肖金鋒

（深圳證券交易所，廣東 深圳 518010）

一、股東提案權(quán)制度內(nèi)涵和功能

隨著公司制度的發(fā)展，到19世紀(jì)末20世紀(jì)初公司規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，大規(guī)?，F(xiàn)代股份公司日益崛起，公司參與市場經(jīng)濟(jì)的流轉(zhuǎn)不斷加快，公司的經(jīng)營范圍空前拓展，公司的經(jīng)營活動(dòng)也趨于高度的復(fù)雜化和專業(yè)化，同時(shí)由于證券市場高度發(fā)達(dá)，股票發(fā)行高度分散化，由此導(dǎo)致了公司股東集中持股比例的大幅下降。公司機(jī)關(guān)制度由股東大會(huì)中心主義向董事會(huì)中心主義變遷。公司的經(jīng)營決策權(quán)的重心由股東大會(huì)轉(zhuǎn)向董事會(huì)，由此產(chǎn)生了公司所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的現(xiàn)象。從公司治理結(jié)構(gòu)上看，股份公司設(shè)有股東大會(huì)、董事會(huì)、總經(jīng)理等機(jī)構(gòu)，股東大會(huì)名義上仍然是公司的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，但公司的運(yùn)營的支配者和控制者是管理層。在股份高度分散的情況下，股東及股東大會(huì)權(quán)限的弱化使得公司董事會(huì)容易把持公司的經(jīng)營權(quán)。同時(shí)在各國早期公司法中，公司股東大會(huì)提案權(quán)也完全掌握在公司管理層手中，使股東大會(huì)成為管理層控制公司的一個(gè)工具。在這樣的背景下，為了平衡公司管理層和股東、尤其是中小股東的利益，股東提案權(quán)制度應(yīng)運(yùn)而生。

股東提案權(quán)是指符合條件的股東依照法定程序提出提案作為股東大會(huì)審議事項(xiàng)的權(quán)利。從性質(zhì)上看，股東提案權(quán)與表決權(quán)密切相關(guān)，即股東為維護(hù)包括自己利益在內(nèi)的公司利益和全體股東利益而行使的權(quán)利，屬于股東權(quán)中的共益權(quán)之一。從法理上看，提案權(quán)通常視為一種少數(shù)股東權(quán)。股東提案權(quán)制度是規(guī)范公司股東向股東大會(huì)提出議題或議案行為的規(guī)范的統(tǒng)稱。股東提案權(quán)制度通常包括股東主體資格、提案內(nèi)容要求及提案排除規(guī)則、提案程序、提案權(quán)救濟(jì)制度等。股東提案權(quán)制度旨在確保資本多數(shù)決的前提下，賦予中小股東對公司事務(wù)的參與權(quán)，在一定程度上避免董事會(huì)專權(quán)，實(shí)現(xiàn)公司權(quán)利的分享和制衡。該制度的功能主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，股權(quán)提案權(quán)制度有助于實(shí)現(xiàn)公司民主。股東提案權(quán)制度隨著公司民主理論的發(fā)展而產(chǎn)生，同時(shí)又隨著世界范圍內(nèi)掀起的股東主權(quán)運(yùn)動(dòng)（Shareholder Activism）而進(jìn)一步成熟和完善。在以美國為代表的西方國家，民主觀念深入人心，其要求法律不僅保證人民政治生活的民主，而且要保證人民在經(jīng)濟(jì)生活中的民主。而公司的民主屬于典型的經(jīng)濟(jì)民主。澳大利亞高級(jí)法官柯爾比曾把公司稱為“微型民主”。[1]（P97－115）在美國著名的 Medical Committee．for Human Rights v．SEC案中，上述法院即宣稱，“股東提案權(quán)的首要目的是保證股東能夠行使其權(quán)利以實(shí)現(xiàn)其作為公司所有者對公司重要決策的控制……股東提案權(quán)有助于國會(huì)在1934年證券交易法中所提倡的股東民主?！盵2]根據(jù)委托代理理論，公司由沒有所有權(quán)的管理層經(jīng)營，而所有者又無法對其進(jìn)行有效的監(jiān)控時(shí)，管理層將會(huì)有不當(dāng)行為。因此，公司股東民主權(quán)應(yīng)當(dāng)?shù)玫教岢?，而股東提案權(quán)將有效促進(jìn)公司民主。

其次，股權(quán)提案權(quán)制度有助于提高公司透明度。對于適格股東提出的符合條件和程序的提案，公司董事會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知其他股東，并將該提案提交股東大會(huì)審議，以便股東決定是否參加股東大會(huì)和表決意向。如果董事會(huì)不同意將該提案提交股東大會(huì)審議，應(yīng)當(dāng)作出說明，對于上市公司來說，董事會(huì)應(yīng)當(dāng)將股東提出的相關(guān)議案，以及董事會(huì)不同意提交股東大會(huì)審議的理由進(jìn)行公開披露。股東提案規(guī)則的功能即為公開提出疑問，要求公司公開予以答復(fù)，以表明管理層對該問題的態(tài)度，以供輿論評價(jià)。因此股東提案權(quán)制度有利于增強(qiáng)上市公司治理的透明度，強(qiáng)化對上市公司的輿論監(jiān)督和市場約束。

最后，股東提案權(quán)制度有助于公司踐行社會(huì)責(zé)任。股東提案權(quán)誕生之初，提案主要聚焦于公司內(nèi)部事務(wù)，如管理層的薪酬、分紅派息、股份回購等。但自1970年以后，各大型公司尤其是跨國公司股東大會(huì)中，有關(guān)人權(quán)、環(huán)境保護(hù)、種族歧視、商業(yè)道德、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等公共議案逐步增多，這些公共議案公司在擬定政策及展開營運(yùn)產(chǎn)生了重大影響。與此相適應(yīng)，國際上掀起了上市公司披露社會(huì)責(zé)任報(bào)告的潮流。股東提案權(quán)制度對公司踐行社會(huì)責(zé)任發(fā)揮了重要的推動(dòng)作用。

當(dāng)然，從股東提案權(quán)誕生開始就伴隨著對該制度的爭議。反對者認(rèn)為，股東提案權(quán)一方面由于提案門檻過低，公司不勝其煩，對公司管理層的正常經(jīng)營決策產(chǎn)生了干擾；另一方面對股東大會(huì)增加提案又增加了公司成本。筆者認(rèn)為，股東提案權(quán)制度確實(shí)存在一些缺陷，但該等缺陷可以通過一定的制度安排加以改善，相對于提案權(quán)制度的上述積極意義，這些缺陷不足以成為廢除提案權(quán)制度的理由。

二、我國上市公司股東提案權(quán)制度實(shí)踐中存在的主要問題

（一）我國上市公司股東提案權(quán)制度的演變。

我國于1993年制定公司法時(shí)，由于各種因素的影響，沒有引入股東提案權(quán)制度。但中國證監(jiān)會(huì)在1997年《上市公司章程指引》和《上市公司股東大會(huì)規(guī)范意見》（2006年12月31日廢止）兩個(gè)法律文件中規(guī)定了股東提案權(quán)制度。由于這兩個(gè)文件的適用范圍有限、效力等級(jí)不高，難以產(chǎn)生期待的規(guī)范效果，因此學(xué)者建議將股東提案權(quán)寫入《公司法》。2005年我國對《公司法》進(jìn)行了全面修訂，其中的一項(xiàng)修訂便是在《公司法》中增加了股東提案權(quán)的規(guī)定。隨后證監(jiān)會(huì)在《公司法》的指導(dǎo)下修訂并公布了新的《上市公司章程指引》和《上市公司股東大會(huì)規(guī)則》，這兩個(gè)文件對原來的股東提案制度都作了相應(yīng)的修改。

（二）我國現(xiàn)行上市公司股東提案權(quán)制度要點(diǎn)。

根據(jù)我國《公司法》第103條第2款以及《上市公司章程指引》、《上市公司股東大會(huì)規(guī)則》的規(guī)定，我國的股東提案制度主要包含以下內(nèi)容：（1）提案股東的資格。單獨(dú)或者合計(jì)持有百分之三以上股份的股東，有權(quán)向公司提出臨時(shí)提案。（2）提案程序。股東應(yīng)當(dāng)在股東大會(huì)召開前將提案書面提交董事會(huì)，董事會(huì)應(yīng)當(dāng)在收到提案后二日內(nèi)通知其他股東，并將該臨時(shí)提案提交股東大會(huì)審議。（3）提案的內(nèi)容。提案內(nèi)容應(yīng)當(dāng)屬于股東大會(huì)職權(quán)范圍，并有明確的議題和具體決議事項(xiàng)。

修訂后的規(guī)定和修訂前的規(guī)定的差別主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：（1）持股比例要求下降。股東提案的持股比例要求從原來的5%下降到現(xiàn)在的3%。（2）提案期限不同。原來的規(guī)定要求在公司召開股東大會(huì)期間提交議案，而修改后的規(guī)定要求在股東大會(huì)召開10日前提交臨時(shí)議案。（3）提案內(nèi)容不同。修改前的規(guī)定要求提案的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)屬于公司經(jīng)營范圍和股東大會(huì)職責(zé)范圍，修改后的規(guī)定只要求提案的內(nèi)容屬于股東大會(huì)職責(zé)范圍。（4）董事會(huì)是否有審查義務(wù)。修訂前的規(guī)定要求公司董事會(huì)以公司和股東的最大利益為行為準(zhǔn)則，對股東大會(huì)提案進(jìn)行審查。對于審查不合格的提案，董事會(huì)決定不將之列入會(huì)議議程的，應(yīng)當(dāng)在該次股東大會(huì)上進(jìn)行解釋和說明，并予以公告。修改后的法律法規(guī)刪除了董事會(huì)的審查義務(wù)，也未規(guī)定提案審查機(jī)關(guān)。

（三）我國上市公司股東提案權(quán)制度存在的問題分析。通過對各國股東提案權(quán)制度的對比分析，結(jié)合我國上市公司股東提案權(quán)制度及其實(shí)踐，我國上市公司股東提案權(quán)制度在提案主體資格條件、提案程序、提案排除和救濟(jì)制度等方面存在不完善等問題，上市公司股東提案實(shí)踐也比較混亂。

1．提案股東資格條件不合理。

在規(guī)定提案股東資格時(shí)，各國立法一般都采用了兩個(gè)限制條件。一是持股數(shù)量，另一個(gè)則是持股時(shí)間。這樣的設(shè)計(jì)當(dāng)然是為了達(dá)到保障權(quán)利同時(shí)又防止權(quán)利濫用的目的。我國提案股東資格條件存在持股數(shù)量要求過高，以及缺乏持股時(shí)間限制的問題。

第一，持股數(shù)量限制比例過高。我國現(xiàn)階段上市公司中的股權(quán)結(jié)構(gòu)主要是國有股和國有法人股股東占大頭，持股3%者一般已能躋身公司前幾大股東之列，通常在董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)或高級(jí)管理人員會(huì)有自己的代表，從而對公司的經(jīng)營決策施加相當(dāng)?shù)挠绊?，股東提案權(quán)相對來說不是很重要。而對廣大中小股東來說，更加需要這一制度的保護(hù)，但這些股東很難從持股比例上達(dá)到要求，尤其是規(guī)模較大的上市公司。

第二，缺乏持股時(shí)間的規(guī)定。提案權(quán)制度的目的在于讓股東有效地參與公司治理，事實(shí)上在我國證券市場上，很多的股東、投資者關(guān)注的是公司的短期效益，因此持股時(shí)間的限制可以有效地對這些股東、投資者進(jìn)行甄別。持股時(shí)間條件的缺失，使提案權(quán)制度有被部分股東利用從而謀取自身短期利益的傾向。

2．提案程序存在缺陷。

我國現(xiàn)行《公司法》第103條第1款規(guī)定：“召開股東大會(huì)會(huì)議，應(yīng)當(dāng)將會(huì)議召開的時(shí)間、地點(diǎn)和審議的事項(xiàng)于會(huì)議召開二十日前通知各股東；臨時(shí)股東大會(huì)應(yīng)當(dāng)于會(huì)議召開十五日前通知各股東”。而《公司法》對股東提案規(guī)定是在股東大會(huì)召開前十日提交董事會(huì)。顯然，對股東提案規(guī)定的時(shí)間距離股東大會(huì)召開的時(shí)間太短，不宜提案股東之外的股東對提案加以思索。[3]

3．提案排除規(guī)則和審查制度不明確。

在提案的排除規(guī)則方面，我國現(xiàn)行《公司法》只要求提案的內(nèi)容屬于股東大會(huì)職責(zé)范圍并有明確和具體的決議事項(xiàng)；中國證監(jiān)會(huì)《上市公司股東大會(huì)規(guī)則》也僅重申了該規(guī)定，并規(guī)定提案應(yīng)當(dāng)符合法律、行政法規(guī)和公司章程的有關(guān)規(guī)定。此外，現(xiàn)行提案權(quán)制度刪除了董事會(huì)對股東提案進(jìn)行合規(guī)性審查的規(guī)定。這樣我國的股東提案權(quán)制度既未規(guī)定提案排除的具體情形，也未規(guī)定明確的排除程序。法律沒有規(guī)定公司的哪個(gè)機(jī)構(gòu)可以對股東提案的適格性進(jìn)行審查，因此即使在董事會(huì)是否有審查權(quán)力和義務(wù)方面也產(chǎn)生了很大的爭議。提案排除規(guī)則和程序的缺失給我國上市公司股東提案權(quán)的行使帶來嚴(yán)重混亂。

4．提案權(quán)救濟(jì)制度有待完善。

權(quán)利之保障，必然要求權(quán)利在受到侵害時(shí)有救濟(jì)的途徑，否則僅有權(quán)利的宣示也不過是一紙空文。如果股東的正當(dāng)提案被董事會(huì)濫用權(quán)力排除，無法提請股東大會(huì)審議，那么被侵害的股東應(yīng)當(dāng)怎樣尋求救濟(jì)。目前我國股東提案權(quán)在此方面屬于空白。從解釋上來看，似乎只能援引《公司法》第22條有關(guān)瑕疵股東大會(huì)決議無效或可撤銷的規(guī)定?！豆痉ā返?2條規(guī)定，股東會(huì)或者股東大會(huì)、董事會(huì)的會(huì)議召集程序、表決方式違反法律、行政法規(guī)或者公司章程的，股東可以自決議作出之日起60日內(nèi)，請求人民法院撤銷。理論上，股東提案被不適當(dāng)排除，屬于股東大會(huì)召集程序上的瑕疵，股東可以據(jù)此向法院提出決議撤銷之訴。但該條款并非專門為股東提案權(quán)制度而設(shè)立，針對性不強(qiáng)，且這一救濟(jì)措施的成本過高。

5．提案權(quán)制度濫用問題值得警惕。

我國上市公司股東提案權(quán)制度誕生時(shí)間尚短，中小股東提出的提案數(shù)量上還不是很多，但從內(nèi)容上看主要集中在修改利潤分配預(yù)案、改選董事組成等方面，提案權(quán)的濫用甚至引發(fā)內(nèi)幕交易嫌疑的問題不容忽視。2011年3月18日，凱諾科技（600398sh）小股東曾向公司股東大會(huì)提出高送轉(zhuǎn)議案，提議公司向全體股東10送10股派現(xiàn)1元。2011年3月24日凱諾科技公告，該提議被列為股東大會(huì)臨時(shí)提案。此后短短三天，凱諾科技股價(jià)最高暴漲23%。鑒于我國證券市場投機(jī)性較強(qiáng)，提案股東與其他投資者之間存在嚴(yán)重的信息不對稱現(xiàn)象，股東提案權(quán)濫用甚至引發(fā)內(nèi)幕交易嫌疑問題值得警惕。

三、完善上市公司股東提案權(quán)制度的建議

（一）完善提案股東資格制度。

一方面，建議降低提案股東持股比例限制，從持股3%下調(diào)為持股1%，使更多的股東真正參與到上市公司的治理中來，改變上市公司治理中長期存在的“一股獨(dú)大”頑疾。另一方面，為了避免提案股東僅僅關(guān)注短期利益，建議借鑒國外股東提案權(quán)制度的慣例，規(guī)定提案股東一定持股時(shí)間限制，可以讓關(guān)注公司事務(wù)的股東有更多的時(shí)間來了解公司事務(wù)，從而提出更有針對性的提案。此外，規(guī)定提案股東持股時(shí)間，也有利于抑制股東的短期投機(jī)行為。[4]我國公司法第102條第2款規(guī)定：“……連續(xù)九十日以上單獨(dú)或者合計(jì)持有百分之十以上股份的股東可以自行召集和主持股東大會(huì)”?；谕瑯拥睦碛?，建議對提案股東規(guī)定一定的持續(xù)持股時(shí)間限制。

（二）完善提案程序。

針對我國上市公司股東提案程序中相關(guān)時(shí)間過短，提案股東無法對提案及時(shí)作出補(bǔ)救的問題，美國股東提案規(guī)則的經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)，美國對于存在程序或資格缺陷的提案規(guī)定，在收到提案14日內(nèi)，公司必須書面告知股東其提案所存在的程序或資格缺陷，股東可以在收到該通知14日內(nèi)修改提案并予以提交。建議借鑒美國的做法，在我國上市公司股東提案權(quán)制度中增加存在程序或資格缺陷的提案進(jìn)行補(bǔ)救的制度，在特定情形下考慮賦予提案股東申請股東大會(huì)延期召開的權(quán)力。

（三）建立提案排除規(guī)則和程序。

我國現(xiàn)行股東提案權(quán)制度在提案排除規(guī)則上面存在嚴(yán)重缺陷，一是對于提案 “適當(dāng)性”的標(biāo)準(zhǔn)過于模糊，僅規(guī)定“提案的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)屬于股東大會(huì)職責(zé)范圍，并有明確和具體的決議事項(xiàng)。”這一制度缺陷主要體現(xiàn)在，上市公司經(jīng)營日益復(fù)雜，提案內(nèi)容是否屬于公司法和章程規(guī)定的股東大會(huì)職權(quán)范圍以及是否符合章程的規(guī)定常常難以判定，很容易引發(fā)爭議。建議改變這種籠統(tǒng)定性的規(guī)定，借鑒美國等國家的做法，明確列舉公司可以排除股東提案的情形。二是針對提案排除程序缺失，確立提案審查機(jī)構(gòu)，建立提案排除程序。建議公司董事會(huì)為股東提案審查機(jī)構(gòu)，按照提案排除規(guī)則對股東提案進(jìn)行審查，如果董事會(huì)經(jīng)審查決定不將股東提案列入股東大會(huì)議題的，應(yīng)當(dāng)將提案內(nèi)容和董事會(huì)排除提案的理由詳細(xì)進(jìn)行公告，并在股東大會(huì)上進(jìn)行解釋和說明。

（四）完善提案權(quán)救濟(jì)制度。

沒有救濟(jì)的權(quán)利僅僅是一種權(quán)利的宣示。我國上市公司股東提案權(quán)某種意義上就是一種停留在宣示上的權(quán)利，建議從以下方面完善其救濟(jì)的途徑。一是建立證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)干預(yù)機(jī)制。對于公司董事會(huì)在審查有排除股東提案時(shí)發(fā)生爭議的，董事會(huì)應(yīng)當(dāng)向其股票上市的證券交易所或中國證監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)報(bào)告并取得其無異議函，未能取得監(jiān)管部門無異議函的，公司董事會(huì)應(yīng)當(dāng)將股東提案提交股東大會(huì)審議。二是明確訴訟救濟(jì)機(jī)制。在相關(guān)法律法規(guī)中明確規(guī)定，公司違反規(guī)定或不顧監(jiān)管部門要求排除股東適當(dāng)提案的，該次股東大會(huì)決議實(shí)施前股東可以申請法院宣告決議無效；如果決議已經(jīng)實(shí)施，股東可以申請法院宣布公司依據(jù)決議作出的行為無效。三是在公司法中明確公司董事會(huì)及其董事侵害股東提案權(quán)法律責(zé)任。

（五）強(qiáng)化證券監(jiān)管，遏制提案權(quán)濫用問題。

任何制度都不可能十全十美，股東提案權(quán)制度也不例外。在我國這個(gè)新興加轉(zhuǎn)軌的證券市場上，對上市公司中小股東提案集中在“利潤分配和高送轉(zhuǎn)”領(lǐng)域，并可能引發(fā)內(nèi)幕交易的問題應(yīng)當(dāng)予以足夠的重視和警惕。證券監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)通過實(shí)時(shí)監(jiān)控及時(shí)發(fā)現(xiàn)線索，強(qiáng)化稽查執(zhí)法，加大處罰力度，對市場形成強(qiáng)大的威懾力，遏制股東提案權(quán)濫用的問題。

[1][澳]吉尼弗·希爾．股東面面觀（上）[A]．程勝譯．顧功耘．公司法律評論（2002）[C]．上海：上海人民出版社，2002．

[2]伍堅(jiān)．股東提案權(quán)制度：美國的立法與啟示[J]．證券市場導(dǎo)報(bào)，2012，（1）：51．

[3]周劍龍．中國股東大會(huì)制度的改革與完善[J]．法學(xué)評論，2005，（2）：105－115．

[4]肖和保．股東提案權(quán)制度：美國法的經(jīng)驗(yàn)與中國法的完善[J]．比較法研究，2009，（3）：105－106．