□文/王 娟 姚愛(ài)科

（1.河北大學(xué) 河北·保定；2.邯鄲市財(cái)政局 河北·邯鄲）

近年來(lái)，許多地方政府為緩解地方建設(shè)資金需求矛盾，通過(guò)平臺(tái)貸款、發(fā)行債券、BT 融資、中期票據(jù)等方式籌集了大量資金，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，改善了民生條件。與此同時(shí)，隨著國(guó)家政策的調(diào)整，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，地方政府舉債規(guī)模的過(guò)快擴(kuò)張，地方政府償債壓力陡增，潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷顯現(xiàn)。因此，急需增強(qiáng)地方政府償債能力，在政府舉債促發(fā)展與債務(wù)償還防風(fēng)險(xiǎn)之間確立可持續(xù)的債務(wù)規(guī)模，既充分利用債務(wù)資金又確保按期足額償還債務(wù)本息，形成良性循環(huán)。

一、影響地方政府債務(wù)償還能力的主要因素

（一）地方政府償債能力。政府舉債是以自身財(cái)政實(shí)力作為后盾，衡量一個(gè)地方政府債務(wù)承受力主要看該地方財(cái)政還款能力，在不影響正常性支出的情況下，地方政府可用資金足以?xún)斶€到期所需償還債務(wù)本息時(shí)，政府償債能力較強(qiáng)；反之，當(dāng)面臨巨額到期債務(wù)時(shí)，地方政府無(wú)法正常利用自有資金按期足額償還到期債務(wù)，或采取借新還舊等方式挪用擠占其他項(xiàng)目資金進(jìn)行彌補(bǔ)時(shí)，此時(shí)，政府償債能力較弱，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)顯現(xiàn)，其最直接的結(jié)果是對(duì)政府的預(yù)算正常執(zhí)行形成沖擊，甚至使政府陷入財(cái)政危機(jī)。

（二）影響償債能力的主要因素

1、償債資金來(lái)源。當(dāng)前，地方政府償債資金主要來(lái)源是財(cái)政資金，包括一般預(yù)算收入、基金收入等，而影響這些資金來(lái)源的主要因素包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收入狀況、財(cái)政支出狀況等。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，社會(huì)產(chǎn)品豐富，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)活躍，財(cái)源廣闊，土地增值快、收益高，財(cái)政收入就相應(yīng)較多，可以用來(lái)償還債務(wù)的資金越多，債務(wù)償還能力較強(qiáng)。反之，當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，財(cái)政支出較大時(shí)，可以用來(lái)償還債務(wù)的資金較少，地方政府償債能力就弱。而當(dāng)前很多地方的實(shí)際情況是，這些可用于償債的資金中，一般預(yù)算收入大多數(shù)地方政府僅夠維持日常支出，基金收入尤其是土地出讓收入是政府償債的最主要來(lái)源。

2、債務(wù)支出規(guī)模。從債務(wù)支出角度看，債務(wù)規(guī)模越大對(duì)政府償債能力的考驗(yàn)越大，而影響債務(wù)規(guī)模的主要因素包括債務(wù)利率、債務(wù)期限、債務(wù)資金的使用效益等。債務(wù)利率水平越高，需支付的到期利息越多，債務(wù)規(guī)模就越大。同時(shí)，當(dāng)?shù)胤秸L(zhǎng)、中、短期結(jié)構(gòu)不合理時(shí)，將會(huì)出現(xiàn)在某個(gè)或某幾個(gè)年份償債規(guī)模陡增，出現(xiàn)償債高峰，便會(huì)影響到債務(wù)償還。此外，債務(wù)資金使用投向同樣會(huì)影響政府的償債能力，當(dāng)債務(wù)資金主要用于高速公路、鐵路等投資性的有收益的項(xiàng)目時(shí)，可拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，相應(yīng)的收益資金即可用于償債，一定程度增強(qiáng)了政府償債能力；而當(dāng)這些債務(wù)資金用于無(wú)收益的項(xiàng)目比如維護(hù)性支出等時(shí)，便會(huì)加重政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。

二、模型構(gòu)建

上述分析可以看出，影響政府償債能力的主要因素包括地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收支狀況、債務(wù)利率、債務(wù)期限、債務(wù)資金使用效益等方面，而地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及債務(wù)資金使用效益等方面內(nèi)容最終還是通過(guò)稅收等途徑體現(xiàn)在財(cái)政可用于償還債務(wù)資金的增長(zhǎng)，因此，可以看出最終影響地方政府債務(wù)償還能力的最主要因素為地方政府除去基本支出和必需的事業(yè)發(fā)展支出后的可用財(cái)力及政府債務(wù)規(guī)模、債務(wù)的期限和利率。

我們可以通過(guò)對(duì)比可用財(cái)力與債務(wù)規(guī)模判斷地方政府債務(wù)償還能力。假設(shè)某地上述當(dāng)年可用財(cái)力為C，當(dāng)年所需償還債務(wù)規(guī)模為M，當(dāng)C-M＞0 時(shí)，這種情況下的債務(wù)規(guī)模為可承受的，地方政府具有債務(wù)償還能力；當(dāng)C-M＜0 時(shí)，說(shuō)明地方政府除去正常支出后的剩余財(cái)力不足以?xún)斶€到期本息，地方政府不具備債務(wù)清償能力；而當(dāng)C=M 時(shí)，此時(shí)的債務(wù)規(guī)模為可承受的最大值，地方政府可根據(jù)可承受的債務(wù)規(guī)模最大值，確定是否再進(jìn)行舉債。

對(duì)于未來(lái)年度地方政府的償債能力，由于地方經(jīng)濟(jì)在不斷發(fā)展變化，相應(yīng)的財(cái)力和債務(wù)規(guī)模也會(huì)發(fā)生改變。假設(shè)當(dāng)年地方政府可用于償還本息的資金為c，平均增長(zhǎng)率為p，期初債務(wù)本金規(guī)模為m，債務(wù)規(guī)模平均增長(zhǎng)率為q，債務(wù)利率為r，第i年需還本金ni，則第i年可用于償還債務(wù)的資金Ci及所需償還債務(wù)規(guī)模Mi為：

Ci＝c（1+p）i-1

Mi=ni+［m（1+q）i-1-

i=2，3，4…

當(dāng)Ci-Mi＞0 時(shí)，說(shuō)明第i年地方政府具有按期償還債務(wù)的能力，地方政府如資金暫時(shí)短缺，還可再進(jìn)行舉債建設(shè)。反之，當(dāng)Ci-Mi＜0 時(shí)，則說(shuō)明地方政府暫不具備償還到期債務(wù)能力，應(yīng)通過(guò)控制舉債、延長(zhǎng)債務(wù)償還期限等方式緩解償債壓力。當(dāng)Ci=Mi時(shí)，說(shuō)明在第i年債務(wù)規(guī)模為臨界值，此時(shí)政府償債能力達(dá)到最大，不可再舉借新的債務(wù)。

三、實(shí)證分析

以a 市政府債務(wù)為例，該市的財(cái)政收入資金中一般預(yù)算收入主要用于維持正常政府運(yùn)轉(zhuǎn)，債務(wù)資金大多用于道路、橋梁等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過(guò)周邊設(shè)施的不斷完善，使土地增值后進(jìn)行出讓?zhuān)倮猛恋爻鲎屖找嬗糜趦斶€債務(wù)資金。

按合同約定，該市2012年共需償還到期債務(wù)本息12.53 億元，通過(guò)透支土地出讓金等方式償還債務(wù)本息9.6 億元，通過(guò)舉借新債償還舊債2.93 億元。對(duì)于a市來(lái)說(shuō)，2012年當(dāng)年可用財(cái)力為9.6 億元，明顯小于當(dāng)年所需償還的12.53 億元債務(wù)規(guī)模，自身償債能力明顯不足。該地政府為緩解償債壓力，通過(guò)舉新還舊周轉(zhuǎn)資金的方式把償債壓力向后拖延，這種做法雖然解了燃眉之急，但是周轉(zhuǎn)資金鏈一旦斷裂，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)集中顯現(xiàn)。

對(duì)于未來(lái)年度，在不舉借新債的情況下，該市需于2021年還清債務(wù)本息，2012年該市從土地出讓收入中調(diào)劑償還債務(wù)資金10 億元，按當(dāng)前中長(zhǎng)期基準(zhǔn)利率進(jìn)行測(cè)算，假設(shè)在以后年度該市土地出讓收入5%的增長(zhǎng)率安排償債資金，則該市政府債務(wù)償還能力情況如表1 所示。（表1）

表1 a市政府預(yù)期債務(wù)償還情況表

從表1 中可以看出，在當(dāng)前債務(wù)規(guī)模不再增長(zhǎng)的情況下，2013年、2014年、2016年度中，所需償還債務(wù)規(guī)模較大，即使使用當(dāng)年全部土地出讓收益也無(wú)法償還到期債務(wù)，主要的原因是由于多筆債務(wù)本金集中到期，導(dǎo)致還款規(guī)模陡增，使該市政府面臨較大償債壓力。在2015年，預(yù)期收益資金與需償還債務(wù)規(guī)?；境制?。而在2017年、2018年、2019年、2020年由于隨著債務(wù)的逐漸償還，債務(wù)規(guī)?？s減，預(yù)期收益完全可以覆蓋債務(wù)規(guī)模，此時(shí)該地政府具有較強(qiáng)債務(wù)償還能力，如有資金需求，還需舉借資金，可把需償還的債務(wù)資金分配到這些年份。

對(duì)于該市政府而言，在目前情況下，急需籌集償債資金償還2013年到期的債務(wù)資金，解決的較好途徑則是加快土地出讓進(jìn)度，回籠資金。與此同時(shí)，地方政府還應(yīng)加強(qiáng)與相關(guān)債權(quán)部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，延長(zhǎng)還款期限，分散還債規(guī)模，化解正在面臨的政府償債壓力。

四、增強(qiáng)地方政府償債能力的建議

（一）加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，擴(kuò)充償債資金來(lái)源。近年來(lái)，國(guó)家不斷出臺(tái)相關(guān)政策，限制房地產(chǎn)行業(yè)，致使土地留拍情況不斷發(fā)生，而像a 市地方政府，僅依靠土地出讓收益作為償債來(lái)源并不是長(zhǎng)久之計(jì)，只有較快發(fā)展經(jīng)濟(jì)，培育財(cái)源，完善地方稅收體系建設(shè)，政府收入來(lái)源才會(huì)充足穩(wěn)定，才能使地方政府償債能力不斷增強(qiáng)。

（二）控制債務(wù)規(guī)模，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。當(dāng)?shù)胤秸枧e債進(jìn)行建設(shè)時(shí)，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及預(yù)計(jì)財(cái)政收入支出狀況，科學(xué)合理的確定與政府財(cái)力相適應(yīng)的債務(wù)規(guī)模以及債務(wù)的期限、利率，把中、長(zhǎng)、短期債務(wù)進(jìn)行優(yōu)化組合，實(shí)行長(zhǎng)中短債務(wù)相結(jié)合，避免盲目舉債現(xiàn)象，分散潛在的政府債務(wù)償還壓力。

（三）加強(qiáng)債務(wù)資金投向管理，提高資金使用效益。債務(wù)資金投向要優(yōu)先投入到能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、收益高、收益有保證的項(xiàng)目。在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，財(cái)政、審計(jì)部門(mén)加強(qiáng)對(duì)資金的監(jiān)督管理，定期對(duì)債務(wù)資金使用情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤審計(jì)和檢查，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的預(yù)決算評(píng)審，發(fā)揮債務(wù)資金最大效益。

（四）建立償債準(zhǔn)備金，提高政府償債應(yīng)急能力。建立償債準(zhǔn)備金可有效地增強(qiáng)政府還款應(yīng)變能力，尤其是應(yīng)對(duì)債務(wù)引起的突發(fā)性問(wèn)題。從土地出讓收入、城建稅中拿出一定比例資金，加上投資項(xiàng)目收益和貸款存放利息，共同組成財(cái)政償債專(zhuān)項(xiàng)基金，實(shí)行滾動(dòng)安排，保持每年預(yù)算安排同比增長(zhǎng)，對(duì)債務(wù)實(shí)行統(tǒng)借統(tǒng)還，分散平均年度間償債壓力。

［1］范柏乃，張建筑.地方政府債務(wù)與治理對(duì)策研究［J］.浙江大學(xué)學(xué)報(bào)，2008.2.

［2］柳士雙.我國(guó)地方政府負(fù)債的影響與對(duì)策［J］.蘭州商學(xué)院學(xué)報(bào)，2010.4.

［3］黃珊，雷良海.基于可持續(xù)性的地方政府債務(wù)承受力分析［J］.市場(chǎng)周刊（理論研究），2011.10.