代明　劉燕妮　江思瑩

摘要 主體功能區(qū)規(guī)劃就是根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，將國土空間劃分為優(yōu)化、重點(diǎn)、限制和禁止四類開發(fā)區(qū)域。顯然，實(shí)施這種安排需輔之以生態(tài)補(bǔ)償政策，以彌補(bǔ)后兩類區(qū)域因被限制或禁止（工業(yè)）開發(fā)而損失的經(jīng)濟(jì)利益。而國內(nèi)現(xiàn)行或試行的生態(tài)補(bǔ)償因數(shù)量太少、標(biāo)準(zhǔn)過低而缺乏實(shí)效性和可操作性，導(dǎo)致各地爭相擠入重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域而抗拒被定位為限制或禁止開發(fā)區(qū)域，即使被劃入限制或禁止開發(fā)區(qū)域也不甘“寂寞”而設(shè)法實(shí)行變相開發(fā)。這就需要研究生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮侠砹炕瘶?biāo)準(zhǔn)，通過對代際和區(qū)際公平的充分兼顧來增進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施的可行性。本文基于機(jī)會(huì)均等觀，運(yùn)用機(jī)會(huì)成本法，通過建立生態(tài)補(bǔ)償與發(fā)展機(jī)會(huì)成本的數(shù)量關(guān)系模型，提出了對生態(tài)功能區(qū)的單項(xiàng)與綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并選擇樣區(qū)進(jìn)行了實(shí)證。研究結(jié)果顯示，在主體功能區(qū)劃下，特定區(qū)域接受“限制”或“禁止”開發(fā)之定位安排的經(jīng)濟(jì)底線是所獲生態(tài)補(bǔ)償足以彌補(bǔ)因限制或放棄開發(fā)而付出的機(jī)會(huì)成本。因“限制”或“禁止”開發(fā)主要針對的是工業(yè)，則該機(jī)會(huì)成本可以理解為一地限制或放棄工業(yè)增長后所相應(yīng)減少的地方財(cái)政收入及其他相關(guān)收益。據(jù)此核定的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)才具有較大公平性和可行性。在實(shí)施中，不同地區(qū)可根據(jù)實(shí)際情況從單項(xiàng)（財(cái)政收入）補(bǔ)償逐漸擴(kuò)展至綜合補(bǔ)償。在此基礎(chǔ)上，未來還可考慮納入生態(tài)建設(shè)投入補(bǔ)償和環(huán)境服務(wù)付費(fèi)（PES），使生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對各地承擔(dān)生態(tài)屏障、致力可持續(xù)發(fā)展更具激勵(lì)性。

關(guān)鍵詞 主體功能區(qū)劃；生態(tài)補(bǔ)償；機(jī)會(huì)成本；珠江流域

中圖分類號(hào) F061.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A

文章編號(hào) 1002-2104（2013）02-0018-05 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2013.02.003在生態(tài)日益退化、環(huán)境不斷惡化、區(qū)域發(fā)展差距逐步拉大的背景下，為協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)布局與人口、資源、生態(tài)環(huán)境之間的失衡關(guān)系，緩解地域空間有限性與人類需求無限性之間的矛盾，我國“十一五”規(guī)劃綱要正式提出制定和實(shí)施《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》（以下簡稱《功規(guī)》），并于2010年底由國務(wù)院通過和發(fā)布?！豆σ?guī)》根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化、重點(diǎn)、限制和禁止四類開發(fā)區(qū)域，確定各自的主體功能定位，明確開發(fā)方向，控制開發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范開發(fā)秩序，完善開發(fā)政策，以期逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)格局。盡管《功規(guī)》同時(shí)提出了生態(tài)補(bǔ)償政策，部分地區(qū)也已通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付率先開始了局域性的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，但實(shí)際效果卻不盡如人意，各地仍都爭相擠進(jìn)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域而深恐被劃入主要針對工業(yè)的限制或禁止開發(fā)區(qū)域。究其原因，一是現(xiàn)行或擬議中的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，二是補(bǔ)償范圍太窄（僅針對當(dāng)?shù)刎?cái)政而非整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所受影響），三是定量機(jī)制缺失。加上“無工不富”的“鐵律”加劇發(fā)揮作用，以致 “工業(yè)興（強(qiáng)、富）縣（市、州、省、區(qū)）”戰(zhàn)略和政策在各地被空前強(qiáng)化，承接發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)轉(zhuǎn)移成為欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是那些被劃為“限制”或“禁止”開發(fā)區(qū)域擺脫貧困落后的“不二”之路。按此趨勢，我國正在推行的各級(jí)（國域、省域、市域、縣域）主體功能區(qū)規(guī)劃恐有被“架空”之虞。為此，亟待研究主體功能區(qū)劃下的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以期為各級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)施提供決策參考。其意義在于：基于機(jī)會(huì)均等觀，運(yùn)用機(jī)會(huì)成本法，通過建立生態(tài)補(bǔ)償與機(jī)會(huì)成本的數(shù)量關(guān)系模型，提出對生態(tài)功能區(qū)的單項(xiàng)與綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并加以實(shí)證，可能在某種程度上創(chuàng)新發(fā)展中的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和區(qū)域經(jīng)濟(jì)理論，從而具有一定的理論意義；針對各地爭相躋身重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域而排拒被劃入限制或禁止開發(fā)區(qū)域的現(xiàn)實(shí)棘手問題，從生態(tài)補(bǔ)償與機(jī)會(huì)成本的對價(jià)關(guān)系入手提出實(shí)操性的解決方案，可能有助于我國各級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)施，具有一定的實(shí)踐意義。

1 綜 述

1.1 關(guān)于主體功能區(qū)

國外早已開始進(jìn)行空間規(guī)劃及特定區(qū)域管理方面的探索，并取得了豐富經(jīng)驗(yàn)。德國從1930年就開始編制“空間秩序規(guī)劃”，荷蘭于1960年、1966年、1973年、1990年、2000年公布了五個(gè)空間規(guī)劃，日本從1962年開始已發(fā)布六次全國綜合開發(fā)規(guī)劃，美國經(jīng)濟(jì)分析局（BEA）于1977年首次進(jìn)行經(jīng)濟(jì)區(qū)（EA）劃分，歐盟在1999年推出了第一個(gè)空間發(fā)展戰(zhàn)略，俄羅斯也從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代起就有現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)區(qū)劃分。我國曾有國土空間開發(fā)規(guī)劃，“十一五”規(guī)劃首次列入主體功能區(qū)規(guī)劃編制任務(wù)。自此，福建、湖南、廣東、河南、遼寧、內(nèi)蒙古、云南等地先后編制了省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃方案，各市縣也相繼跟進(jìn)，相關(guān)官員和學(xué)者也對此類規(guī)劃進(jìn)行研究。朱傳耿等[1]在《地域主體功能區(qū)劃》一書中研究了主體功能區(qū)劃的基本內(nèi)涵、理論方法、編制流程及管制框架；高國力[2]在《我國主體功能區(qū)劃分與政策研究》一書中重點(diǎn)研究了我國主體功能區(qū)劃分及其分類政策制定的總體思路、國內(nèi)外與主體功能區(qū)相關(guān)的理論與方法等；國家規(guī)劃專家委員會(huì)委員樊杰[3]通過構(gòu)建空間均衡模型對主體功能區(qū)劃的功能定位、指標(biāo)體系選擇、實(shí)施和協(xié)調(diào)策略進(jìn)行了探索性研究；牛叔文等[4]則從國土空間的角度對區(qū)域發(fā)展格局進(jìn)行了分析，并應(yīng)用因子分析法對甘肅省進(jìn)行了研究。

1.2 關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償

國外除生態(tài)補(bǔ)償（ecological compensation/ eco-compensation）概念外，與其相似的表述還有環(huán)境服務(wù)付費(fèi)（Payment for Environmental Services/ PES）等。從1930年代到現(xiàn)在已有過哥斯達(dá)黎加、哥倫比亞、美國、澳大利亞、巴西、肯尼亞、菲律賓等國的成功實(shí)踐，主要涉及森林生態(tài)效益補(bǔ)償、礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償、流域環(huán)境服務(wù)功能支付以及生物多樣性保護(hù)補(bǔ)償?shù)阮I(lǐng)域。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)[5]，世界上已有287例森林環(huán)境服務(wù)交易（75例碳儲(chǔ)存交易、72例生物多樣性保護(hù)交易、61例流域保護(hù)交易、51例景觀美化交易，28例“綜合服務(wù)”交易），遍布美洲、歐洲、非洲、亞洲和大洋洲的多個(gè)國家和地區(qū)。我國的生態(tài)補(bǔ)償研究始于20世紀(jì)80年代，先后在河北、遼寧等11個(gè)省（自治區(qū)）的685個(gè)縣（單位）和24個(gè)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)開展過征收生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)的試點(diǎn)。此外還進(jìn)行過排污收費(fèi)、排污許可證、排放權(quán)貿(mào)易（主要是碳排放權(quán)交易）等類似嘗試。在理論上，任勇等[6]曾從為什么要建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、什么是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制及怎樣建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制三個(gè)方面進(jìn)行過較系統(tǒng)論述。中國21世紀(jì)議程管理中心可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組[7]從中國退耕還林的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益評估出發(fā)，對中國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的空間布局、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償政策執(zhí)行等進(jìn)行了研究；丁四保[8]則針對我國面臨的各種生態(tài)與環(huán)境問題，從區(qū)域的視角重點(diǎn)闡述了“土地置換”和“生態(tài)交易”兩種區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償方式。

1.3 關(guān)于機(jī)會(huì)成本

奧地利學(xué)者維塞爾（Friedrich von Wieser）在其《自然價(jià)值》[9]中，通過對邊際效用的分析，首次提出了“機(jī)會(huì)成本”（opportunity cost）的概念。之后，美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森（P. A. Samuelson）、科斯（R. H. Coase）、曼昆（N.G. Mankiw）等分別從不同角度對其進(jìn)行過闡述[10]?！皺C(jī)會(huì)成本”從19世紀(jì)被引入經(jīng)濟(jì)學(xué)后，在理論和實(shí)踐方面不斷得到拓展，如今已在經(jīng)濟(jì)學(xué)、會(huì)計(jì)學(xué)、管理學(xué)以及企業(yè)和政府的管理決策中得到全面應(yīng)用。在資源環(huán)境研究方面，國內(nèi)的吳恒安[11]、溫善章等[12]在黃河水資源影子價(jià)格的研究中，曾用機(jī)會(huì)成本法進(jìn)行價(jià)值評估。劉巖等[13]也曾用機(jī)會(huì)成本法對資源不同利用方式的產(chǎn)業(yè)之間的機(jī)會(huì)成本進(jìn)行評估分析，還運(yùn)用旅行費(fèi)用法、或然價(jià)值法對區(qū)域生態(tài)資源的旅游娛樂價(jià)值、五種關(guān)鍵生態(tài)資源對于島內(nèi)居民的“社會(huì)價(jià)值”進(jìn)行評估；并以此為依據(jù)，對廈門島東海岸區(qū)域資源未來50年的機(jī)會(huì)成本進(jìn)行了分析評估。袁鵬等[14]則采用技術(shù)效率的雙曲線測度模型和市域樣本數(shù)據(jù)，對中國工業(yè)環(huán)境管制的機(jī)會(huì)成本進(jìn)行了分析。此外，章錚、武亞軍、陳祖海、王晶、劉翔、姚炎明、常瑞英、唐海萍、謝建豪、袁偉偉、王秀蘭等的相關(guān)研究也都不同程度地涉及到機(jī)會(huì)成本。在實(shí)務(wù)方面，值得一提的是我國臺(tái)灣地區(qū)早在1984年就曾使用機(jī)會(huì)成本法對森林游憩資源進(jìn)行過價(jià)值評估。

以上研究成果為本文提供了豐富的參考和借鑒。但是，現(xiàn)有主體功能區(qū)理論和規(guī)劃對其實(shí)施后可能擴(kuò)大區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異的后果關(guān)注不夠；現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償理論和政策對其量化標(biāo)準(zhǔn)研究不足；現(xiàn)有機(jī)會(huì)成本理論及其運(yùn)用對生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的涉及尚有不足且缺乏深度。這些不足導(dǎo)致我國目前的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在主觀性、隨意性，缺乏定量依據(jù)和實(shí)證檢驗(yàn)，以致各級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)施陷于困境和尷尬，因此亟待補(bǔ)足。

2 建 模

特定區(qū)域接受“限制開發(fā)”、“禁止開發(fā)”之定位安排的經(jīng)濟(jì)底線是“生態(tài)補(bǔ)償足以彌補(bǔ)因限制或放棄（主要針對工業(yè)）開發(fā)而付出的機(jī)會(huì)成本”。否則就很難有區(qū)域會(huì)“甘心”限制或放棄其（工業(yè)）開發(fā)，也很難有外部力量能“真正”限制或禁止其從事（工業(yè)）開發(fā)，那么主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)施也就有被“敷衍”甚至扭曲的可能。據(jù)此可以建立生態(tài)補(bǔ)償與機(jī)會(huì)成本的基本數(shù)量關(guān)系模型（式0，簡稱“基本模型”，式中EC代表生態(tài)補(bǔ)償，OC代表機(jī)會(huì)成本；為使本文的分析單純化，以下暫時(shí)撇開直接生態(tài)建設(shè)成本或假定直接生態(tài)建設(shè)成本為零）：

EC≥OC（0）

2.1 單項(xiàng)機(jī)會(huì)成本

單項(xiàng)機(jī)會(huì)成本是指限制或放棄（工業(yè)）開發(fā)而導(dǎo)致的某一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出指標(biāo)（如財(cái)政收入）損失。其數(shù)量關(guān)系模型如式1。其中：OCs（s = single）表示單項(xiàng)機(jī)會(huì)成本；Y表示工業(yè)正常增長下的該項(xiàng)指標(biāo)水平；Yd（d = down）表示工業(yè)增長受限（亦即被迫放棄部分或全部工業(yè)增長機(jī)會(huì)）下的該項(xiàng)指標(biāo)水平。