毛蒞霞

(地殼運動監(jiān)測工程研究中心，北京 100036)

引言

為做好地震部門基本建設項目的檔案管理，確保項目檔案真實、準確地反映項目建設過程，保障項目順利通過驗收，中國地震局在2012年組織制定了《中國地震局基本建設項目檔案管理辦法(試行)》(以下簡稱“《辦法》”)[1]，并于2013年2月正式發(fā)布實施?！掇k法》在深入把握國家有關規(guī)章制度要求的基礎上，從近年來地震部門基本建設項目檔案管理實踐出發(fā)，對基本建設項目檔案管理全過程進行了規(guī)范。認真學習領會《辦法》要求，對做好基本建設項目檔案管理，確保項目順利實施并發(fā)揮實效，提高防震減災檔案工作整體水平，均具有重要意義。

1 《辦法》出臺的背景

1.1 國家關于基本建設項目檔案規(guī)范化管理的要求不斷提高

近年來，國家不斷規(guī)范基本建設項目檔案管理，國家檔案局于2002年發(fā)布實施《國家重大建設項目文件歸檔要求和檔案整理規(guī)范》，國家檔案局和國家發(fā)展和改革委員會于2006年聯(lián)合發(fā)布實施《重大建設項目檔案驗收辦法》。國家相關規(guī)范的發(fā)布，不僅全面明確了重大建設項目檔案管理的技術要求，更將檔案管理明確為基本建設項目管理的重要組成部分，將檔案驗收合格作為基本建設項目竣工驗收的前提條件，檔案管理的地位和作用更加凸現(xiàn)。同時，國家這些規(guī)范性文件的出臺，也為《辦法》的制定提供了制度基礎。

1.2 基本建設項目檔案管理實踐為規(guī)范性制度的出臺提供了實踐基礎

近年來，隨著國家不斷加大對防震減災事業(yè)發(fā)展的支持力度，地震部門承擔的重大基本建設項目逐漸增加。“十五”、“十一五”期間，多個重大基本建設項目完成建設并順利通過了檔案驗收和竣工驗收。地震部門各級單位在項目管理和檔案工作實踐中積累了較為豐富的項目檔案管理經驗，為制定出具體、可操作的規(guī)范性管理制度奠定了基礎。

1.3 大量亟待實施的基本建設項目需要規(guī)范性制度為檔案管理提供依據

“十二五”期間，中國地震局繼續(xù)推進一系列重大基本建設項目的立項實施，新項目規(guī)模大，技術要求高，對檔案管理也提出了更高的要求。《辦法》出臺前，《中國地震局科技檔案管理辦法》等相關制度規(guī)范范疇較廣，其中針對基本建設項目檔案管理的條款較少，概括性較強。隨著項目的逐步增多和國家要求的不斷提高，制定和完善地震部門基本建設項目檔案管理制度，為未來的項目檔案管理提供具體、有針對性的制度依據，顯得尤為重要。

2 《辦法》的制定依據和主要內容

2.1 制定依據

《辦法》制定的主要依據包括《國家重大建設項目文件歸檔要求和檔案整理規(guī)范》(DA/T28—2002)、《重大建設項目檔案驗收辦法》(檔發(fā)[2006] 2 號)、《科學技術檔案案卷構成的一般要求》(GB/T11822—2008)、《中國地震局基本建設管理辦法》(中震財發(fā)[2008] 37 號)。

2.2 主要內容

《辦法》包括總則、管理機制、項目文件材料的收集、項目文件材料的整理和歸檔、檔案的驗收、檔案的歸屬與移交、附則等7個章節(jié)。

主要內容包括辦法的適用范圍、基本概念、指導原則，各級管理單位職責，文件材料的收集范圍和要求，文件材料的分類、組卷、編號、排列、目錄編制、裝訂和裝具、歸檔要求，驗收的準備、申請、組織，檔案的歸屬原則、移交要求等方面，基本涵蓋了基本建設項目檔案管理的全過程，概念清晰、流程規(guī)范、操作性強。

3 領會《辦法》要義，指導基本建設項目檔案管理實踐

3.1 突出了項目法人的重要性和管理職責

項目法人是指具有法人資格和地位，依照有關法律、法規(guī)要求設定或認定，對建設工程項目負有法定責任的企業(yè)或事業(yè)單位。項目法人制作為我國投資體制改革的核心內容，已經成為基本建設項目管理的重要基礎[2]?！吨卮蠼ㄔO項目檔案驗收辦法》等國家有關規(guī)定和《中國地震局基本建設管理辦法》中也明確了項目法人單位在檔案管理工作中的職能責任。

《辦法》特別強調了項目法人單位在檔案管理中的重要作用。與中國地震局機關以及參與項目建設的其他單位相比，項目法人單位在檔案工作的組織協(xié)調、專兼職人員配備、文件材料收集、整理和歸檔、驗收的組織、檔案接收、匯總、保管和提供利用等方面應肩負更多的管理職責。特別是在多個單位參與建設的大中型建設項目中，項目法人單位更應做好項目檔案工作的整體組織管理。除以上各項職責外，還必須將檔案管理納入項目實施全過程管理的范疇，如應在項目總工辦設立檔案工作組負責檔案工作的協(xié)調組織，制定項目檔案管理制度、歸檔范圍和分類編號方案，在項目建設各階段對各建設單位的檔案工作進行指導、監(jiān)督和檢查，等等。

3.2 明確了管理機制和各類主體職責

明確了中國地震局、項目法人單位、其他建設單位的職責?！掇k法》在重點突出項目法人單位管理職責的同時，也列舉了中國地震局機關在制度標準制定、指導監(jiān)督檢查、培訓交流組織、驗收組織等方面的職責，以及其他建設單位在文件材料收集整理歸檔、檔案審查、檔案移交、保管和提供利用等方面的職責。

明確了建設單位檔案部門和其他各部門的職責。《辦法》要求建設單位中負責實施、監(jiān)理、財務等項目相關工作的部門，應指定專人負責項目建設各階段形成文件材料的收集、整理等工作，并在每一階段工作完成后，將經整理的文件材料向檔案部門提交歸檔。檔案部門一方面應對各部門的文件材料收集、整理工作進行指導，另一方面應對各部門提交的檔案進行分類、編號，編制案卷目錄及檔案整理情況說明，及時完成歸檔工作。

明確了其他文件材料產生主體的責任。除上述主要的檔案管理主體外，《辦法》還關注了項目文件材料產生的重要主體——項目設計、施工、監(jiān)理等單位的相應責任，要求建設單位相關部門應在簽訂合同時設立專門條款，明確設計、施工、監(jiān)理等單位對相應文件材料的整理和提交責任。

強調了監(jiān)理的重要作用。由于基本建設項目具有較強的專業(yè)性，檔案部門對項目文件材料的實體內容往往很難把握，因此，《辦法》首次明確強調了監(jiān)理單位對項目施工文件、竣工圖、監(jiān)理文件等重要文件材料的審核責任。在項目文件材料提交歸檔前，應由專業(yè)的監(jiān)理單位對文件材料內容真實性、形式完備性、程序規(guī)范性進行把握，同時通過文件材料的內容對項目建設質量是否達到國家有關標準進行把關。

3.3 明確了項目文件材料的歸檔范圍和全宗管理下的分類原則

《辦法》根據《國家重大建設項目文件歸檔要求和檔案整理規(guī)范》[3]，明確了基本建設項目文件材料的收集范圍，包括可行性研究、任務書，設計基礎文件，設計文件，項目管理文件，施工文件，監(jiān)理文件，工藝設備文件，科研項目文件，涉外文件，生產技術準備、試生產文件，財務、器材管理文件，竣工驗收文件等12類，共83種文件材料，同時確定了各類文件材料的保管期限。項目法人單位應根據各個項目的具體情況，制定出更加詳細具體的歸檔范圍。特別是多個單位參與建設的項目，項目法人單位更應將歸檔范圍細化，使得條目清晰具體，增強可操作性，利于各單位統(tǒng)一標準、規(guī)范管理。

地震部門的基本建設項目實施一般包括土建、設備儀器購置、地球物理觀測、項目管理等多方面內容，個別項目還涉及一些科研工作，因此按一般科技檔案的分類方法，采用《地震檔案分類表》分類，會出現(xiàn)一個基本建設項目產生的文件材料分別歸入“地震監(jiān)測與預測預報”、“地震科學研究”、“基本建設”、“設備儀器”、“環(huán)境保護及其他”等多個基本類目以及下屬子類的情況。這樣的分類方法會割裂一個基本建設項目中各管理環(huán)節(jié)、各分項、各工程之間的內在聯(lián)系，也不利于統(tǒng)一管理和未來的查找利用。根據國家關于基本建設項目檔案分類的要求，《辦法》明確了基本建設項目的分類編號原則。基本建設項目應實行全宗管理，項目法人單位應根據國家有關規(guī)定和項目實際情況制定項目檔案的分類編號方案。大中型建設項目可首先按工程或專業(yè)分類，再按照建設單位等設屬類；部門自身建設項目可直接按項目、結構或專業(yè)分類。

3.4 加強了對檔案工作各環(huán)節(jié)操作的規(guī)范統(tǒng)一

《辦法》整合了國家關于檔案收集、整理、驗收等環(huán)節(jié)的具體操作要求，確保了地震部門基本建設項目檔案工作各個環(huán)節(jié)都有較為統(tǒng)一的標準。其中，根據《國家重大建設項目文件歸檔要求和檔案整理規(guī)范》，明確了項目文件材料的分類和組卷方式、案卷與卷內文件排列規(guī)則、編頁、編號、編目、裝訂等要求；根據《科學技術檔案案卷構成的一般要求》，明確了案卷目錄、卷內目錄、備考表的格式要求，檔案盒、檔號章的規(guī)格等；根據《重大建設項目檔案驗收辦法》[4]，明確了驗收條件、申請報告內容、組織主體和方式、驗收意見內容等。

對于檔案整理的基本方法、各類表格的格式和用具的規(guī)格，各建設單位可直接按照《辦法》要求執(zhí)行。對于分類和組卷方法、文件排列要求等專業(yè)性較強、《辦法》中表述較為概括的條款，項目法人單位可在《辦法》基礎上，根據各個項目的特點，在項目檔案管理制度中進一步細化，增強可操作性。

3.5 對不同形式、載體文件材料的歸檔提出了概括性要求

除紙質文件材料外，基本建設項目實施過程中還會產生其他形式、載體的文件材料。其中，照片檔案對于真實、直觀、準確地反映項目施工等環(huán)節(jié)的具體過程和工程質量起到不可代替的作用。《辦法》要求建設單位應注意對照片檔案的收集、整理和歸檔。照片檔案的收集和整理工作應參照《照片檔案管理規(guī)范》(GB/T11821—2002)等規(guī)定執(zhí)行；而對于照片的收集范圍、內容、拍攝要求、數量等，項目法人單位應在項目檔案管理制度中根據各個項目的實際情況加以明確。

對于電子檔案的管理，《辦法》要求建設單位應以案卷目錄和卷內目錄的電子著錄、數據庫管理為基礎，對項目檔案逐步實行全文數字化管理。對重要的項目文件材料，在收集紙質文件材料的同時應收集其對應的電子文件材料，電子文件材料的收集和整理工作應參照《電子文件歸檔與管理規(guī)范》(GB/T18894—2002)、《中國地震局電子文件歸檔與管理規(guī)范》(中震辦發(fā)[2009] 53 號)等規(guī)定執(zhí)行。建設單位還應積極開展檔案數據庫建設，逐步實現(xiàn)全部項目檔案的全文數字化和數據庫管理。

3.6 首次強調了檔案的歸屬和移交要求

不同于文書檔案、會計檔案等，部分基本建設項目檔案的歸屬不是根據檔案內容而自然確定的，需要相關單位根據項目具體情況加以明確。這主要基于兩方面原因：一是基本建設項目任務和投資來源的多樣化，二是基本建設項目可能由多個建設單位共同承建。因此，在項目前期根據項目的實際情況對檔案的歸屬保管單位進行明確，對指導檔案移交工作、明確檔案保管責任、避免檔案重復搬遷、妥善保存和提供利用具有重要意義。

《辦法》根據國家有關規(guī)定，并參考了相關行業(yè)、地區(qū)的做法，首次明確提出了地震部門基本建設項目檔案的歸屬原則，包括：符合國家有關規(guī)定；根據項目任務來源；兼顧項目檔案的保管條件和有效利用。同時應注意，由地方投資主管部門投資建設的項目，應參照地方檔案行政主管部門的有關規(guī)定，與地方政府有關部門協(xié)商決定檔案的歸屬。

檔案的歸屬應由項目法人在項目前期根據項目實際情況確定，并在項目檔案管理制度中加以明確。根據《辦法》中的歸屬原則，多個單位參與建設的基本建設項目檔案主要有3種歸屬方式：一是根據“屬地”管理，由各參與建設單位保管本單位形成的檔案；二是由項目法人單位集中保管全套項目檔案；三是由地方投資主管部門投資建設的項目，由項目法人與地方政府有關部門協(xié)商確定的檔案館或相關單位保管。

關于檔案的移交，《辦法》規(guī)定，項目建設單位應在項目竣工驗收合格后3個月之內將檔案移交至項目檔案歸屬單位，并在6個月之內將案卷目錄和卷內目錄移交至項目法人單位檔案管理部門。這樣的歸屬保管方式，既確保了檔案實體在適當的單位妥善保管，又可以使項目法人單位掌握項目檔案的整體情況，便于未來的信息共享和綜合利用。

參考文獻

[1] 中國地震局. 中國地震局基本建設項目檔案管理辦法(試行). 2013

[2] 國務院. 國務院關于投資體制改革的決定. 2004

[3] 國家檔案局. 國家重大建設項目文件歸檔要求與檔案整理規(guī)范(DA/T28—2002). 2002

[4] 國家檔案局,國家發(fā)展和改革委員會. 重大建設項目檔案驗收辦法. 2006