三個月內(nèi)四次下降利率，同時實行差別化的信貸政策，鼓勵自住購房。對居民首次購買普通自住房和改善型普通自住房提供貸款，其貸款利率的下限可擴大為貸款基準利率的0.7倍，最低首付比例調(diào)整為20%，下調(diào)個人住房公積金貸款利率0.27個百分點。

土地政策。這一階段政府加大了土地供應，保障重點項目建設用地供應，同時還打擊囤地行為。

稅收政策。減免稅收，鼓勵消費。對儲蓄存款利息所得暫免征收個人所得稅；對個人首次購買90平方米及以下普通住房的，契稅稅率暫統(tǒng)一下調(diào)到1%；對個人銷售或購買住房暫免征收印花稅；對個人銷售住房暫免征收土地增值稅；研究開征物業(yè)稅。

2.調(diào)控政策的效果評價

首先，同比房屋銷售價格指數(shù)以2009年3月為分水嶺，1～3月不斷下降，而3～12月持續(xù)上升。并且12月同比房屋銷售價格指數(shù)達到108，增幅很大。其次，環(huán)比房屋銷售價格指數(shù)1～7月持續(xù)上升，7～10月下降，10～12月上升，總體上呈現(xiàn)出上升的趨勢。房價環(huán)比上漲，但是上漲幅度并不大。

因此，這階段寬松的調(diào)控政策刺激了房地產(chǎn)市場的發(fā)展，但同時房價同比增幅也達到了非常高的程度，房價增長過快。

再從房價收入比看2009年房價調(diào)控的合理性。首先，全國平均房價收入比為8.13∶1，屬于偏高水平。其次，只有最高收入家庭和高收入家庭房價收入比在6∶1以內(nèi)，其他收入家庭房價收入比甚至超過了6∶1，中高收入家庭的房價收入比都達到了7.08∶1，而且最低收入戶房價收入比達到了23.34∶1。由此可知，房價收入比越來越不合理，中高收入家庭的購房壓力也開始增大，進入購房壓力大的家庭范圍。

這一階段寬松的調(diào)控政策是為了應對金融危機，并沒有提出房價方面的調(diào)控要求，但是客觀上使得房價過快上漲，并且房價收入比也越來越不合理，全國平均房價收入比超過8∶1，中高及以下收入家庭房價收入比超過了6∶1，購房壓力過大。

（四）第四階段：2009年末至2012年初

面對上漲的房價與普通百姓的購房壓力，政府再次意識到遏制房價攀升的緊迫性，從2009年底，中國的房地產(chǎn)市場在四萬億救市計劃的刺激下較早復蘇以后，伴隨而來的是房價史無前例的高漲與房地產(chǎn)泡沫的危機，在這一階段中國政府頻繁出臺了以遏制房價為目標的政策。

1.調(diào)控政策的主要內(nèi)容

金融政策。央行在這一時期多次上調(diào)利率，提高購房首付比，嚴格購房貸款管理。首套房首付比例不低于30%；房價過高上漲過快城市將限定家庭購房數(shù)；全面叫停第三套住房公積金貸款；規(guī)范流動資金貸款管理，打擊炒房者。

土地政策。提高拿地首付比，嚴厲打擊囤地炒地行為；調(diào)整土地供應結(jié)構(gòu)，增加土地對保障性住房用地供應，嚴格控制大套型住房建設用地，嚴禁向別墅供地。

稅收政策。調(diào)整個人住房轉(zhuǎn)讓營業(yè)稅的免征年限。國務院決定個人住房轉(zhuǎn)讓營業(yè)稅征免時限由2年恢復到5年，又規(guī)定5年內(nèi)住房轉(zhuǎn)讓金全額征收營業(yè)稅。調(diào)整住房交易環(huán)節(jié)的契稅和個人所得稅優(yōu)惠政策。試點征收房產(chǎn)稅，增加住宅持有成本。

其他政策。一是限制央企準入。國資委要求78家非地產(chǎn)主業(yè)央企15天出退出方案，規(guī)定這78家不以房地產(chǎn)為主業(yè)的央企加快調(diào)整重組，在完成自有土地開發(fā)和已實施項目等階段性工作后有序退出房地產(chǎn)業(yè)務。二是實行限購政策。限購政策從范圍上經(jīng)歷了由一線城市向二三線城市擴展的過程，限購套數(shù)上經(jīng)歷了由限制新購一套到本地人三套外地人兩套的過程。

2.調(diào)控政策效果評價

首先，同比房屋銷售價格指數(shù)從2010年1～4月持續(xù)增加，而從5～12月持續(xù)下降。其次，環(huán)比房屋銷售價格指數(shù)1～4月有所波動，5～12月基本上維持在100的水平上。因此，可以說明緊縮的調(diào)控政策已經(jīng)起到作用，房價連續(xù)多月零增長。

這一階段全國平均房價收入比為7.81∶1，房價偏高，但與2009年相比有所下降。中高收入家庭房價收入比為6.81∶1，比2009年有所好轉(zhuǎn)，但仍然高于6∶1，中等及以下收入家庭房價收入比與2009年相比都有所好轉(zhuǎn)，但購房壓力依然很大。

各地限購政策有所不同，政策的影響也不盡相同，大體上可以將限購的程度分為限購嚴格、限購寬松和未限購三種。施行限購的城市新建住宅市場交易量比未施行限購的城市下跌幅度要大，限購嚴格的城市比限購寬松的城市下跌幅度要大。

本文選取北京和武漢兩個城市觀察限購前后住宅銷售價格指數(shù)的變化。北京市于2010年2月開始施行限購政策，武漢市于2011年1月開始施行限購政策。從總體上看，房價上漲的幅度在持續(xù)下降，北京和武漢房價本身實現(xiàn)下降都在2011年10月，從下降幅度上看北京比武漢稍大。這說明限購施行之后并沒有立刻實現(xiàn)房價下降，而是在一段時間之后才發(fā)揮效果。

總的來說，該階段房價已經(jīng)停止上漲，限購令取得了較好的效果，房價收入比較2009年有所好轉(zhuǎn)，但中高及以下收入家庭房價收入比依然高于6∶1，全國平均房價收入比為7.81∶1，也高于6∶1，因此該階段房價調(diào)控政策效果初顯。

三、結(jié)論與思考

從不同階段的總體調(diào)控效果來看，1998～2002年，寬松的調(diào)控政策下房價維持在平穩(wěn)增長的狀態(tài)，房價收入比總體合理。但在這一階段的末期出現(xiàn)房價快速增長的趨勢，不同收入階層房價收入比的差距越來越大。2003～2008年，緊縮調(diào)控政策效果并不顯著，盡管調(diào)控政策對房價增幅還是有效果的，但是總體上房價上漲依然過快。盡管后期房價收入比呈現(xiàn)出下降的趨勢，但是依然很高，特別是中等及以下收入家庭的購房壓力很大。2008年底至2009年，調(diào)控房價的效果不佳。寬松的調(diào)控政策是為了應對金融危機，并沒有提出房價方面的調(diào)控要求，這在客觀上使得房價過快上漲，房價收入比也越來越不合理。全國平均房價收入比超過8∶1，中高收入家庭購房的壓力也越來越大，中高及以下收入家庭房價收入比超過了6∶1。2009年底至2012年初，房價調(diào)控政策效果顯現(xiàn)，房價已經(jīng)停止上漲，房價收入比相對于2009年有所好轉(zhuǎn)，但中高及以下收入家庭房價收入比依然高于6∶1，也就意味著80%的家庭購房壓力依然過大。

在對不同階段總體效果和具體政策的對比中發(fā)現(xiàn)，第一階段采取寬松政策而房價未快速上漲，很有可能是因為需求尚未完全激發(fā)。第三階段和第一階段同樣采用寬松的政策，但是第三階段房價過快上漲，則是由于長期以來房價上漲形成了良好的預期，需求爆發(fā)的結(jié)果。第二階段和第四階段同樣采用緊縮的調(diào)控政策而效果截然不同，很有可能是因為第四階段的限購政策有效抑制了需求。