徐超英 李連芬

新中國成立后，我國確立了土地的社會(huì)主義公有屬性，明確規(guī)定“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，各行業(yè)對(duì)土地資源的配置和流轉(zhuǎn)提出了新的要求。1978年召開的黨的十一屆三中全會(huì)確立了改革開放發(fā)展戰(zhàn)略，土地制度改革成為改革開放的先聲并貫穿整個(gè)過程。我國土地制度改革，正是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放戰(zhàn)略的客觀需求而發(fā)展起來的。

一、我國土地制度改革的歷程回顧

我國的土地制度改革是從農(nóng)村開始的。1978年12月18日，安徽省鳳陽縣梨園公社小崗生產(chǎn)隊(duì)的18戶農(nóng)民，率先突破舊體制，實(shí)行包干到戶，拉開了農(nóng)村土地制度改革實(shí)踐的序幕。隨著改革實(shí)踐不斷深入，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的形式逐步向聯(lián)產(chǎn)到勞、包產(chǎn)到戶、包干到戶轉(zhuǎn)變，初步建立和形成了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制順應(yīng)了農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的需要，不僅充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，為改革開放戰(zhàn)略的順利實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而且堅(jiān)定了全國人民進(jìn)一步改革的信心，為后續(xù)土地制度改革的順利進(jìn)行奠定了良好的制度基礎(chǔ)。

隨著農(nóng)村土地制度改革不斷取得積極成效，城鎮(zhèn)土地制度改革開始進(jìn)行有益的嘗試。1987年11月，國務(wù)院批準(zhǔn)在深圳、上海、天津、廣州、廈門、福州率先進(jìn)行土地使用制度改革試點(diǎn)工作。深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)以土地入股或作為資金與外商合資興辦企業(yè)，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入了新的活力。至此，國有土地作為生產(chǎn)要素和資本的特性逐步顯現(xiàn)。1988年4月，《中華人民共和國憲法》刪除了土地不得出租的條款，增加了“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定。1988年12月，第七屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)《中華人民共和國土地管理法》進(jìn)行了修正，提出國有土地和集體所有土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，并規(guī)定國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度。1990年5月，國務(wù)院發(fā)布《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，規(guī)定“國家按照所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則，實(shí)行城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度”，標(biāo)志著土地制度改革開始向城市全面延伸和推進(jìn)。隨著城鎮(zhèn)土地制度改革的不斷推進(jìn)，我國改變了過去國有土地以“無償使用、無限期使用、不準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓”為特征的單一行政手段的劃撥制度，逐步建立起以出讓、轉(zhuǎn)讓為主要形式、以市場(chǎng)為手段配置土地的新制度。

二、我國土地制度改革取得的成就

（一）土地公有制得到了維護(hù)和加強(qiáng)

我國的土地制度改革是在堅(jiān)持和發(fā)展土地公有制的前提下進(jìn)行的。在土地制度改革的過程中，土地利用活動(dòng)均具有不同程度的公共性，并試圖將全部土地利用活動(dòng)置于公共領(lǐng)域的控制和引導(dǎo)之下。國家以土地所有者和管理者的雙重身份，通過土地供應(yīng)保證國家經(jīng)濟(jì)政策的有效執(zhí)行，是中國特色社會(huì)主義制度優(yōu)越性的重要體現(xiàn)。我國土地制度改革的實(shí)踐表明，土地公有制原則作為中國政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)建設(shè)進(jìn)一步改革和發(fā)展的制度基礎(chǔ)，已經(jīng)深入滲透到社會(huì)生活的方方面面，成為不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的客觀存在。土地公有制攸關(guān)著國家結(jié)構(gòu)以及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展方式等的基本制度安排。我國的土地制度改革不僅沒有削弱土地公有制，反而在新的歷史條件下使土地公有制以新的方式得以鞏固和發(fā)展，成為中國特色社會(huì)主義的基本標(biāo)志之一。

（二）促進(jìn)了中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)體系的完善

改革開放前，由于沒有正確認(rèn)識(shí)和區(qū)分土地所有權(quán)與使用權(quán)，土地?zé)o償占用，亂占、多占土地的現(xiàn)象屢禁不止，造成土地資源極大浪費(fèi)。隨著改革開放不斷深化，土地作為生產(chǎn)要素進(jìn)入市場(chǎng)成為建立和完善中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)體系的必然要求。無論是農(nóng)村土地制度改革，還是城鎮(zhèn)土地制度改革，最初著眼點(diǎn)都是設(shè)計(jì)出個(gè)體利用公有土地的相關(guān)制度安排，充分調(diào)動(dòng)個(gè)體的生產(chǎn)積極性。1980年代末，土地制度改革的最大成果是創(chuàng)造性地發(fā)明了“土地承包經(jīng)營權(quán)”和“國有土地使用權(quán)”的基礎(chǔ)性制度安排，成功地構(gòu)建了中國土地市場(chǎng)的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)。對(duì)農(nóng)村而言，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制有利于消除農(nóng)民在集體勞動(dòng)中的消極怠工現(xiàn)象，使農(nóng)民在自留地的生產(chǎn)能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于生產(chǎn)隊(duì)進(jìn)行的統(tǒng)一經(jīng)營；對(duì)城鎮(zhèn)而言，在過去“無償使用、無限期使用、不準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓”的土地體制下，土地的生產(chǎn)要素屬性和資產(chǎn)屬性都無從顯現(xiàn)，而實(shí)行土地有償使用制度，可以充分發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源的作用。2003年召開的黨的十六屆三中全會(huì)指出“加快發(fā)展土地、技術(shù)、勞動(dòng)力等要素市場(chǎng)”，進(jìn)一步明確了土地市場(chǎng)在完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中的戰(zhàn)略地位，推動(dòng)著中國土地要素市場(chǎng)化改革向縱深發(fā)展。

（三）土地制度改革法律法規(guī)不斷健全

土地制度改革牽涉面很廣，政策性極強(qiáng)。改革開放以來，我國的土地制度改革的法律法規(guī)不斷形成和完善，為我國土地制度改革的順利進(jìn)行提供了可靠的法律保障。農(nóng)村方面，1980年9月，中共中央發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問題》，迅速推動(dòng)了農(nóng)用土地使用制度改革；1984年，中共中央1號(hào)文件明確提出“土地的承包期限15年”；1998年農(nóng)民的承包期限30年不變被寫入新修改的《土地管理法》中；2002年8月通過《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，以法律形式賦予農(nóng)民長期而有保障的農(nóng)村土地使用權(quán)；“十二五”規(guī)劃指出，“堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變，在依法自愿有償和加強(qiáng)服務(wù)基礎(chǔ)上完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)”。城鎮(zhèn)方面，為了改革土地管理制度，1986年6月，全國人大通過了《中華人民共和國土地管理法》；1988年4月，全國人大修改了《憲法》，刪除了土地不得出租的規(guī)定，增加了“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定；1994年7月頒布了《城市房地產(chǎn)管理法》；1998年8月和2004年8月分別再次修訂了《中華人民共和國土地管理法》等。

（四）土地資產(chǎn)的有償使用推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程

隨著土地使用制度的深化，各地大力推進(jìn)土地有償使用，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源的基礎(chǔ)性作用，顯化土地資產(chǎn)價(jià)值，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了可靠的資金保障。近年來，全國各地土地出讓金收入迅速增長，在地方財(cái)政收入中所占比重也不斷上升。資料顯示，2001～2003年，全國土地出讓金達(dá)9100多億元，約相當(dāng)于同期全國地方財(cái)政收入的35%。2011年，全國土地出讓成交總價(jià)款3.15萬億元，同比增加14.6%，[1]相當(dāng)于同期全國地方財(cái)政總收入的60.1%。在有些縣市，土地出讓金占預(yù)算外財(cái)政收入比重已超過50%，有些甚至占80%以上。[2]這些土地出讓金對(duì)改善城市基礎(chǔ)設(shè)施、完善城市功能、吸納外來進(jìn)城人口等方面發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，實(shí)行土地有償使用，運(yùn)用土地價(jià)格、地租等經(jīng)濟(jì)杠桿直接影響著用地者的經(jīng)濟(jì)利益。特別是允許土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓和出租這一改革措施，調(diào)劑了土地的余缺，在一定程度上緩解了城鎮(zhèn)用地的緊張狀況，減少了對(duì)城郊耕地的占用，同時(shí)產(chǎn)生了利用級(jí)差地租進(jìn)行舊城改造等現(xiàn)象，適應(yīng)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

三、我國土地制度改革存在的問題

（一）土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊的問題依然存在

土地作為最基本的生產(chǎn)要素，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，其前提是產(chǎn)權(quán)清晰，流轉(zhuǎn)通暢。然而，我國無論是農(nóng)村集體土地還是城市國有土地，都在一定程度上存在產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊的問題。

首先，我國農(nóng)村集體土地所有制存在所有權(quán)模糊的問題。第一，由于集體土地所有權(quán)“虛化”，集體對(duì)農(nóng)戶土地經(jīng)營的調(diào)節(jié)和管理職能弱化，在缺乏土地所有者與使用者之間的財(cái)產(chǎn)利益約束的情況下，農(nóng)民使用土地的短視行為難以避免。第二，我國現(xiàn)行的土地承包制強(qiáng)化了農(nóng)民的生存職能和社區(qū)的社會(huì)保障職能，淡化了土地的生產(chǎn)要素性質(zhì)，制約了農(nóng)村土地使用權(quán)的商品化程度。第三，部分地區(qū)的土地承包制獲得的承包收益較少，集體土地所有權(quán)價(jià)值無法在經(jīng)濟(jì)上得到實(shí)現(xiàn)，從而使集體財(cái)產(chǎn)不斷縮小，甚至消失。

其次，城市國有土地產(chǎn)權(quán)代表身份模糊。長期以來，國家雖然名義上集土地所有者、土地使用者和土地管理者于一身，但我國國有土地的產(chǎn)權(quán)沒有法定的代表。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和國家行政機(jī)構(gòu)的調(diào)整，尤其是1986年國家土地管理局的設(shè)立（1998年改名為國土資源部），原則上解決了國有土地的產(chǎn)權(quán)代表問題。然而，當(dāng)前城市土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系仍然存在著模糊的問題，主要表現(xiàn)為：國家賦予土地管理者擁有土地產(chǎn)權(quán)代表的地位和作用還受到種種限制和侵蝕，并由此造成國家土地管理部門與土地使用部門之間職能不清，使土地收益大量流失。

（二）地方政府對(duì)土地的壟斷權(quán)助長和滋生腐敗

改革開放以來，我國絕大多數(shù)產(chǎn)品和生產(chǎn)要素已實(shí)現(xiàn)由計(jì)劃配置向市場(chǎng)配置的轉(zhuǎn)變，但土地配置實(shí)行城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級(jí)市場(chǎng)制度，土地成為為數(shù)不多的加大審批、上收權(quán)力、強(qiáng)化政府壟斷的生產(chǎn)要素之一。

《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征用。”一方面，農(nóng)地必須通過政府征地，才能變更為建設(shè)用地。這種制度使政府成為變更土地使用方式的惟一決定者，成為城市土地一級(jí)市場(chǎng)的惟一供應(yīng)商。另一方面，法律賦予地方政府對(duì)土地的壟斷權(quán)，不僅使土地成為地方政府賴以生存和維持運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障，而且近年來，我國城市擴(kuò)張和土地占用帶來的相關(guān)稅費(fèi)收入主要由地方政府享有，加深了地方政府對(duì)土地財(cái)政的過度依賴。雖然中央政府對(duì)地方土地實(shí)行建設(shè)用地指標(biāo)控制和用地審批制度，但地方政府是政策的真正執(zhí)行者，加之地方財(cái)政嚴(yán)重依賴土地及其相關(guān)收入，具有強(qiáng)烈的征地、賣地的意愿。一些地方政府因?yàn)橥恋貑栴}滋生腐敗，進(jìn)而使中央政府的土地調(diào)控效果大打折扣。

（三）城鄉(xiāng)土地收益分配嚴(yán)重失衡

無論是集體土地的承包、宅基地的分配，還是國有土地的出讓轉(zhuǎn)讓，都是土地占有和利用格局的再分配。這個(gè)再分配過程，勢(shì)必產(chǎn)生土地收益分配的問題。

改革開放30多年來，我國一切重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和非鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的用地，都必須使用國有土地。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷推進(jìn)，我國國有土地的市場(chǎng)化程度不斷提高，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，政府作為國有土地所有權(quán)的代表，獲得了數(shù)量可觀的土地有償使用收入。而國有土地的增加，主要來源于征收農(nóng)村土地。一方面，改革開放以后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”逐步取消或縮小了，但國家依靠征地制度，仍從農(nóng)村提取大量資金，用于發(fā)展工業(yè)和城市建設(shè)，仍然是農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，農(nóng)村支援城市；另一方面，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市土地的價(jià)格不斷得以顯現(xiàn)，這個(gè)價(jià)格與農(nóng)地價(jià)格的巨大差異，基本為城市獲取，從而使農(nóng)村、農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)不能得以實(shí)現(xiàn)。農(nóng)地價(jià)格補(bǔ)償過低與城市土地價(jià)格的不斷高漲，雖然使城市建設(shè)得到迅速發(fā)展，但廣大農(nóng)村特別是中西部落后地區(qū)的農(nóng)村，由于缺乏資金而發(fā)展緩慢。

（四）農(nóng)民的土地權(quán)益未得到有效保護(hù)

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷推進(jìn)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制雖然也在不斷改進(jìn)，但仍然存在著明顯的缺陷，難以使農(nóng)民的土地權(quán)益得到有效保護(hù)。

一是農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模小，農(nóng)民增收困難。由于土地承包制是按人口數(shù)量、地塊情況對(duì)土地進(jìn)行平均分配，造成了土地的分割零散破碎。農(nóng)民長期受自然經(jīng)濟(jì)的束縛，土地既是其生產(chǎn)資料，又是其生活保障，他們將土地視為生存的基礎(chǔ)，因此，許多離土農(nóng)民寧可撂荒，也不愿放棄所承包的土地，進(jìn)而導(dǎo)致土地難以有效集中形成規(guī)模經(jīng)營，土地資源配置效率低下，農(nóng)民增收困難。

二是土地流轉(zhuǎn)過程中的收益分配嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民權(quán)益。我國土地流轉(zhuǎn)多以農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)和當(dāng)?shù)鼗鶎诱?quán)的行政推動(dòng)為主。一方面，農(nóng)戶因處于信息不對(duì)稱的劣勢(shì)，從而不能充分把握市場(chǎng)行情；另一方面，許多地方在推動(dòng)土地轉(zhuǎn)包的過程中，以行政力量干預(yù)來壓低土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，市場(chǎng)難以起到差別定價(jià)的作用，使土地流轉(zhuǎn)價(jià)格遠(yuǎn)低于其應(yīng)有價(jià)格，極大地?fù)p害了農(nóng)民利益。

三是土地征收制度難以使農(nóng)民利益得到有效保障。在我國的土地征收過程中，存在征地范圍過廣、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低；征地主體缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，征地隨意性嚴(yán)重；征地中農(nóng)民參與程度低；失地農(nóng)民安置措施不完善等問題，使得農(nóng)民權(quán)益得不到有效保障。據(jù)保守估計(jì)，目前我國失地農(nóng)民約4～5千萬，并以每年約300萬人的速度遞增，預(yù)估到2030年時(shí)將增至1.1億人左右。[3]然而，我國目前對(duì)土地征收后失地農(nóng)民最主要的安置措施還是采取貨幣安置方式。由于各種原因，貨幣化安置方式往往只能解決失地農(nóng)民的近憂，卻難以化解他們的遠(yuǎn)慮，從而導(dǎo)致部分農(nóng)民失地又失業(yè)，再加上絕大多數(shù)農(nóng)村的社會(huì)保障體系尚未真正建立起來，導(dǎo)致農(nóng)民失地以后，就業(yè)問題、社會(huì)保障等問題顯現(xiàn)出來，并成為我國社會(huì)穩(wěn)定的巨大隱患。

四、我國土地制度改革的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

（一）立足國情，堅(jiān)持社會(huì)主義土地公有制

土地制度中最核心、最根本的是土地所有制，土地使用權(quán)是從所有權(quán)中派生、分離出來的，土地使用制度和土地管理制度從屬于土地所有制，是為維護(hù)、發(fā)展、完善土地所有制度服務(wù)的。我國土地制度改革過程中，并沒有像前蘇聯(lián)和東歐國家那樣從根本上改變土地公有制，而是根據(jù)我國的具體國情，在堅(jiān)持社會(huì)主義土地公有制基礎(chǔ)上，重點(diǎn)改革不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的土地使用制度和土地管理制度，將土地所有權(quán)和使用權(quán)分離，在國家和農(nóng)民集體仍然擁有土地所有權(quán)的前提下，明確將土地的使用權(quán)交給直接使用、經(jīng)營土地的單位和個(gè)人，最終建立了全民土地所有制和集體土地所有制，并使社會(huì)主義土地公有制成為我國社會(huì)主義生產(chǎn)資料公有制的重要組成部分。社會(huì)主義土地公有制的建立，不僅徹底消滅了土地私有制及其剝削關(guān)系，使廣大人民群眾成為土地的主人，極大地調(diào)動(dòng)了人民群眾建設(shè)社會(huì)主義的積極性，而且理順了土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系，使土地所有者的所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上也得到實(shí)現(xiàn)，是與我國社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度相適應(yīng)的。

（二）必須尊重群眾的創(chuàng)造性，敢于試驗(yàn)，善于總結(jié)、推廣經(jīng)驗(yàn)

尊重群眾的創(chuàng)造性，敢于試驗(yàn)，及時(shí)總結(jié)、推廣成功的經(jīng)驗(yàn)，是統(tǒng)一認(rèn)識(shí)并使土地使用制度和土地管理制度改革得以迅速開展并取得成效的一條重要經(jīng)驗(yàn)。在社會(huì)主義制度下，土地制度改革是一件新事物，沒有成功的經(jīng)驗(yàn)可以照搬，但群眾是改革的主體，他們有著無限的智慧和巨大的創(chuàng)造力。我國的土地制度改革與廣大群眾尤其是廣大農(nóng)民群眾的利益息息相關(guān)，他們具有改革的內(nèi)在利益要求，最富有改革的勇氣和活力。因此，只有尊重群眾的創(chuàng)新精神，反映群眾的意愿，才能激活和調(diào)動(dòng)他們的積極性，使我國土地制度改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形成一個(gè)創(chuàng)新的長效機(jī)制。

同時(shí)，我國農(nóng)村土地制度改革和城鎮(zhèn)土地制度改革最初都是從試驗(yàn)開始，積累經(jīng)驗(yàn)后逐步推廣。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在安徽等地取得成功以后，我國認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并很快在全國普遍推廣，最終成為我國農(nóng)村土地經(jīng)營的基本制度。城鎮(zhèn)國有土地的有償使用和土地管理各項(xiàng)工作制度的改革如土地的調(diào)查、定級(jí)、估價(jià)、登記、發(fā)證和土地利用的規(guī)劃、計(jì)劃、土地的開發(fā)復(fù)墾等等，也都是先大膽試點(diǎn)，然后總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步推廣。

（三）尊重農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，讓農(nóng)民以地權(quán)分享工業(yè)化和城市化的成果

經(jīng)濟(jì)上保證農(nóng)民的物質(zhì)利益，政治上保障農(nóng)民的民主權(quán)利，是農(nóng)村改革在任何時(shí)候都必須遵循的一條基本原則。土地制度的改革和土地政策的制定，必須使制度內(nèi)的農(nóng)民受益，這樣才能得到廣大農(nóng)民的支持，從根本上促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。我國農(nóng)村土地制度改革的實(shí)踐表明，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制較好地解決了農(nóng)民的生產(chǎn)決策和物質(zhì)利益問題，從而極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，有力地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國的土地制度改革取得了積極的成效，農(nóng)民的作用功不可沒，因此，需要引導(dǎo)土地制度不斷完善，使農(nóng)民享有以地權(quán)分享工業(yè)化和城市化成果的權(quán)利。

（四）循序漸進(jìn)地推進(jìn)土地制度改革

我國在推進(jìn)土地制度改革的進(jìn)程中，面臨著種種困難，而且沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以照搬，為了保證土地制度改革的順利進(jìn)行，必須不斷摸索，循序漸進(jìn)地推進(jìn)。例如，改革開放之初，我國農(nóng)村土地制度改革的發(fā)端非常策略地繞開了意識(shí)形態(tài)之爭(zhēng)，不改變土地集體所有制的性質(zhì)，不改變?nèi)嗣窆珞w制的基本結(jié)構(gòu)，只改變土地經(jīng)營制度。這種改革方式極大地降低了制度變遷成本，有力地保障了土地制度改革的順利推進(jìn)。隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，土地制度改革需要不斷推進(jìn)。而土地制度改革的不斷推進(jìn)，需要健全的農(nóng)村社會(huì)保障制度，才能逐漸弱化和部分替代土地的保障功能，減少農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)之后的后顧之憂，從而減輕農(nóng)村土地制度向效率方向演進(jìn)的成本，促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的逐步實(shí)現(xiàn)。因此，必須積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度改革，建立健全包括農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)互助、農(nóng)村合作醫(yī)療制度等多層次的農(nóng)村社會(huì)保障體系，確保農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，在此基礎(chǔ)上，循序漸進(jìn)地推進(jìn)土地制度改革。

五、我國土地制度改革的方向

（一）建立和完善我國的土地產(chǎn)權(quán)體系

第一，加快建立土地交易市場(chǎng)。土地交易市場(chǎng)的建立與產(chǎn)權(quán)制度改革相輔相成。土地產(chǎn)權(quán)的界定的最大功能是為交易和流轉(zhuǎn)提供法律保障，只有逐漸放開土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，產(chǎn)權(quán)界定的收益才能得到充分體現(xiàn)，資源有效利用的收益才能實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，土地交易市場(chǎng)的建立還能激勵(lì)權(quán)利的進(jìn)一步界定。

第二，完善土地價(jià)格體系。一方面，要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一的土地市場(chǎng)、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。另一方面，在城市土地分級(jí)的基礎(chǔ)上，確定區(qū)域基準(zhǔn)地價(jià)，建立科學(xué)的土地使用權(quán)價(jià)格評(píng)估制度，公平公正地核定不同時(shí)期的土地市場(chǎng)價(jià)格。

第三，積極探索農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的有效途徑。面對(duì)城市化和工業(yè)化帶來土地大幅升值的狀況，為了讓集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，并使巨量的集體建設(shè)用地處于法律保護(hù)的范圍，應(yīng)該盡快建立允許農(nóng)民集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的法律法規(guī)，允許集體建設(shè)用地可轉(zhuǎn)讓、可抵押，并以多種形式進(jìn)入市場(chǎng)，為中小企業(yè)的發(fā)展和新型工業(yè)化提供土地保障。

（二）改變土地權(quán)利二元格局，真正實(shí)現(xiàn)國有土地與集體土地同地、同價(jià)、同權(quán)

我國土地權(quán)利的二元格局，造成了集體土地所有權(quán)的殘缺，使得集體和農(nóng)民難以分享土地長久的增值收益。為了避免工業(yè)化和城市化進(jìn)程中農(nóng)民喪失土地的集體所有權(quán)，必須加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，賦予集體建設(shè)用地與國有土地同等的占有、使用、收益和處置權(quán)，實(shí)現(xiàn)集體土地與國有土地的同地、同價(jià)、同權(quán)。

第一，對(duì)依法取得的經(jīng)營性集體建設(shè)用地，允許轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，納入現(xiàn)行的土地市場(chǎng)統(tǒng)一管理。同時(shí)，合理分配集體建設(shè)用地開發(fā)和流轉(zhuǎn)的收益，保障農(nóng)民土地權(quán)益。

第二，打破目前對(duì)城市規(guī)劃圈內(nèi)圈外土地按不同所有制準(zhǔn)入的政策，城市規(guī)劃圈內(nèi)農(nóng)民集體所有土地在符合用途管制前提下，也可不改變所有制性質(zhì)進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)。

第三，加快征地制度改革。依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給失地農(nóng)民土地補(bǔ)償。土地補(bǔ)償額的確定，既要考慮土地的現(xiàn)有用途，也要考慮土地的區(qū)位特點(diǎn)，讓農(nóng)民的補(bǔ)償中既包含有絕對(duì)地租，也體現(xiàn)一定的級(jí)差地租。

（三）嚴(yán)格執(zhí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益

近年來，一些地方開展了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的試點(diǎn)，對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但是，這一政策的執(zhí)行也存在不少問題。農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤既要為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化騰空間，更要以促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益放在首位。

第一，嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)規(guī)模和范圍。由于農(nóng)村集體土地房屋拆遷、宅基地補(bǔ)償?shù)确矫娴姆煞ㄒ?guī)不健全、政策不配套，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定在試點(diǎn)范圍內(nèi)。對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開展掛鉤試點(diǎn)、超出試點(diǎn)范圍開展增減掛鉤和建設(shè)用地置換或擅自擴(kuò)大掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模的，要嚴(yán)格追究有關(guān)地方政府負(fù)責(zé)人及相關(guān)人員的責(zé)任，并相應(yīng)扣減土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)。

第二，盡快出臺(tái)專門的農(nóng)村房屋拆遷法規(guī)政策。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的試點(diǎn)過程中，要保障農(nóng)民全過程參與，充分尊重農(nóng)民意愿。涉及村莊撤并等方面的土地整治，必須由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶自主決定，不得違背農(nóng)民意愿強(qiáng)拆強(qiáng)建，不得以掛鉤的名義把農(nóng)民的集體土地大量轉(zhuǎn)為國有土地。各地區(qū)、各有關(guān)部門加強(qiáng)指導(dǎo)和督促檢查，加大對(duì)違法違規(guī)用地行為的處罰力度，切實(shí)抓好落實(shí)。

第三，增加對(duì)農(nóng)民宅基地權(quán)益的補(bǔ)償。宅基地是農(nóng)民的一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)，尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城市郊區(qū)具有很高的價(jià)值。對(duì)于在土地整理中騰退出宅基地的農(nóng)民，不能僅補(bǔ)償其房屋，還應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償其宅基地權(quán)益。

（四）減少地方政府對(duì)土地財(cái)政的過度依賴

近年來，土地出讓金成為我國地方政府的一大財(cái)源。但是，土地資源是有限的，而且土地財(cái)政也很難承受政策風(fēng)險(xiǎn)，一旦政策轉(zhuǎn)向，以土地財(cái)政為基礎(chǔ)的財(cái)政收入將不可持續(xù)。為了保證我國地方政府財(cái)政的良好運(yùn)行，必須改變這種不合理的財(cái)政收入模式。

第一，改革集土地管理與土地經(jīng)營于一身的行政體制，分離政府經(jīng)營土地的職能。可參照國有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)，成立國有土地資產(chǎn)管理委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)組織、領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)營國有土地方面的工作。同時(shí)，成立國有土地公司等經(jīng)濟(jì)組織，由其經(jīng)營國有土地參與市場(chǎng)運(yùn)作，或轉(zhuǎn)讓，或出租，或聯(lián)營，或入股，負(fù)擔(dān)起保值增值的責(zé)任，并向國家財(cái)政上繳土地收益。[4]

第二，出臺(tái)政策法規(guī)，明確界定公共利益征地的范圍。為了解決公共利益在法律上難以準(zhǔn)確界定的情況，建議出臺(tái)政策法規(guī)對(duì)公共利益征地的范圍加以明確界定。同時(shí)，嚴(yán)格限定行政劃撥用地的比重，對(duì)建設(shè)用地中劃撥用于公共設(shè)施建設(shè)的比重做出嚴(yán)格限定，清理打著公共利益的旗號(hào)、實(shí)際是營利性的用地。

第三，改革土地出讓金的征收方式，由一次性征收改為分年度收取。目前，我國的土地出讓金實(shí)行的是一次性收取的方式，不僅存在透支今后幾十年政府收入來源的弊端，而且推高了土地成本，助推了房?jī)r(jià)高漲。因此，將土地出讓金由一次性征收改為在土地出讓期限內(nèi)分年度收取，不僅可以減少地方政府一次性獲得大量收入而產(chǎn)生的對(duì)于土地收益的依賴，而且可通過將收益分散至以后各個(gè)年度，解決代際不公平問題。