孔令杰

(武漢大學(xué)中國(guó)邊界與海洋研究院 武漢430072)

一 中老緬泰湄公河流域聯(lián)合執(zhí)法的必要性

瀾滄江—湄公河發(fā)源于青藏高原，在中國(guó)云南省出境后，流經(jīng)老撾、緬甸、泰國(guó)、柬埔寨和越南，在胡志明市注入南海，是亞洲唯一一條“一江連六國(guó)”的跨國(guó)河流，也是東南亞最長(zhǎng)的國(guó)際河流。湄公河的天然可航水道自古便是沿岸居民往來(lái)的紐帶，航行也是各沿岸國(guó)與殖民國(guó)家最早著重開(kāi)發(fā)的領(lǐng)域［1］。然而，瀾滄江與湄公河國(guó)際航運(yùn)的通航卻始于1990年，中老兩國(guó)率先實(shí)現(xiàn)了中國(guó)景洪港至老撾萬(wàn)象的載貨度航。為拓展通航河段，加快發(fā)展國(guó)際客貨運(yùn)輸，促進(jìn)各國(guó)間的貿(mào)易和往來(lái)，中老緬泰于2000年簽署了《瀾滄江—湄公河商船通航協(xié)定》，實(shí)現(xiàn)了四國(guó)商船在14個(gè)對(duì)外開(kāi)放碼頭和港口間的自由通航。十幾年來(lái)，瀾滄江—湄公河的航運(yùn)建設(shè)一直是大湄公河次區(qū)域合作、中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)、湄公河委員會(huì)等區(qū)域合作機(jī)制中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，該國(guó)際水道也在中國(guó)和其他沿岸國(guó)的共同努力下逐步發(fā)展成為聯(lián)通各國(guó)經(jīng)濟(jì)往來(lái)和國(guó)民交往的黃金水道［2］。

湄公河流域，特別是金三角水域地處多國(guó)交界之處，國(guó)際和地區(qū)形勢(shì)復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)落后，交通和通訊不便，毒品泛濫，安全狀況向來(lái)不佳，而且犯罪分子在該跨國(guó)流域流竄作案，也給案件偵破造成眾多障礙。自航道開(kāi)通起，尤其是近年來(lái)，中老緬泰四國(guó)船舶在湄公河流域遭敲詐勒索、搶劫、槍擊的事件頻發(fā)。據(jù)中國(guó)西雙版納州的官方統(tǒng)計(jì)，2011年以來(lái)，僅在金三角河域就發(fā)生了近50起貨船遭遇劫持案件［3］。2011年10月5日，搭載13名中國(guó)船員的中國(guó)籍“華平號(hào)”和緬甸籍“玉興8號(hào)”兩艘商船在金三角水域遭遇槍擊，造成13名中國(guó)船員全部遇害，湄公河的國(guó)際航運(yùn)被迫暫時(shí)關(guān)閉。為應(yīng)對(duì)湄公河航運(yùn)安全面臨的新形勢(shì)，中老緬泰于2011年10月31日發(fā)表了《關(guān)于湄公河流域執(zhí)法安全合作的聯(lián)合聲明》，同意正式建立湄公河流域執(zhí)法安全合作機(jī)制。11月26日，四國(guó)發(fā)布《湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議聯(lián)合聲明》，同意在中國(guó)關(guān)累港設(shè)立湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法聯(lián)合指揮部，并于12月成功實(shí)施了首次聯(lián)合巡邏執(zhí)法，湄公河的國(guó)際航運(yùn)也隨著護(hù)航的開(kāi)展得以重啟。截至2012年8月，四國(guó)共完成了五次聯(lián)合巡邏執(zhí)法任務(wù)，湄公河的國(guó)際航運(yùn)也逐步恢復(fù)到正常水平。

湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法的順利實(shí)施開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)與周邊國(guó)家開(kāi)展執(zhí)法安全合作的新模式。該新模式的先行先試不僅確保了湄公河國(guó)際航運(yùn)得以盡快恢復(fù)，也為四國(guó)后續(xù)的安全合作積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，為構(gòu)建湄公河流域執(zhí)法安全合作機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。然而，中老緬泰四國(guó)至今尚未達(dá)成落實(shí)聯(lián)合聲明中關(guān)于簽署《湄公河流域執(zhí)法安全合作協(xié)議》的一致意向，這一新模式仍在中國(guó)主導(dǎo)和其他各國(guó)積極參與下“摸著石頭過(guò)河”。在這一重大區(qū)域問(wèn)題上，有針對(duì)性的研究成果較少，探討相關(guān)國(guó)際法問(wèn)題的論著尤為欠缺，而且理論成果與實(shí)務(wù)需求也缺乏及時(shí)和必要的互動(dòng)，難以滿(mǎn)足中國(guó)與周邊國(guó)家安全合作的現(xiàn)實(shí)需要。鑒于此，下文將從國(guó)際法的角度，厘清四國(guó)在湄公河流域開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法的法律基礎(chǔ)，探討聯(lián)合執(zhí)法合作協(xié)定的簽署和實(shí)施所涉法律問(wèn)題，以期拋磚引玉，為聯(lián)合執(zhí)法合作模式的法制化提供支撐。

二 中老緬泰湄公河流域聯(lián)合執(zhí)法的法律基礎(chǔ)

作為中國(guó)與周邊國(guó)家執(zhí)法合作的新模式，湄公河流域聯(lián)合執(zhí)法合作涉及中國(guó)未曾處理過(guò)的眾多新問(wèn)題。從國(guó)際法的角度看，這主要關(guān)涉聯(lián)合執(zhí)法的法律基礎(chǔ)與制度建構(gòu)，即能否跨國(guó)聯(lián)合執(zhí)法及如何聯(lián)合執(zhí)法。具體而言，湄公河流域跨境聯(lián)合執(zhí)法制度的建構(gòu)涉及如下問(wèn)題:(1)派警用船只在湄公河上開(kāi)展跨國(guó)聯(lián)合巡邏執(zhí)法是否侵犯相關(guān)國(guó)家的主權(quán);(2)其他國(guó)際河流是否存在跨境執(zhí)法合作的實(shí)踐，采取了何種機(jī)制和模式;(3)其他國(guó)際河流的沿岸國(guó)之間是否曾達(dá)成跨國(guó)執(zhí)法合作協(xié)定，其包括哪些主要內(nèi)容;(4)如何依據(jù)國(guó)際法上的原則和規(guī)則解決湄公河聯(lián)合執(zhí)法中的法律問(wèn)題。

瀾滄江—湄公河流經(jīng)六國(guó)，在國(guó)際法上屬?lài)?guó)際水道，派警用船只在湄公河流域開(kāi)展跨國(guó)巡邏執(zhí)法顯然涉及各沿岸國(guó)的領(lǐng)土主權(quán)與地域?qū)俟茌牂?quán)。國(guó)際或跨境水道是指標(biāo)識(shí)、跨越或位于兩個(gè)或兩個(gè)以上國(guó)家邊界的水道①1997年《聯(lián)合國(guó)國(guó)際水道非航行使用法公約》第2條 (b)款、1992年聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)委《關(guān)于跨境水道與國(guó)際河流保護(hù)和利用的公約》第1條 (1)款、2004年國(guó)際法協(xié)會(huì)的《柏林水資源規(guī)則》第3條 (13)款對(duì)“國(guó)際水道”、“跨境水道”、“跨境水資源”作了類(lèi)似的界定。。沿岸國(guó)僅對(duì)位于本國(guó)境內(nèi)的河段享有有限的主權(quán)，任一沿岸國(guó)均無(wú)法在事實(shí)或法律上對(duì)整個(gè)國(guó)際水道實(shí)施排他性的控制和管轄。該有限的主權(quán)賦予了各沿岸國(guó)多項(xiàng)具體的權(quán)利和義務(wù)。就水道的航行利用而言，各沿岸國(guó)在整個(gè)水道上享有平等的自由航行權(quán)。然而，當(dāng)源自海洋法上的航行自由原則被逐步拓展至國(guó)際水道法時(shí)卻并非一帆風(fēng)順［4］。鑒于對(duì)國(guó)際水道航行政治、經(jīng)濟(jì)、安全重要性的考慮，在無(wú)相關(guān)協(xié)定的情況下，沿岸國(guó)通?；陬I(lǐng)土主權(quán)原則并不允許非沿岸國(guó)甚至其他沿岸國(guó)的船舶自由航行［5］。第一次世界大戰(zhàn)之前，西方列強(qiáng)通過(guò)簽署和平條約先后將特定國(guó)際河流有選擇性地向部分國(guó)家開(kāi)放:1648年的《明斯特條約》向締約方開(kāi)放萊茵河下游河段，1815年維也納和會(huì)向締約方開(kāi)放多瑙河，1885年柏林和會(huì)開(kāi)放剛果河和尼日爾河，1919年《凡爾賽和約》將歐洲主要的國(guó)際河流國(guó)際化，向各沿岸國(guó)與非沿岸國(guó)開(kāi)放。至今，國(guó)際社會(huì)尚無(wú)成文或習(xí)慣國(guó)際法規(guī)定非沿岸國(guó)在國(guó)際水道上享有自由航行權(quán)。作為規(guī)制國(guó)際水道航行使用的唯一國(guó)際公約，1921年國(guó)際聯(lián)盟時(shí)期達(dá)成的《國(guó)際可航水道制度的國(guó)際公約與規(guī)范》僅規(guī)定沿岸國(guó)在整條國(guó)際水道上享有自由航行權(quán)。不少?lài)?guó)際軟法文件在賦予沿岸國(guó)航行自由的同時(shí)，僅鼓勵(lì)沿岸國(guó)準(zhǔn)許其他國(guó)家在其境內(nèi)的國(guó)際水道上自由航行，如國(guó)際法學(xué)會(huì)1887年通過(guò)的《河流航行國(guó)際管理規(guī)范》與1934年的《國(guó)際河流管理規(guī)范》、國(guó)際法協(xié)會(huì)1966年通過(guò)的《赫爾辛基規(guī)則》與2004年的《柏林水資源規(guī)則》。實(shí)際上，規(guī)制國(guó)際水道航行自由和安全的國(guó)際法淵源主要是沿岸國(guó)達(dá)成的國(guó)際水道協(xié)定［6］。

作為一把雙刃劍，領(lǐng)土主權(quán)在賦予沿岸國(guó)航行自由的同時(shí)，也賦予了各沿岸國(guó)管理其境內(nèi)河段航行的權(quán)利與保障航道良好秩序和安全的義務(wù)，該專(zhuān)屬性的管轄權(quán)與保障航行安全的義務(wù)也被納入到公約、協(xié)定和軟法文件之中。例如，《國(guó)際可航水道制度的國(guó)際公約與規(guī)范》第12條規(guī)定，在專(zhuān)門(mén)的協(xié)定或條約并無(wú)規(guī)定，特別是現(xiàn)行有關(guān)海關(guān)、治安和衛(wèi)生預(yù)防措施的公約并無(wú)不同規(guī)定時(shí)，各沿岸國(guó)應(yīng)對(duì)其主權(quán)或權(quán)力管轄下的國(guó)際性可航水道進(jìn)行管理，且沿岸國(guó)應(yīng)就水道管理達(dá)成專(zhuān)門(mén)的協(xié)定。根據(jù)《赫爾辛基規(guī)則》和《柏林水資源規(guī)則》，沿岸國(guó)有權(quán)為保障公共安全對(duì)其境內(nèi)的河段行使治安權(quán)，同時(shí)各沿岸國(guó)也有義務(wù)采取一切現(xiàn)有的必要方式維護(hù)本國(guó)管轄范圍內(nèi)適航水道的良好秩序。國(guó)際法學(xué)會(huì)1934年的管理規(guī)范鼓勵(lì)沿岸國(guó)共同商定保障航行自由和安全的規(guī)則，采取治安和檢查措施保障其境內(nèi)河段的秩序與安全。

以上分析表明，國(guó)家主權(quán)平等原則是包括國(guó)際水法在內(nèi)的國(guó)際法上的一項(xiàng)基本原則，但沿岸國(guó)對(duì)其境內(nèi)河段享有的主權(quán)并非絕對(duì)的。對(duì)國(guó)際水道的航行使用而言，該原則一方面賦予了沿岸國(guó)通過(guò)締結(jié)協(xié)定向各沿岸國(guó)開(kāi)放整個(gè)可航水道的權(quán)利及對(duì)本國(guó)境內(nèi)水道的排他性管轄權(quán)，另一方面也給沿岸國(guó)賦予單獨(dú)或共同采取必要措施保障本國(guó)管轄河段航行安全的義務(wù)?！奥?lián)合執(zhí)法”中的“聯(lián)合”意味著沿岸國(guó)基于本國(guó)主權(quán)就跨國(guó)執(zhí)法合作達(dá)成一致，準(zhǔn)許他國(guó)執(zhí)法部門(mén)進(jìn)入本國(guó)管轄水域，并依據(jù)各方商定的原則和規(guī)則共同執(zhí)法。因此，沿岸國(guó)經(jīng)協(xié)商一致在國(guó)際水道上開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法不僅不違反國(guó)家主權(quán)原則，反而是各國(guó)基于主權(quán)平等原則行使主權(quán)，以保障航行安全與航行自由的方式之一。

基于以上國(guó)際法原則，中國(guó)先后與湄公河的部分沿岸國(guó)單獨(dú)或共同達(dá)成了瀾滄江—湄公河通商航行協(xié)定，如1994年的中老《瀾滄江—湄公河客貨運(yùn)輸協(xié)定》、1997年的中緬《瀾滄江—湄公河商船通航協(xié)定》與2000年的中老緬泰《瀾滄江—湄公河商船通航協(xié)定》。上述協(xié)定，尤其是2000年的四國(guó)協(xié)定，不僅賦予了各沿岸國(guó)商船在湄公河開(kāi)放河段上自由航行的權(quán)利，也賦予了各方單獨(dú)或共同采取措施保障航行安全的義務(wù)，是四國(guó)開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法不可或缺的基礎(chǔ)性法律文件。然而，上述協(xié)定由四國(guó)主管交通運(yùn)輸?shù)牟块T(mén)簽署和實(shí)施，并未就開(kāi)放河段的治安與安全管理作出詳細(xì)的規(guī)定，也未涉及聯(lián)合巡邏執(zhí)法問(wèn)題。

湄公河慘案發(fā)生后，中老緬泰在2011年10月的聯(lián)合聲明中同意盡快商簽《湄公河流域執(zhí)法安全合作協(xié)議》。為盡早啟動(dòng)湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法，恢復(fù)湄公河的國(guó)際航運(yùn)，四國(guó)在隨后發(fā)布了作為過(guò)渡性安排的聯(lián)合巡邏執(zhí)法部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議聯(lián)合聲明，該聲明也是截至目前四國(guó)在湄公河流域開(kāi)展聯(lián)合巡邏執(zhí)法最直接的法律依據(jù)。聯(lián)合聲明明確了聯(lián)合執(zhí)法應(yīng)依循的國(guó)際法原則，如相互尊重主權(quán)和司法管轄權(quán)、平等互利、友好磋商、合作共贏;指明了聯(lián)合執(zhí)法的目的，即繼續(xù)鞏固和加強(qiáng)各國(guó)執(zhí)法安全部門(mén)的務(wù)實(shí)合作，切實(shí)打擊跨國(guó)犯罪，維護(hù)湄公河國(guó)際航運(yùn)安全;聯(lián)合聲明對(duì)聯(lián)合巡邏執(zhí)法的啟動(dòng)和實(shí)施做了原則性的規(guī)定，對(duì)后續(xù)相關(guān)工作作了機(jī)制性的安排。至今，四國(guó)已經(jīng)依據(jù)上述聲明開(kāi)展了五次聯(lián)合巡邏執(zhí)法活動(dòng)，很有必要在此基礎(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況，參照其他流域和國(guó)家的實(shí)踐，盡快簽署聯(lián)合執(zhí)法合作協(xié)定，將聯(lián)合執(zhí)法合作納入法制化的軌道。

三 中老緬泰湄公河流域聯(lián)合執(zhí)法合作法律制度的建構(gòu)

中老緬泰湄公河流域聯(lián)合執(zhí)法合作法律制度的建構(gòu)主要涉及三大問(wèn)題:一是聯(lián)合執(zhí)法合作協(xié)定的性質(zhì)和地位及其與相關(guān)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)，二是協(xié)定的主要內(nèi)容，三是協(xié)定的實(shí)施。

四國(guó)擬商簽的《湄公河流域執(zhí)法安全合作協(xié)議》旨在維護(hù)整個(gè)流域的安全穩(wěn)定，與先前的通商航行協(xié)定、聯(lián)合巡邏執(zhí)法聲明、聯(lián)合執(zhí)法合作協(xié)定在規(guī)制對(duì)象、內(nèi)容和實(shí)施上均存在區(qū)別和聯(lián)系。在規(guī)制對(duì)象上，安全合作協(xié)定針對(duì)威脅湄公河流域安全的各類(lèi)犯罪違法活動(dòng)，包括但不限于干擾航行安全的活動(dòng)，通商航行協(xié)定則針對(duì)航運(yùn)管理。安全合作與聯(lián)合執(zhí)法的目的之一是保障航行安全，其執(zhí)行應(yīng)以不對(duì)航行自由造成不當(dāng)影響為前提。在內(nèi)容上，安全合作協(xié)定不限于聯(lián)合執(zhí)法，還與規(guī)制該流域安全合作的其他國(guó)際法律文件密切相關(guān)。從國(guó)際層面看，2003年生效的《聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約》及其議定書(shū)就跨國(guó)有組織犯罪的管轄、聯(lián)合調(diào)查、執(zhí)法合作、司法協(xié)助等事項(xiàng)作了原則性的規(guī)定，并針對(duì)拐賣(mài)人口、偷渡、非法生產(chǎn)和販運(yùn)槍支等犯罪作了更為細(xì)致的規(guī)定。除泰國(guó)尚未批準(zhǔn)該公約外，其他三國(guó)均是該公約的締約方。從區(qū)域?qū)用婵?，在《大湄公河次區(qū)域禁毒合作機(jī)制》、《東盟和中國(guó)禁毒合作行動(dòng)計(jì)劃》及雙邊禁毒諒解備忘錄和協(xié)議框架下，中國(guó)與該區(qū)域國(guó)家開(kāi)展了卓有成效的多邊和雙邊禁毒合作;在2004年的《湄公河次區(qū)域反對(duì)拐賣(mài)人口區(qū)域合作諒解備忘錄》框架下，中國(guó)與該區(qū)域其他國(guó)家間的反拐合作不斷加強(qiáng)。從雙邊層面看，除共同打擊跨境犯罪合作外，中國(guó)與流域內(nèi)的各國(guó)簽署了刑事司法互助協(xié)定，與老撾和緬甸簽署了邊界管理制度協(xié)定。這些法律文件在性質(zhì)、內(nèi)容和效力上各異，應(yīng)仔細(xì)甄別并妥善協(xié)調(diào)它們與聯(lián)合執(zhí)法合作協(xié)定之間的關(guān)系。在實(shí)施部門(mén)上，聯(lián)合執(zhí)法合作協(xié)定主要涉及各國(guó)警務(wù)和司法部門(mén)，通商航行協(xié)定由交通運(yùn)輸部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施，安全合作協(xié)定還涉及邊防、警務(wù)、海關(guān)等多個(gè)部門(mén)。因此，湄公河流域聯(lián)合執(zhí)法合作協(xié)定是安全合作協(xié)定的一部分，不得作為通商航行協(xié)定的簡(jiǎn)單補(bǔ)充，也不應(yīng)作為其附屬議定書(shū)或備忘錄。

針對(duì)聯(lián)合執(zhí)法所涉的主要問(wèn)題，聯(lián)合執(zhí)法合作協(xié)定應(yīng)涵蓋如下內(nèi)容:

1.協(xié)定的宗旨、性質(zhì)與范圍

協(xié)定可設(shè)序言，明確四國(guó)本著相互尊重主權(quán)、平等互利、誠(chéng)信合作的原則，為打擊各類(lèi)犯罪違法活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)一體化的跨境聯(lián)合執(zhí)法，共同維護(hù)湄公河流域的安全穩(wěn)定，保障航行自由和安全，促進(jìn)湄公河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人員友好往來(lái)，特訂立該框架協(xié)定。協(xié)定應(yīng)設(shè)專(zhuān)款明確聯(lián)合執(zhí)法系四國(guó)為共同預(yù)防、打擊、偵查、起訴和懲治湄公河流域的跨境犯罪活動(dòng)，應(yīng)對(duì)重大安全突發(fā)事件，而由四國(guó)執(zhí)法部門(mén)統(tǒng)一指揮，并由各方分別指派的執(zhí)法人員共同在指定區(qū)域聯(lián)合開(kāi)展的執(zhí)法活動(dòng)。其中，共同打擊的對(duì)象包括但不限于販毒、拐賣(mài)人口、販賣(mài)槍支、搶劫、殺人等犯罪違法活動(dòng)。針對(duì)具體需要，四國(guó)可定期商定和更新重點(diǎn)打擊的危害流域安全的嚴(yán)重治安犯罪和地區(qū)清單。所執(zhí)行的法律原則上限于執(zhí)法區(qū)域所屬?lài)?guó)的國(guó)內(nèi)法，包括本協(xié)定及對(duì)該國(guó)有效的國(guó)際法、流域和區(qū)域法律法規(guī)。執(zhí)法的地域范圍原則上以湄公河可航水道為限，在緊急和特殊情形下可拓展至臨近河道的陸地，如應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、追逃嫌疑犯、避免人身或生命損害的發(fā)生、保存面臨毀損的證據(jù)，等等。

2.聯(lián)合執(zhí)法的組織和指揮

目前，中老緬泰聯(lián)合巡邏執(zhí)法由聯(lián)合指揮部統(tǒng)一指揮，指揮部設(shè)在中國(guó)關(guān)累港，四國(guó)派駐官員和聯(lián)絡(luò)官，根據(jù)本國(guó)司法管轄權(quán)和法律規(guī)定協(xié)調(diào)、交流情報(bào)信息，按照協(xié)商一致的原則統(tǒng)一協(xié)調(diào)各國(guó)執(zhí)法船艇及執(zhí)法人員開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法工作。中國(guó)專(zhuān)門(mén)成立了公安邊防部門(mén)首支承擔(dān)國(guó)際河流聯(lián)合巡邏執(zhí)法的隊(duì)伍，即云南公安邊防總隊(duì)水上支隊(duì)，老撾、緬甸、泰國(guó)方面則由地方軍隊(duì)和警察局參與。例如，2012年8月的第五次聯(lián)合巡邏執(zhí)法活動(dòng)在四國(guó)聯(lián)合指揮部的統(tǒng)一部署和指揮下，由中方指揮長(zhǎng)、云南省公安邊防總隊(duì)副總隊(duì)長(zhǎng)，老方指揮長(zhǎng)、南塔省軍區(qū)作戰(zhàn)參謀，緬方指揮長(zhǎng)、大其力警察局局長(zhǎng)，泰方指揮長(zhǎng)、清盛警察局局長(zhǎng)共同擔(dān)任編隊(duì)指揮官，并在中方執(zhí)法船成立了聯(lián)合指揮部。隨著聯(lián)合巡邏執(zhí)法行動(dòng)的不斷推進(jìn)，四國(guó)還在金三角水域的老撾孟莫專(zhuān)門(mén)設(shè)立了聯(lián)絡(luò)點(diǎn)。聯(lián)合執(zhí)法合作協(xié)定應(yīng)進(jìn)一步明確聯(lián)合指揮部和聯(lián)絡(luò)點(diǎn)的組建和職責(zé)，聯(lián)合巡邏執(zhí)法的定期舉行，一線(xiàn)指揮官的任命、職權(quán)及其工作方式。

3.聯(lián)合執(zhí)法過(guò)程中各方的義務(wù)和職權(quán)

治安信息共享對(duì)聯(lián)合執(zhí)法的順利開(kāi)展至關(guān)重要，聯(lián)合聲明僅要求四國(guó)根據(jù)本國(guó)司法管轄權(quán)和法律規(guī)定協(xié)調(diào)、交流情報(bào)信息。協(xié)定應(yīng)設(shè)專(zhuān)款進(jìn)一步明確四國(guó)共享治安信息的義務(wù)，如共享信息的方式和范圍、信息的使用和更新等事項(xiàng)。聯(lián)合執(zhí)法區(qū)域所在國(guó)有義務(wù)對(duì)執(zhí)法活動(dòng)提供安全保障、補(bǔ)給便利與其他必要的協(xié)助和支持。聯(lián)合執(zhí)法人員和執(zhí)法活動(dòng)應(yīng)遵守犯罪發(fā)生區(qū)域和執(zhí)法區(qū)域所屬?lài)?guó)當(dāng)?shù)氐姆伞Ｂ?lián)合指揮部門(mén)有權(quán)批準(zhǔn)執(zhí)法人員攜帶槍支、彈藥等其他執(zhí)法所必需的武器。協(xié)定應(yīng)明確執(zhí)法人員在何種情形下有權(quán)使用武力。執(zhí)法過(guò)程中人員的抓扣、船只和財(cái)物的扣押和處理等應(yīng)適用當(dāng)?shù)氐姆?，協(xié)定須明確此類(lèi)人員和財(cái)物的移交應(yīng)遵循的規(guī)則和程序。協(xié)定還應(yīng)設(shè)專(zhuān)款規(guī)定各方在證據(jù)獲取、使用、移交上的合作義務(wù)，要求各方在案件偵破與后續(xù)司法審判過(guò)程中從證人、證言、證物等方面相互協(xié)助。

4.突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)、爭(zhēng)議解決與其他事項(xiàng)

除打擊常規(guī)犯罪活動(dòng)外，聯(lián)合執(zhí)法還擔(dān)負(fù)著處理威脅流域安全的突發(fā)事件的任務(wù)。為盡快建立湄公河國(guó)際航運(yùn)應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制，中方已向其他三方提交了《航運(yùn)突發(fā)事件處置協(xié)調(diào)應(yīng)急預(yù)案》。協(xié)定應(yīng)設(shè)專(zhuān)章規(guī)定由治安和其他因素引發(fā)的突發(fā)事件的處置，明確各方、聯(lián)合指揮部和執(zhí)法隊(duì)伍的職責(zé)。對(duì)協(xié)定的解釋和適用及聯(lián)合執(zhí)法所引發(fā)的爭(zhēng)議，各方應(yīng)通過(guò)協(xié)商一致加以解決，并可充分發(fā)揮聯(lián)合指揮部的協(xié)調(diào)作用。四國(guó)可定期舉辦培訓(xùn)班，召開(kāi)聯(lián)合執(zhí)法與安全合作會(huì)議，發(fā)布安全形勢(shì)與安全威脅評(píng)估報(bào)告。在相關(guān)技術(shù)的應(yīng)用上，四國(guó)也有廣闊的合作空間。中國(guó)云南省航務(wù)管理局積極推動(dòng)在重點(diǎn)渡口和碼頭安裝可實(shí)時(shí)監(jiān)控重點(diǎn)船舶、渡口、碼頭的視頻監(jiān)控系統(tǒng)，四國(guó)可在湄公河重點(diǎn)區(qū)域加以推廣，并相互通報(bào)有關(guān)情況。

四國(guó)聯(lián)合聲明由各自主管治安事務(wù)的公安、軍隊(duì)、警察和國(guó)家安全部門(mén)簽署和執(zhí)行，協(xié)定亦可參照這一模式，組建聯(lián)合執(zhí)法安全合作委員會(huì)。如上所述，聯(lián)合執(zhí)法所涉事項(xiàng)不僅限于兩國(guó)警務(wù)部門(mén)的定期巡邏，可考慮將委員會(huì)的成員擴(kuò)展至主管交通運(yùn)輸、邊境和口岸管理、司法等事務(wù)的部門(mén)。協(xié)定應(yīng)明確該委員會(huì)的組建、職權(quán)和運(yùn)行原則，并由四國(guó)商定委員會(huì)的具體議事規(guī)則。作為最高決策機(jī)關(guān)，委員會(huì)的主要職責(zé)可包括:(1)負(fù)責(zé)聯(lián)合執(zhí)法合作的規(guī)劃、協(xié)調(diào)與安排;(2)協(xié)調(diào)四國(guó)關(guān)于打擊犯罪的國(guó)內(nèi)法律、政策和措施，制定河流治安管理規(guī)范;(3)促成四國(guó)商定合作協(xié)定未盡事宜;(4)促進(jìn)四國(guó)及時(shí)共享相關(guān)的資料和信息;(5)保障四國(guó)及時(shí)應(yīng)對(duì)和妥善處理重大突發(fā)事件;(6)促進(jìn)各國(guó)解決相關(guān)分歧和爭(zhēng)議。

此外，國(guó)際、區(qū)域、流域、雙邊的相關(guān)實(shí)踐也對(duì)四國(guó)不斷完善湄公河流域聯(lián)合執(zhí)法合作機(jī)制具有重要的借鑒價(jià)值。國(guó)際法學(xué)會(huì)1887年的管理規(guī)范在航行安全方面就提出了切實(shí)可行的建議。譬如，沿岸國(guó)可商定河流管理的政策和規(guī)則，以保障水道的安全與公共秩序。沿岸國(guó)可設(shè)立專(zhuān)門(mén)的委員會(huì)，由其制定河流治安管理規(guī)范。沿岸國(guó)可共同任命檢察總長(zhǎng)，負(fù)責(zé)監(jiān)督規(guī)范的實(shí)施，各沿岸國(guó)可分別任命檢察官協(xié)助檢察總長(zhǎng)的工作。沿岸國(guó)審理航行相關(guān)案件的專(zhuān)門(mén)法院或普通法院有權(quán)審判違反治安管理法規(guī)的案件。檢察總長(zhǎng)有權(quán)對(duì)違反航行和治安管理規(guī)范的案件進(jìn)行一審，當(dāng)事方可向沿岸國(guó)當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)法院或河流委員會(huì)上訴。

實(shí)際上，沿岸國(guó)通過(guò)設(shè)立流域委員會(huì)管理國(guó)際河流利用和保護(hù)的歷史已相當(dāng)悠久，且眾多流域委員會(huì)至今仍發(fā)揮著極為重要的作用。例如，1815年維也納和會(huì)后設(shè)立的萊茵河航行中央委員會(huì)(Central Commission for Navigation on the Rhine)是歐洲最古老且仍在運(yùn)行的流域組織。委員會(huì)由荷蘭、比利時(shí)、德國(guó)、法國(guó)和瑞士五個(gè)沿岸國(guó)的代表組成，負(fù)責(zé)管理萊茵河及其支流的航行事務(wù)。維護(hù)河道的治安和安全便是其一項(xiàng)重要職責(zé)。委員會(huì)為此專(zhuān)設(shè)了治安分委會(huì) (Police Committee)，分委會(huì)下設(shè)治安管理工作組，負(fù)責(zé)起草和制定保障航行安全的規(guī)范，協(xié)調(diào)各國(guó)相關(guān)部門(mén)的行動(dòng)，共同保障萊茵河的航行安全［7］。為了加強(qiáng)在打擊犯罪上的警務(wù)和司法合作，歐盟在2008年出臺(tái)了《歐盟運(yùn)作條約》(The Treaty on the Functioning of the European Union)，條約設(shè)專(zhuān)章對(duì)跨境犯罪的預(yù)防、偵查和司法程序作了詳細(xì)的規(guī)定。

美國(guó)與加拿大之間的跨境聯(lián)合執(zhí)法模式也頗具參考價(jià)值。為加強(qiáng)兩國(guó)在打擊跨境犯罪等邊境地區(qū)安全事務(wù)上的合作，美國(guó)和加拿大自1996年起便組建了跨國(guó)、多部門(mén)協(xié)作、綜合性的聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍，即邊境聯(lián)合執(zhí)法隊(duì) (Integrated Border Enforcement Teams)。該隊(duì)伍由加拿大邊境服務(wù)局、加拿大皇家騎警隊(duì)、美國(guó)海關(guān)邊境保護(hù)局、美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)、美國(guó)移民與海關(guān)執(zhí)法局組成，在15個(gè)邊境地區(qū)聯(lián)合執(zhí)法，涉及兩國(guó)的陸地、河流和海洋邊界地區(qū)［8］。為推進(jìn)在海洋和內(nèi)水邊境地區(qū)的執(zhí)法合作，兩國(guó)于2009年簽署了《跨境海洋聯(lián)合執(zhí)法運(yùn)行框架協(xié)定》，詳細(xì)規(guī)定了聯(lián)合執(zhí)法的原則、范圍、指揮、運(yùn)行、各有關(guān)部門(mén)和人員的職責(zé)、船舶和財(cái)物的扣押、武器配備和使用武力、信息共享、司法程序互助、人員培訓(xùn)、費(fèi)用分?jǐn)偟仁马?xiàng)［9］?！?·11”事件后，邊境安全合作逐步發(fā)展成為國(guó)家級(jí)磋商事務(wù)，兩國(guó)元首于2011年4月發(fā)表聯(lián)合聲明，確立了預(yù)防安全威脅、促進(jìn)經(jīng)貿(mào)合作、強(qiáng)化跨境聯(lián)合執(zhí)法合作等原則［10］。除了在聯(lián)合執(zhí)法過(guò)程中密切協(xié)作外，兩國(guó)相關(guān)部門(mén)還建立了定期會(huì)晤機(jī)制，發(fā)布年度邊境地區(qū)治安威脅評(píng)估報(bào)告，評(píng)估安全形勢(shì)，確定重要犯罪和安全威脅，指明未來(lái)的工作方向［11］。

結(jié)論

2011年“湄公河慘案”發(fā)生后，中老緬泰四國(guó)迅速開(kāi)展了聯(lián)合巡邏執(zhí)法，確保了瀾滄江—湄公河的國(guó)際航運(yùn)得以重啟，同時(shí)也開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)與周邊國(guó)家跨境安全合作的新模式。目前，四國(guó)開(kāi)展聯(lián)合巡邏的法律基礎(chǔ)仍為臨時(shí)性和過(guò)渡性的聯(lián)合聲明;四國(guó)尚未依照聯(lián)合聲明的規(guī)定簽署聯(lián)合執(zhí)法安全合作協(xié)定，相關(guān)制度的構(gòu)建仍在探索之中。領(lǐng)土主權(quán)原則是指導(dǎo)四國(guó)在該國(guó)際水道上開(kāi)展跨境聯(lián)合執(zhí)法的基本國(guó)際法原則。依據(jù)這一原則及相關(guān)國(guó)際水法，各沿岸國(guó)在整個(gè)可航水道上均享有航行自由，但它們也擔(dān)負(fù)著維護(hù)本國(guó)境內(nèi)航道航行安全的義務(wù)。在某一國(guó)無(wú)法單憑本國(guó)力量履行上述義務(wù)時(shí)，相關(guān)流域國(guó)可經(jīng)協(xié)商一致，采取必要的聯(lián)合措施，共同保障水道的航行安全。這是中老緬泰在湄公河流域開(kāi)展聯(lián)合巡邏執(zhí)法的法律基礎(chǔ)。至今，四國(guó)已開(kāi)展了五次聯(lián)合巡邏執(zhí)法，為構(gòu)建聯(lián)合執(zhí)法合作機(jī)制積累了必要的經(jīng)驗(yàn)。四國(guó)應(yīng)借鑒萊茵河、美國(guó)—加拿大、歐盟等流域和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本流域的具體情況，盡快簽署聯(lián)合執(zhí)法安全合作協(xié)定。該協(xié)定應(yīng)界定聯(lián)合執(zhí)法的內(nèi)涵，明確其宗旨和原則，規(guī)定相關(guān)各方的權(quán)利和義務(wù)，厘清聯(lián)合執(zhí)法的組織與運(yùn)行，構(gòu)建可確保聯(lián)合執(zhí)法協(xié)定得以有效實(shí)施的多邊法律機(jī)制。

【注 釋】

［1］T.Le-Huu ＆ L.Nguyen-Duc，Mekong Case Study，UNESCO，2003，p.25.

［2］L.Geerinck ＆ D.Paul，“The People's Highway:Past，Present and Future Transport on the Mekong River System”，Mekong Development Series No.3，April，2004;Mekong River Commission，“Strategic Plan 2006－2011:Meeting the Needs and Keeping the Balance”，2006，p.60;中國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、外交部、財(cái)政部、科技部:《中國(guó)參與大湄公河次區(qū)域合作國(guó)家報(bào)告》，2011年12月。

［3］王君祥:《湄公河慘案提示建立次區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法區(qū)》，《法制日?qǐng)?bào)》2011年10月17日。

［4］L.A.Teclaff，“Fiat or Custom:The Checkered Development of International Water Law”，Nat.Resources J.，Vol.31，1991，pp.46－59.

［5］〈英〉勞特派特著，王鐵崖、陳體強(qiáng)譯《奧本海國(guó)際法》(上卷第二分冊(cè))，商務(wù)印書(shū)館，1989年，第12頁(yè)。

［6］E.B.Weiss，The Evolution of International Water Law，Hague:Martinus Nijhoff，2009，pp.231 －257.

［7］I.D.Frljters ＆ J.Leentvaar，Rhine Case Study，UNESCO，2003，pp.5－6.

［8］http://www.rcmp－grc.gc.ca/ibet－eipf/background－contexte－eng.htm，2012－08－20．

［9］“Framework on Integrated Cross-Border Maritime Law Enforcement Operations between the Government of the United States ofAmericaand theGovernmentofCanada”，26 May 2009.

［10］“A Declaration by the Prime Minister of Canada and the President of the United States of America”，Washington，D.C.，F(xiàn)ebruary 2011.

［11］“Canada-United States IBET Threat Assessment 2010” (Reporting on Year 2009)，http://www.rcmp－grc.gc.ca/ibet－eipf/reports－rapports/2010－threat－menaceeng.htm，2012－08－20.