○任 歌 李裕紅

（中國(guó)建設(shè)銀行新疆分行 新疆 烏魯木齊 830002）

城鎮(zhèn)化對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需、緩解產(chǎn)能過(guò)剩和調(diào)和社會(huì)矛盾等有著深遠(yuǎn)的重要的意義。未來(lái)五至十年，新型城鎮(zhèn)化有望成為促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推手。從十八大至今，“城鎮(zhèn)化”成為各家銀行關(guān)注的核心題材。工行、農(nóng)行、交行和國(guó)開(kāi)行紛紛制定了支持城鎮(zhèn)化發(fā)展的信貸政策，建行也積極跟進(jìn)制定了相應(yīng)的信貸政策，而各家銀行城鎮(zhèn)化貸款的重點(diǎn)投向均為城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)、土地整治和城市改造等領(lǐng)域。

一、銀行為城鎮(zhèn)化貸款提供資金的風(fēng)險(xiǎn)

各家銀行在為城鎮(zhèn)化貸款提供資金支持的同時(shí)，也為金融創(chuàng)新、業(yè)務(wù)發(fā)展帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)和機(jī)遇。而在城鎮(zhèn)化貸款積極推進(jìn)的過(guò)程中存在的風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要有以下幾方面。

第一，政府融資平臺(tái)貸款借機(jī)擴(kuò)張。除正常的貸款之外，保障房、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、舊城改造等領(lǐng)域均需要政府投入資金，在目前其他融資渠道尚未開(kāi)放的狀態(tài)下，通過(guò)銀行貸款仍將是城鎮(zhèn)化貸款最重要的融資渠道，而銀行貸款只能通過(guò)政府融資平臺(tái)進(jìn)行操作。如果地方融資平臺(tái)過(guò)度負(fù)債，當(dāng)?shù)刎?cái)政實(shí)力、城鎮(zhèn)化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平難以承擔(dān)重負(fù)，必將會(huì)帶來(lái)極大的政府償債風(fēng)險(xiǎn)。

第二，促進(jìn)了落后產(chǎn)業(yè)或是產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)的迅速擴(kuò)張。各行針對(duì)各地區(qū)的不同情況紛紛簽訂了上百億的城鎮(zhèn)化貸款意向協(xié)議書，而新疆喀什和霍爾果斯的城鎮(zhèn)化貸款的支持產(chǎn)業(yè)中還包括已被列入國(guó)家產(chǎn)能過(guò)剩的光伏產(chǎn)業(yè)。

第三，城鎮(zhèn)化貸款往往投資金額較大、建設(shè)期較長(zhǎng)，若缺乏足夠的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)將使城鎮(zhèn)化貸款難以為繼。且城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目的資金籌措是城鎮(zhèn)化貸款面臨的最主要問(wèn)題。企業(yè)自籌資金、銀行貸款、理財(cái)產(chǎn)品等多類籌資渠道交錯(cuò)，一旦銜接出現(xiàn)問(wèn)題，必將會(huì)引起資金鏈斷裂。

第四，目前，城鎮(zhèn)化貸款具有法律環(huán)境不完善、市場(chǎng)發(fā)育不完善、政府政績(jī)工程較多和承貸主體缺乏決策獨(dú)立性的典型特點(diǎn)。

第五，警惕地方政府的償債風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)，地方財(cái)政對(duì)土地出讓收入的依賴性越來(lái)越強(qiáng)，伴隨未來(lái)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的逐步提高，土地出讓價(jià)格由于受政策調(diào)控難以大幅上漲，地方政府增加土地出讓收入的難度越來(lái)越難。受制于制度的限制，短期內(nèi)新型城鎮(zhèn)化的多元化融資模式尚難以完全建立并成熟起來(lái)，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)必然受到一定的資金制約，特別是行政級(jí)別較低的地方政府和以地方政府信用為擔(dān)保的債務(wù)，其風(fēng)險(xiǎn)將加大。

第六，重復(fù)建設(shè)帶來(lái)的信貸風(fēng)險(xiǎn)。雖然現(xiàn)階段投資仍是拉動(dòng)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿?，但在城?zhèn)化運(yùn)動(dòng)下，地方政府很可能掀起新一輪投資熱潮。大興土木，大搞基礎(chǔ)建設(shè)投資自是題中之義，而政府為了擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模，很可能也會(huì)主導(dǎo)工業(yè)項(xiàng)目投資，在城鎮(zhèn)形成低效產(chǎn)能建設(shè)，導(dǎo)致新的產(chǎn)能過(guò)剩，從而阻礙中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。從日前有關(guān)發(fā)改委40萬(wàn)億投資規(guī)劃爭(zhēng)議中，即可看到背后隱藏著的政府投資饑渴癥。如果城鎮(zhèn)化建設(shè)以政府做主導(dǎo)，在現(xiàn)有政治體制下，投資化幾乎不可避免。這要求中央政府嚴(yán)格規(guī)范地方融資平臺(tái)和金融機(jī)構(gòu)貸款行為，特別要有效約束政策性銀行的平臺(tái)功能，避免在政策性貸款旗號(hào)下，將貸款行為變質(zhì)為政治行為，助推地方投資熱潮。長(zhǎng)期以來(lái)，在地方政府強(qiáng)烈的招商意愿和投資沖動(dòng)下，我國(guó)部分地區(qū)存在較為嚴(yán)重的工業(yè)園區(qū)盲目建設(shè)問(wèn)題。未來(lái)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，工業(yè)園區(qū)建設(shè)可能會(huì)一哄而上，再次出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)問(wèn)題。工業(yè)園區(qū)重復(fù)建設(shè)一方面存在園區(qū)利用率不高的問(wèn)題；另一方面，在各種優(yōu)惠條件的誘惑下，園區(qū)企業(yè)盲目進(jìn)入園區(qū)，擴(kuò)大生產(chǎn)線，從而帶來(lái)嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題。由此導(dǎo)致相關(guān)項(xiàng)目的信貸資金出現(xiàn)較大風(fēng)險(xiǎn)。

第七，政策風(fēng)險(xiǎn)。新型城鎮(zhèn)化意在重點(diǎn)解決農(nóng)民工的市民化問(wèn)題。然而，在土地財(cái)政和政績(jī)攀比的推動(dòng)下，當(dāng)前地方政府對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的熱情依然不減，城鎮(zhèn)化存在過(guò)渡“房地產(chǎn)化”的危險(xiǎn)。今年以來(lái)房?jī)r(jià)再次上漲，其中原因復(fù)雜，既有需求抑制下的市場(chǎng)反彈需要，更有利益集團(tuán)借城鎮(zhèn)化口號(hào)來(lái)引導(dǎo)預(yù)期，造成市場(chǎng)誤讀。這樣的誤解很符合地方政府和開(kāi)發(fā)商利益，政府更是借機(jī)抬高地價(jià)以獲取土地財(cái)政收益。城鎮(zhèn)化合理的邏輯是重點(diǎn)發(fā)展中小城市建設(shè)，這樣可以分流中心城市人口壓力，中心城市住房需求壓力將下降。當(dāng)然，能否分流人口是個(gè)問(wèn)題，但就地方政府而言，城鎮(zhèn)化最直觀的效果就是新樓林立，因而城鎮(zhèn)化正在成為房地產(chǎn)化代名詞。由于片面強(qiáng)調(diào)農(nóng)民進(jìn)城形成對(duì)住房的需求，因而市場(chǎng)對(duì)城鎮(zhèn)化產(chǎn)生住房化的誤解。如果大規(guī)模支持新城及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，將面臨房地產(chǎn)調(diào)控的政策風(fēng)險(xiǎn)，如果支持力度不夠又可能錯(cuò)失地方政府財(cái)政金融及后續(xù)的相關(guān)業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)。

同時(shí)，商業(yè)銀行服務(wù)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)還面臨著地方政府融資平臺(tái)的政策限制。當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化涉及到的土地整理、住宅、基礎(chǔ)設(shè)施以及公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，仍然主要以政府主導(dǎo)通過(guò)組建投資公司來(lái)推進(jìn)。在當(dāng)前監(jiān)管部門對(duì)地方融資平臺(tái)嚴(yán)格清理整頓要求下，部分新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目貸款主體被列入地方政府融資平臺(tái)名單，信貸投入將受到限制。另外，當(dāng)前我國(guó)大部分農(nóng)村集體所有土地仍未完成土地確權(quán)，尚不能進(jìn)行抵押。即使已經(jīng)完成確權(quán)的農(nóng)村集體所有土地，也面臨與現(xiàn)有《物權(quán)法》相沖突的境況。在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資缺乏法律支持的情況下，銀行開(kāi)展農(nóng)村集體土地相關(guān)城鎮(zhèn)化業(yè)務(wù)存在很大的介入障礙和法律政策風(fēng)險(xiǎn)。

第八，還貸主體與借款主體偏離的風(fēng)險(xiǎn)。目前，城鎮(zhèn)化貸款中的城市基礎(chǔ)設(shè)施等公益類的項(xiàng)目中存在自身無(wú)法產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益或產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益無(wú)法覆蓋的現(xiàn)象，其主要還款來(lái)源主要依靠當(dāng)?shù)卣呢?cái)政收入，而借款主體主要為政府賦予其城鎮(zhèn)化職能的某些公司，這必將導(dǎo)致還貸主體與借款主體相偏離，不利于貸后管理。

第九，其他風(fēng)險(xiǎn)。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)化貸款的主要還款來(lái)源依賴于地方政府的還款能力，而投資擴(kuò)張下的政府債務(wù)擴(kuò)張以及引發(fā)的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)保持高壓狀態(tài)，治理地方政府債務(wù)已被政府提上日程。在實(shí)際工作中，地方政府還款意愿較差，或者歷史上曾經(jīng)因還款意愿原因出現(xiàn)過(guò)拖欠債務(wù)、地方政府出現(xiàn)的重大人事變動(dòng)等情況都將對(duì)政府的還款能力產(chǎn)生影響。

二、城鎮(zhèn)化貸款下風(fēng)險(xiǎn)管理的對(duì)策

商業(yè)銀行在認(rèn)識(shí)到國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展給其帶來(lái)的發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持發(fā)展與管理并重，夯實(shí)基礎(chǔ)化管理。

第一，要嚴(yán)把項(xiàng)目和客戶準(zhǔn)入關(guān)，除對(duì)借款人的資金實(shí)力、申報(bào)材料的真實(shí)性、合法合規(guī)性等進(jìn)行調(diào)查外，還應(yīng)對(duì)項(xiàng)目所屬區(qū)域是否列入城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容與地方政府有關(guān)部門批準(zhǔn)的建設(shè)內(nèi)容是否一致、項(xiàng)目是否按規(guī)定履行了關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目的管理程序，取得相關(guān)批準(zhǔn)（審批、核準(zhǔn)、備案）文件、政府有權(quán)部門是否出具相關(guān)文件，明確建設(shè)項(xiàng)目所獲得土地出讓收入中的財(cái)政資金返還部分優(yōu)先用于歸還我行貸款。項(xiàng)目涉及拆遷安置的，應(yīng)提供有關(guān)政府（部門）認(rèn)可的拆遷方案（包括拆遷范圍、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置費(fèi)用測(cè)算依據(jù)、安置措施等內(nèi)容）；貸款發(fā)放前應(yīng)提供項(xiàng)目拆遷建筑面積90%（含）以上的業(yè)主同意拆遷改造的書面證明材料。需建造安置房的，應(yīng)審查項(xiàng)目土地性質(zhì)，是否取得土地指標(biāo)；借款人自建安置房項(xiàng)目的，還應(yīng)審查借款人是否具備房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資質(zhì)（委托代建的需提供委托代建協(xié)議）。借款人的經(jīng)營(yíng)狀況、管理水平和營(yíng)運(yùn)能力以及對(duì)還款來(lái)源進(jìn)行調(diào)查分析。優(yōu)化貸款投向，積極支持所在地區(qū)或縣年度財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)，實(shí)收資本符合底線、償債能力較強(qiáng)、資質(zhì)高、運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)質(zhì)客戶，對(duì)符合國(guó)家規(guī)劃、土地和環(huán)保政策，擁有合法、合規(guī)的立項(xiàng)和土地手續(xù)、資本金比例高，擁有明確還款來(lái)源、貸款投向符合國(guó)家相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目?jī)?yōu)先給予支持，從源頭上選擇優(yōu)質(zhì)客戶和項(xiàng)目。

第二，狠抓貸中環(huán)節(jié)。確保每筆貸款均能按照信貸審批決策條件發(fā)放貸款，項(xiàng)目資本金足額或與貸款同比例到位。并嚴(yán)控信貸資金使用關(guān)，嚴(yán)格按照銀監(jiān)會(huì)的固定資產(chǎn)管理辦法嚴(yán)控貸款支用，做到專款專用夯實(shí)貸款的第一還款來(lái)源。

第三，加強(qiáng)貸后管理，完善監(jiān)督機(jī)制。全程做好信貸資金流向的監(jiān)測(cè)，確保還款資金及時(shí)回籠至借款人開(kāi)立的專戶。并在貸款或利息到期前，從細(xì)節(jié)入手，將還款方案層層分解，落實(shí)至人，確保還貸或還息資金的及時(shí)到位。

第四，夯實(shí)第二還款來(lái)源。商業(yè)銀行應(yīng)通過(guò)加強(qiáng)對(duì)抵質(zhì)押權(quán)的變更、押品權(quán)證保管、押品監(jiān)控、押品價(jià)值重新評(píng)估、押品的返回與處置管理。對(duì)于發(fā)現(xiàn)押品出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隱患的，按照銀行押品管理規(guī)定執(zhí)行，及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警管理。并根據(jù)抵押（出質(zhì)）人和押品狀況，確定是否需要辦理公證。對(duì)需要辦理公證的，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)與抵押（出質(zhì)）人共同辦理公證手續(xù)。與抵押（出質(zhì)）人簽訂抵質(zhì)押合同后的15個(gè)工作日內(nèi)，應(yīng)按照法律法規(guī)的規(guī)定到登記部門辦理押品登記手續(xù)，并及時(shí)從登記部門領(lǐng)取他項(xiàng)權(quán)利證書或其他登記證明。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)保證人的貸后管理，如發(fā)現(xiàn)保證人出現(xiàn)代償能力下降及可能影響銀行貸款代償?shù)钠渌卮蟛焕蛩貢r(shí)，應(yīng)采取追加其他抵質(zhì)押擔(dān)保、變更擔(dān)保人等措施建立有效的押品和擔(dān)保的監(jiān)督檢查機(jī)制的方式，有效防止押品變動(dòng)或保證人代償能力的下降。

第五，商業(yè)銀行還應(yīng)對(duì)所在區(qū)域政府基于制度框架、經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)管理、預(yù)算績(jī)效和靈活性、流動(dòng)性、債務(wù)負(fù)擔(dān)等風(fēng)險(xiǎn)維度進(jìn)行客戶評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，對(duì)地方政府的還本付息能力和償還意愿進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，給予其相應(yīng)的貸款額度，并在合理的額度內(nèi)給予城鎮(zhèn)化貸款的信貸支持，切實(shí)有效防范地方政府因地方債務(wù)和投資擴(kuò)張引起的政府債務(wù)擴(kuò)張現(xiàn)象的產(chǎn)生。

第六，應(yīng)將城鎮(zhèn)化貸款實(shí)行封閉管理，商業(yè)銀行在貸款發(fā)放前，應(yīng)與借款人簽訂《城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款項(xiàng)目封閉管理合作協(xié)議》作為城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款主合同的補(bǔ)充；并新開(kāi)立資金監(jiān)管專戶，將項(xiàng)目資本金、其他自籌資金、項(xiàng)目土地出讓收入中的財(cái)政資金返還部分、項(xiàng)目資產(chǎn)租售收入、稅收返還收入、財(cái)政補(bǔ)貼收入、政府償債基金、綜合經(jīng)營(yíng)收入和其他合法收入等資金歸集到專戶管理。未經(jīng)銀行同意，借款人不得在其他銀行開(kāi)立任何涉及本項(xiàng)目資金的存款賬戶。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)客戶經(jīng)理應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款資金的使用實(shí)行監(jiān)控，逐筆對(duì)貸款資金進(jìn)行支用審核，密切關(guān)注資金流向，確保?？顚Ｓ茫每钸M(jìn)度與項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)度匹配。