曹海晶 李祎

摘 要：區(qū)域性行政壟斷廣泛存在，表現(xiàn)形式繁多，嚴(yán)重阻礙我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成，具有很大的危害性。區(qū)域性行政壟斷的形成既有法律制度層面的原因，也有深刻的歷史原因，更有地方政績(jī)、地方利益的驅(qū)動(dòng)，只有完善《反壟斷法》、健全反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)、引入公益訴訟制度、改善地方政績(jī)考核機(jī)制、加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督、加快區(qū)域行政立法進(jìn)程，才能抑制這些不利因素，減少區(qū)域性行政壟斷生長(zhǎng)的土壤，降低區(qū)域性行政壟斷的發(fā)生率，有效規(guī)制區(qū)域性行政壟斷。

關(guān)鍵詞：區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展；區(qū)域性行政壟斷；反壟斷法；區(qū)域合作

中圖分類號(hào)：D601 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003—0751（2013）01—0011—05

當(dāng)前我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得很大成就，但也存在一些阻礙其整體發(fā)展進(jìn)程的因素，區(qū)域性行政壟斷便是其中最主要的因素之一。由于區(qū)域性行政壟斷的成因比較復(fù)雜，對(duì)其進(jìn)行有效規(guī)制并非一朝一夕所能完成。規(guī)制區(qū)域性行政壟斷、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的一大難題，也是理論和實(shí)務(wù)界亟需探討和研究的重點(diǎn)課題。

一、區(qū)域性行政壟斷的涵義、特征及危害

1.區(qū)域性行政壟斷的涵義。由于歷史傳統(tǒng)、地理位置以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的原因，我國(guó)形成了不同的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)社會(huì)化的發(fā)展，區(qū)域合作正在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展，經(jīng)濟(jì)區(qū)域間呈現(xiàn)一體化發(fā)展趨勢(shì)。長(zhǎng)三角、泛珠三角、京津冀、東北地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及近年來(lái)興起的城市圈、城市帶現(xiàn)象，無(wú)不表現(xiàn)出我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)勁態(tài)勢(shì)。但是隨著不同區(qū)域之間發(fā)展差距的不斷擴(kuò)大，區(qū)域之間的利益摩擦也隨之激化。地方政府為了追求和保護(hù)本地區(qū)利益，往往以制定地方規(guī)章、行政命令和決定、辦公記要等冠冕堂皇的紅頭文件來(lái)保護(hù)本地產(chǎn)品、企業(yè)，限制外地產(chǎn)品、企業(yè)。區(qū)域性行政壟斷隨之產(chǎn)生。在我國(guó)，行政壟斷概念的提出始于20世紀(jì)80年代末，最早是用“行政壟斷”①以區(qū)別一般性的經(jīng)濟(jì)壟斷，指濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，也稱行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為。《反壟斷法》中的“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”即為行政壟斷。區(qū)域性行政壟斷是行政壟斷的一個(gè)分支，是指地方政府及其所屬部門為保護(hù)本地區(qū)、本部門利益，濫用行政權(quán)力，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行排他性控制、消除或者限制競(jìng)爭(zhēng)，損害其他經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者權(quán)益，危害社會(huì)公共利益的行為。

2.區(qū)域性行政壟斷的特征。區(qū)域性行政壟斷具有下述特征。第一，主體的公共性。區(qū)域性行政壟斷實(shí)施的主體是擁有行政管理職能的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，主要是地方政府及其所屬部門，既是權(quán)力主體，也是區(qū)域性行政壟斷中的實(shí)施者。第二，范圍的局部性。區(qū)域性行政壟斷行為的實(shí)施者和行為的獲利者局限在一定的地域和部門范圍內(nèi)，主要是維護(hù)特定地區(qū)、特定行業(yè)部門的局部利益。區(qū)域性行政壟斷的范圍越擴(kuò)大，對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響就越強(qiáng)烈。

第三，目的的多樣性。雖然為本地區(qū)、本部門、本單位職員謀求經(jīng)濟(jì)利益是區(qū)域性行政壟斷的目的，但除此之外，更多的是地方政府追求政績(jī)，甚至是權(quán)力尋租謀求私益。其既包括地方利益、個(gè)人利益，又涵蓋經(jīng)濟(jì)利益、政治利益。因此，區(qū)域性行政壟斷的動(dòng)機(jī)與目的具有多樣性。第四，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)質(zhì)限制性。所謂對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)質(zhì)限制，是指幾乎不可能期待有效競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)。②區(qū)域性行政壟斷的出現(xiàn)打破了由多個(gè)相互平等、自由競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)營(yíng)者組成的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，使市場(chǎng)無(wú)法始終保持競(jìng)爭(zhēng)性，競(jìng)爭(zhēng)者無(wú)法自由加入或退出市場(chǎng)，破壞了自由公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。第五，行為效力的強(qiáng)制性。地方政府及其所屬部門是享有并行使公權(quán)力的組織，法律賦予其行政行為在未依法撤銷前具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力，行政相對(duì)人必須服從，因此區(qū)域性行政壟斷行為具有強(qiáng)制性。第六，限制競(jìng)爭(zhēng)的隱蔽性。地方政府及其所屬部門并不直接參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而是通過(guò)發(fā)布或明或暗、在本區(qū)域內(nèi)具有約束力的地方規(guī)章、行政命令、決定的方式實(shí)施區(qū)域性行政壟斷。另外，區(qū)域性行政壟斷所保護(hù)的利益中既存在個(gè)人利益、地方利益和部門利益，也存在受庇護(hù)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益，而且前三者往往和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益攙合在一起，難以發(fā)現(xiàn)和分辨。

3.區(qū)域性行政壟斷的危害。區(qū)域性行政壟斷嚴(yán)重阻礙了產(chǎn)品和要素在全國(guó)范圍內(nèi)的自由流通。具體而言，其危害性主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。第一，破壞全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成。區(qū)域性行政壟斷人為地割裂市場(chǎng)，構(gòu)筑市場(chǎng)壁壘，造成地區(qū)封鎖、部門分割，妨礙市場(chǎng)資源的自由流動(dòng)，使得各種資源無(wú)法得到合理配置，難以發(fā)揮各地、各企業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)。微觀上既不利于優(yōu)勢(shì)企業(yè)的壯大，也不利于劣勢(shì)企業(yè)的改善；宏觀上不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，阻礙和破壞全國(guó)統(tǒng)一和開(kāi)放市場(chǎng)的形成。第二，阻礙市場(chǎng)機(jī)制作用的正常發(fā)揮。區(qū)域性行政壟斷利用行政權(quán)力決定交易成敗，通過(guò)“條塊分割”和市場(chǎng)主體差別待遇等手段，直接阻礙企業(yè)之間的自由和公平競(jìng)爭(zhēng)，在一定的市場(chǎng)領(lǐng)域內(nèi)直接限制甚至排除了競(jìng)爭(zhēng)，使誠(chéng)實(shí)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)成為受害者，自然難以期待出現(xiàn)自由、公平和有效競(jìng)爭(zhēng)的良好市場(chǎng)秩序。第三，造成社會(huì)資源的極大浪費(fèi)。區(qū)域性行政壟斷通過(guò)行政權(quán)力強(qiáng)行配置社會(huì)資源，為部分生產(chǎn)力低下、技術(shù)落后、管理不善的企業(yè)提供政策、環(huán)境支持，人為制造壟斷優(yōu)勢(shì)，使這些企業(yè)缺乏優(yōu)化資源配置的壓力和動(dòng)力，引發(fā)了不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)上的重復(fù)建設(shè)，致使經(jīng)濟(jì)資源配置效率低，浪費(fèi)現(xiàn)象十分嚴(yán)重。第四，滋生腐敗，敗壞社會(huì)風(fēng)氣。區(qū)域性行政壟斷的根本動(dòng)機(jī)在于保護(hù)本地區(qū)和本部門的局部利益，它的泛濫使企業(yè)將大量的金錢和時(shí)間耗費(fèi)在爭(zhēng)取政府的“政策優(yōu)勢(shì)”上，甚至通過(guò)行賄來(lái)尋求行政壟斷的庇護(hù)。區(qū)域性行政壟斷為不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)提供庇護(hù)的“保護(hù)傘”，不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)通過(guò)“權(quán)錢交易”維護(hù)區(qū)域性行政壟斷主體的經(jīng)濟(jì)、政治利益。這種“利益互動(dòng)”必然滋生官商勾結(jié)、權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象，敗壞良好的社會(huì)風(fēng)氣。正如有學(xué)者所言：“行政壟斷已是當(dāng)前中國(guó)最嚴(yán)重的腐敗形式，所造成的經(jīng)濟(jì)損失已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)政府官員貪污受賄所造成的經(jīng)濟(jì)損失。”③

二、區(qū)域性行政壟斷的表現(xiàn)形式

目前，區(qū)域性行政壟斷已從過(guò)去的衣食等消費(fèi)品領(lǐng)域擴(kuò)展到幾乎所有產(chǎn)品領(lǐng)域，進(jìn)而蔓延到投資、人才、技術(shù)等領(lǐng)域，保護(hù)范圍也從縣市一級(jí)擴(kuò)大到地市級(jí)甚至省級(jí)。區(qū)域性行政壟斷行為的表現(xiàn)形式是多種多樣的，從對(duì)象的角度來(lái)看，可從產(chǎn)品市場(chǎng)和要素市場(chǎng)兩方面進(jìn)行劃分。

1.在產(chǎn)品市場(chǎng)上的表現(xiàn)形式。區(qū)域性行政壟斷行為在產(chǎn)品市場(chǎng)上的表現(xiàn)形式有四種。一是直接控制外地產(chǎn)品的銷售數(shù)量。這是區(qū)域性行政壟斷的常見(jiàn)形式，主要包括：當(dāng)?shù)卣_(kāi)列采購(gòu)目錄，將產(chǎn)品分為禁止或限制從外地購(gòu)進(jìn)；規(guī)定企業(yè)采購(gòu)和經(jīng)營(yíng)本地產(chǎn)品的總數(shù)量或一定比重，以控制市場(chǎng)份額；禁止本地重要原材料流出，實(shí)行專營(yíng)。二是價(jià)格限制和地方補(bǔ)貼。地方性的價(jià)格壁壘也是區(qū)域性行政壟斷的重要表現(xiàn)形式，主要包括：采取行政定價(jià)方式提高外地產(chǎn)品的價(jià)格；經(jīng)銷外地產(chǎn)品收取的費(fèi)用較多；銷售本地產(chǎn)品，企業(yè)可以提取一定比例的獎(jiǎng)勵(lì)金；在稅收政策上，對(duì)本地企業(yè)降低稅負(fù)，擅自減免稅；對(duì)經(jīng)營(yíng)本地產(chǎn)品的企業(yè)優(yōu)先貸款、優(yōu)惠利率。三是質(zhì)檢方面的歧視。除了價(jià)格壁壘之外，非價(jià)格壁壘也是很重要的形式。比如：以打假為由，對(duì)外地產(chǎn)品實(shí)行超標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)驗(yàn)和檢驗(yàn)制度；以整頓銷售渠道為由，減少企業(yè)從外地進(jìn)貨的渠道和品種；默許本地產(chǎn)品作不切實(shí)際的廣告宣傳，擠壓外地產(chǎn)品；在行政區(qū)劃邊界設(shè)卡或收費(fèi)站，對(duì)外地產(chǎn)品進(jìn)行不正當(dāng)?shù)臋z查或多收費(fèi)。四是對(duì)外來(lái)企業(yè)的無(wú)形限制。例如，在企業(yè)需要法律、會(huì)計(jì)、業(yè)務(wù)咨詢等中介服務(wù)時(shí)，被要求或被暗示選擇本地的中介機(jī)構(gòu)；在政府或企業(yè)進(jìn)行采購(gòu)或建筑工程招投標(biāo)時(shí)，照顧本地企業(yè)；外地企業(yè)起訴本地企業(yè)時(shí)，司法部門不積極；在審判時(shí)明顯偏袒本地企業(yè)。④

2.在要素市場(chǎng)上的表現(xiàn)形式。實(shí)施區(qū)域性行政壟斷，往往畫地為牢、設(shè)立關(guān)卡，阻止勞動(dòng)力、資金、技術(shù)等要素市場(chǎng)的跨地區(qū)流動(dòng)，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是勞動(dòng)力市場(chǎng)的干預(yù)。資源的自由流動(dòng)最為核心的要素是勞動(dòng)力資源，但是地方政府總是采取各種各樣的措施，最多的是以戶籍制度為由，設(shè)置或明或暗的壁壘阻礙勞動(dòng)力資源的流動(dòng)。比如，當(dāng)?shù)卣笃髽I(yè)招工時(shí)優(yōu)先招錄本地戶口者或直接要求必須招錄本地戶口者；當(dāng)?shù)卣笃髽I(yè)聘用的外地戶口從業(yè)人員需要額外的資格證明；借口因?yàn)檎鄳?yīng)職能不完善，難以為外地職員提供養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)；為外地職員辦理暫住證收取高額費(fèi)用；外地職員到當(dāng)?shù)芈鋺簟⒔鉀Q戶口較難。二是投融資方面的干預(yù)。資本的流動(dòng)也受到區(qū)域性行政壟斷的影響，主要有：禁止或限制外地企業(yè)對(duì)本地企業(yè)的收購(gòu)；提高外地企業(yè)注冊(cè)資金的標(biāo)準(zhǔn)；外地企業(yè)在當(dāng)?shù)赝顿Y后，基礎(chǔ)設(shè)施的改善不兌現(xiàn)，或在水、電、氣等方面多收費(fèi)；外地企業(yè)在當(dāng)?shù)赝顿Y盈利后，當(dāng)?shù)卣笸獾仄髽I(yè)將其盈利再投資于當(dāng)?shù)?；外地企業(yè)從當(dāng)?shù)爻焚Y時(shí)，當(dāng)?shù)卣忻黠@損害外地企業(yè)利益的行為。三是技術(shù)方面的干預(yù)。在國(guó)際上所受到的技術(shù)轉(zhuǎn)讓限制，使我國(guó)的技術(shù)進(jìn)步受到了很大影響，我們?cè)谕ㄟ^(guò)各種途徑力爭(zhēng)打破這種封鎖。然而，遺憾的是，我國(guó)國(guó)內(nèi)卻依然存在地區(qū)之間的技術(shù)封鎖。比如：限制企業(yè)間技術(shù)轉(zhuǎn)移；限制技術(shù)人員，特別是重要技術(shù)人員流動(dòng)。如，人事調(diào)動(dòng)需繳納巨額費(fèi)用或干脆不調(diào)動(dòng)檔案、戶口等；不承認(rèn)企業(yè)在外地已經(jīng)獲得的技術(shù)證明，要求重新進(jìn)行評(píng)估或檢驗(yàn)。⑤

三、區(qū)域性行政壟斷形成的原因

我國(guó)現(xiàn)在正處于新舊體制轉(zhuǎn)變時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不夠成熟，因此，區(qū)域性行政壟斷的成因具有特殊性和復(fù)雜性。

1.歷史原因。我國(guó)是一個(gè)有幾千年封建歷史的國(guó)家，封建割據(jù)條件下形成的“諸侯經(jīng)濟(jì)”及其影響，成為滋生區(qū)域性行政壟斷的歷史根源；新中國(guó)成立后，鑒于當(dāng)時(shí)復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，采取了前蘇聯(lián)的中央高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)展開(kāi)全方位的管理；傳統(tǒng)的行政文化與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)融合，使得從政府到公眾在思想觀念、價(jià)值取向等方面都適應(yīng)并習(xí)慣了政府管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)的行為。

2.區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。在這一點(diǎn)上，學(xué)者的認(rèn)識(shí)存在分歧。有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)中央和地方在經(jīng)濟(jì)管理上分權(quán)的主要目的是發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，搞好經(jīng)濟(jì)建設(shè)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，分權(quán)的一個(gè)后果是，各行政區(qū)域之間在經(jīng)濟(jì)利益上產(chǎn)生了一定程度的沖突。由于分稅制和“地區(qū)非均衡發(fā)展政策”的影響，各地政府為了提高當(dāng)?shù)刎?cái)政收入，爭(zhēng)相采用包括區(qū)域性行政壟斷在內(nèi)的手段來(lái)推行地方保護(hù)主義。⑥但也有學(xué)者認(rèn)為，地區(qū)之間發(fā)展的不平衡決不是產(chǎn)生地方市場(chǎng)分割的一個(gè)充分條件，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在地區(qū)之間的差別與統(tǒng)一市場(chǎng)不存在邏輯上的矛盾。有研究表明，幾乎每一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家也都存在國(guó)內(nèi)發(fā)展不平衡的問(wèn)題，英國(guó)的英格蘭與威爾士、北愛(ài)爾蘭、蘇格蘭有差別，意大利的北部和南部不可同日而語(yǔ)，美國(guó)50個(gè)州也不是整齊劃一的，這一切都沒(méi)有妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。⑦

3.政績(jī)考核的驅(qū)使。我國(guó)長(zhǎng)期推行的“重在實(shí)績(jī)”的干部考核辦法，促使一些地方干部寧愿走“急功近利”之路，靠區(qū)域性行政壟斷來(lái)促使地方經(jīng)濟(jì)的“發(fā)展”。同時(shí)，由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的負(fù)面作用，如競(jìng)爭(zhēng)會(huì)使生產(chǎn)和資本趨于集中，有可能形成經(jīng)濟(jì)壟斷，從而會(huì)使一些地方干部采取排除競(jìng)爭(zhēng)的措施；又如種種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的出現(xiàn)對(duì)正常經(jīng)濟(jì)秩序的沖擊，又往往使人們把“競(jìng)爭(zhēng)”視為“不穩(wěn)定”因素，繼而借助區(qū)域性行政壟斷來(lái)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)秩序，以求政績(jī)的穩(wěn)定。部分地方政府為了創(chuàng)造更多的工作政績(jī)，從本地區(qū)利益出發(fā)，大搞主觀主義和官僚主義，片面追求發(fā)展速度，干涉日常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，從而滋生區(qū)域性行政壟斷行為，以此來(lái)確保自己的政績(jī)得以實(shí)現(xiàn)。

4.地方利益的誘導(dǎo)。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，向企業(yè)征稅是地方財(cái)政收入的主要來(lái)源，而企業(yè)能否向地方政府多繳稅又主要取決于企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，所以地方政府會(huì)對(duì)本地企業(yè)采取保護(hù)性措施，而成本較低、收益較高的措施就是實(shí)行地區(qū)封鎖和資源壟斷，也即是區(qū)域性行政壟斷。從政府官員個(gè)人利益角度分析，政治家和官員也是“經(jīng)濟(jì)人”，為了促進(jìn)自身利益，他們會(huì)利用行政權(quán)力進(jìn)行產(chǎn)權(quán)安排以謀求自身利益，直接通過(guò)行政命令的方式限制、排斥甚至禁止外地同類產(chǎn)品、企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)。因此，行政利益的強(qiáng)化以及與之相伴的追求地方、部門利益的欲望，是導(dǎo)致區(qū)域性行政壟斷屢禁不止的重要誘因。

5.地方政府職能的錯(cuò)位。作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，受傳統(tǒng)的中央集權(quán)歷史的影響和特殊的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，我國(guó)采取了政府主導(dǎo)的漸進(jìn)式的改革道路。政府以行政手段來(lái)配置資源，忽視市場(chǎng)在資源配置中的作用，形成了“大政府、小市場(chǎng)”的局面。由于不同政府、部門之間在維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序方面職權(quán)不清、責(zé)任不明，缺乏有效的監(jiān)督和責(zé)任追究制度，加之缺少統(tǒng)一的行政組織法和行政程序法，關(guān)于行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和責(zé)任，行使權(quán)力的方式、步驟、時(shí)限等都沒(méi)有明確詳細(xì)的規(guī)定，給行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)創(chuàng)造了可乘之機(jī)，為區(qū)域性行政壟斷的形成創(chuàng)造了條件。

6.法律制度的不健全。《反壟斷法》雖已出臺(tái)，但其對(duì)于區(qū)域性行政壟斷的規(guī)制非常有限。同時(shí)，缺乏獨(dú)立的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，也是導(dǎo)致《反壟斷法》難以真正貫徹執(zhí)行的重要原因。

四、區(qū)域性行政壟斷的規(guī)制路徑

區(qū)域性行政壟斷的成因復(fù)雜、多樣，只有抑制這些因素的產(chǎn)生，減少其生長(zhǎng)的土壤，才能做到有效規(guī)制。

1.完善《反壟斷法》?？梢詮娜齻€(gè)方面著手。第一，完善區(qū)域性行政壟斷的概念、表現(xiàn)與范圍的界定?！斗磯艛喾ā穬H在第8條和第32條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)?！逼浼葲](méi)有針對(duì)區(qū)域性行政壟斷概念的外延、內(nèi)涵作出明確闡述，也沒(méi)有明確指出哪些行為屬于濫用行政權(quán)力，對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成什么樣的后果才屬于“濫用”的范疇。第二，明確區(qū)域性行政壟斷行為的法律責(zé)任?！斗磯艛喾ā芬?guī)定，對(duì)于區(qū)域性行政壟斷行為，“由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分”。這種“自我醫(yī)治”制度不足以遏制區(qū)域性行政壟斷的產(chǎn)生，因此，應(yīng)明確規(guī)定區(qū)域性行政壟斷行為應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任，主要指：一是行政責(zé)任。包括通報(bào)批評(píng)，宣布違法的區(qū)域性行政壟斷行為無(wú)效，制止正在進(jìn)行的區(qū)域性行政壟斷行為，根據(jù)不同情節(jié)對(duì)直接責(zé)任人員給予警告、記過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除公職等處分。另外，根據(jù)《國(guó)家賠償法》的規(guī)定，當(dāng)國(guó)家行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)組織違法行使公權(quán)力形成的壟斷并導(dǎo)致行政相對(duì)方的財(cái)產(chǎn)損害時(shí)，國(guó)家應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任，即區(qū)域性行政壟斷損害賠償責(zé)任。二是民事責(zé)任。包括要求區(qū)域性行政壟斷行為主體承認(rèn)錯(cuò)誤，向受害人賠禮道歉，必要的情況下恢復(fù)名譽(yù)、消除影響、返還權(quán)益、恢復(fù)原狀等。三是經(jīng)濟(jì)責(zé)任。包括責(zé)令賠償受害方的經(jīng)濟(jì)損失、沒(méi)收違法所得等，對(duì)直接責(zé)任人員處以罰款，這里的責(zé)任主體包括區(qū)域性行政壟斷行為實(shí)施者和受益經(jīng)營(yíng)者。四是刑事責(zé)任。對(duì)于情節(jié)惡劣，危害后果嚴(yán)重的區(qū)域性行政壟斷行為，可以追究責(zé)任主體的刑事責(zé)任。第三，引入聽(tīng)證制度。地方政府在作出相對(duì)方認(rèn)為屬于反壟斷法列舉的任一行政壟斷行為生效前，相對(duì)方有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利。相對(duì)方要求聽(tīng)證的，地方政府應(yīng)組織聽(tīng)證，當(dāng)事人不承擔(dān)組織聽(tīng)證的費(fèi)用。聽(tīng)證會(huì)由該地方政府主持召開(kāi)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)具備法學(xué)背景的當(dāng)?shù)胤ü俳M成的咨詢團(tuán)共同列席聽(tīng)證會(huì)。聽(tīng)證過(guò)程須制作筆錄，并呈交反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，雙方對(duì)事實(shí)、理由的充分表達(dá)、質(zhì)證、抗辯有助于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其咨詢團(tuán)形成更為明晰的判斷，并為最終作出公平合理的裁決奠定基礎(chǔ)。

2.健全反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。我國(guó)《反壟斷法》沒(méi)有明確規(guī)定反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、權(quán)限，《反壟斷法》的執(zhí)行機(jī)構(gòu)隸屬于政府，監(jiān)管效果也不理想，因此，必須設(shè)立一個(gè)具有高度獨(dú)立性和權(quán)威性的專門機(jī)關(guān)，專司反行政壟斷職責(zé)，賦予其更多的權(quán)力，而不是簡(jiǎn)單的“行政建議權(quán)”。第一，應(yīng)在“反壟斷委員會(huì)”下設(shè)置專門的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)在人事編制和財(cái)政上隸屬于國(guó)務(wù)院，由國(guó)家人事和財(cái)政部門編制預(yù)算。該機(jī)構(gòu)的成員可以吸收學(xué)識(shí)淵博、公正廉明的法學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家，但前提是他們不在政府機(jī)構(gòu)任職，也不在企業(yè)任職或以其他形式參加與職務(wù)相關(guān)的市場(chǎng)交易。第二，可以嘗試在區(qū)域性行政壟斷多發(fā)地區(qū)設(shè)立獨(dú)立于地方政府的反壟斷行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，對(duì)其組成模式、運(yùn)行程序、職權(quán)行使等展開(kāi)探討。這樣做既可以解決現(xiàn)存的區(qū)域性行政壟斷案件，掃清區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙，又為逐步在全國(guó)范圍內(nèi)設(shè)立區(qū)域性反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)做好試點(diǎn)工作。條件一旦成熟，即可在縣、市、省級(jí)分別設(shè)立獨(dú)立的反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)。

3.建立反區(qū)域性行政壟斷公益訴訟制度。區(qū)域性行政壟斷受害人廣泛，不僅侵害了其他經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的合法權(quán)益，同時(shí)損害了自由公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，阻礙了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，侵害了社會(huì)公共利益。規(guī)制區(qū)域性行政壟斷必須引入司法審查機(jī)制，在我國(guó)，應(yīng)建立檢察機(jī)關(guān)為原告主體資格的反區(qū)域性行政壟斷公益訴訟。公民、法人和其他社會(huì)組織享有公益訴訟的啟動(dòng)權(quán)，發(fā)現(xiàn)區(qū)域性行政壟斷行為，可以申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)提起反區(qū)域性行政壟斷公益訴訟，勝訴后給予一定獎(jiǎng)勵(lì)，以鼓勵(lì)他們參與反區(qū)域性行政壟斷公益訴訟。鑒于區(qū)域性行政壟斷案件的復(fù)雜性和嚴(yán)重的危害性，此類案件應(yīng)由中級(jí)以上人民法院管轄，而且要限制撤訴權(quán)的行使，不得適用訴訟調(diào)解制度。

4.形成區(qū)域合作意識(shí)，消除諸侯經(jīng)濟(jì)的影響。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程，需要市場(chǎng)和政府合力的推動(dòng)。政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中起主導(dǎo)作用，其中首要的任務(wù)就是打破地方保護(hù)主義觀念的束縛，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同利益形成合作和協(xié)調(diào)的共識(shí)，消除諸侯經(jīng)濟(jì)的歷史傳統(tǒng)造成的不利影響，促進(jìn)和保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的實(shí)現(xiàn)。倡導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作是從本源上減少、克服行政區(qū)域利益沖突的重要策略，從而減少區(qū)域性行政壟斷的發(fā)生率。

5.改善地方政府績(jī)效考核機(jī)制。在地方政府績(jī)效考核機(jī)制中，要改進(jìn)以GDP為基礎(chǔ)的績(jī)效評(píng)估體系，更多地引入其他目標(biāo)權(quán)重，如地區(qū)的整體發(fā)展、當(dāng)?shù)鼐用竦纳钏降?，這樣就可以降低以往績(jī)效評(píng)估帶來(lái)的負(fù)面效果。另外，要把區(qū)域性行政壟斷納入到地方政府的績(jī)效考核中，把是否實(shí)施區(qū)域性行政壟斷及所實(shí)施的區(qū)域性行政壟斷的嚴(yán)重程度，作為地方政府績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)之一。這樣可以在一定程度上降低區(qū)域性行政壟斷發(fā)生的可能性。

6.明確行政職責(zé)權(quán)限并加強(qiáng)行政監(jiān)督。我國(guó)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限存在著模糊不清或者行政機(jī)關(guān)之間交叉矛盾等現(xiàn)象，這就為地方政府實(shí)施區(qū)域性行政壟斷提供了空間。因此，在我國(guó)行政體制改革過(guò)程中，首要任務(wù)就是要明確界定各級(jí)政府及其所屬部門的職責(zé)權(quán)限，以此保證依法行政的貫徹與落實(shí)。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)地方政府及其所屬部門的監(jiān)督，在行政法治建設(shè)進(jìn)程中，應(yīng)主要包括權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法監(jiān)督、公民監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督等。只有通過(guò)有效的監(jiān)督機(jī)制，才能促進(jìn)地方政府及其所屬部門依法行政，減少或避免地方政府及其所屬部門濫用職權(quán)、限制或排除競(jìng)爭(zhēng)的區(qū)域性行政壟斷行為。

7.加快區(qū)域行政立法進(jìn)程，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展。行政區(qū)域之間的利益沖突由于成因復(fù)雜，所以必須構(gòu)建完善的法律體系和與之配套的制度運(yùn)行機(jī)制。國(guó)家已將區(qū)域經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法列入立法計(jì)劃。⑧制定專門、統(tǒng)一的區(qū)域經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法，可以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，化解區(qū)域沖突，協(xié)調(diào)各個(gè)地區(qū)的單行立法在立法理念和基本原則方面的沖突，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展掃清制度障礙，充分調(diào)動(dòng)各地積極性，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同發(fā)展，以期降低區(qū)域性行政壟斷的發(fā)生。

注釋

①胡汝銀：《競(jìng)爭(zhēng)與壟斷：社會(huì)主義微觀經(jīng)濟(jì)分析》，三聯(lián)書店，1988年，第48頁(yè)。②[日]金澤良雄：《經(jīng)濟(jì)法概論》，甘肅人民出版社，1995年，第207頁(yè)。③過(guò)勇、胡鞍鋼：《行政壟斷、尋租與腐敗——轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的腐敗機(jī)理分析》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2003年第2期。④國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心“中國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)”課題組：《中國(guó)國(guó)內(nèi)地方保護(hù)調(diào)查的課題報(bào)告》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2004年第18期。⑤郭陽(yáng)平：《論區(qū)域性行政壟斷》，山西大學(xué)2007屆碩士學(xué)位論文。⑥袁祝杰：《競(jìng)爭(zhēng)秩序的建構(gòu)》，北大出版社，2003年，第140頁(yè)。⑦陳東琪、銀溫泉主編：《打破地方市場(chǎng)分割》，中國(guó)計(jì)劃出版社，2002年，第28頁(yè)。⑧吳芳蘭：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作有望走向“國(guó)家立法”》，《中國(guó)改革報(bào)》2009年3月26日。

責(zé)任編輯：浩淼 思齊中州學(xué)刊2013年第1期論實(shí)行和完善黨代表任期