許小蓮

（中共江西省委黨校 法學(xué)教研部，江西 南昌 330003）

政府行使行政權(quán)力之后，已經(jīng)侵害到了相對人的合法權(quán)益，引起行政糾紛，不論行政行為合法或違法或不當(dāng)有瑕疵，運(yùn)用法律思維予以解決，提高社會管理的能力，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定是目前行政法學(xué)界研究的一個重大課題。行政侵權(quán)事后救濟(jì)法律應(yīng)從廣義上來理解，不能僅限于全國人民代表大會制定的法律，而是整個關(guān)于行政救濟(jì)的法律法規(guī)體系。對各個效力層次的法律、法規(guī)制度進(jìn)行全面研究，以保證行政救濟(jì)法治統(tǒng)一。如果認(rèn)為法規(guī)不是廣義的法律就不對了。近幾年來，時常出現(xiàn)因行政糾紛解決不力引發(fā)的政府與公民沖突事件。仔細(xì)思考這種現(xiàn)象，原因是多方面，但是其中一個非常重要的原因，是這方面的法律法規(guī)制度體系存在著不足，行政法學(xué)界研究行政救濟(jì)法律完善有一定的時間，筆者在此也談?wù)勛约旱挠^點(diǎn)。目前我國解決行政侵權(quán)糾紛的法律途徑有三條：行政訴訟、行政復(fù)議、信訪，前面兩條已經(jīng)有全國人民代表大會制定的法律予以規(guī)范：1990年10月1日起現(xiàn)行的《中華人民共和國行政訴訟法》施行，1999年10月1日起《中華人民共和國行政復(fù)議法》開始實(shí)施?，F(xiàn)行《信訪條例》2005年5月1日起施行生效，屬于行政法規(guī)類。關(guān)于與行政救濟(jì)相關(guān)的法律還包括《中華人民共和國國家賠償法》。

一、各法律法規(guī)規(guī)定的行政救濟(jì)范圍應(yīng)該相互銜接

法律法規(guī)的行政救濟(jì)范圍實(shí)質(zhì)之一，是各種權(quán)力對行政權(quán)力的監(jiān)督制約范圍，包括行政權(quán)外部的立法權(quán)、司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督和行政權(quán)內(nèi)部的行政權(quán)對行政權(quán)的自我約束與監(jiān)督。行政法產(chǎn)生的宗旨之一就是形成對行政權(quán)力的規(guī)范與制約。抽象到國家層面而言，行政權(quán)應(yīng)當(dāng)受到司法權(quán)與立法權(quán)的制約。具體到每一個行政權(quán)力，應(yīng)當(dāng)受到來自各方面各層次各種性質(zhì)權(quán)力的立體性監(jiān)督制約。行政救濟(jì)范圍實(shí)質(zhì)之二，是法律法規(guī)對行政相對人救濟(jì)權(quán)實(shí)現(xiàn)的可能性，以及對相對人合法權(quán)益保護(hù)范圍的反映。同時也是社會能夠?qū)φ袨楸O(jiān)督的范圍。古希臘哲人亞里士多德曾言：“人是政治性的動物?！比瞬豢赡茈x開政治而生活，政治性是人類社會的基本屬性。而政治社會與當(dāng)今世界最典型的特征是政治民主化，政治民主化早已成為世界政治發(fā)展不可逆轉(zhuǎn)的潮流。不論是西方大多數(shù)國家的資本主義民主政治，還是中國特色社會主義民主政治，都需要解決人在政治狀態(tài)下如何生存、政府如何管理通過權(quán)利與權(quán)力的博弈機(jī)制到有效合作與良性互動的“雙贏”結(jié)果的問題。憲政實(shí)踐表明，通過立法賦予公民救濟(jì)權(quán)，使其具備與政府抗衡之能力，并通過救濟(jì)程序的正當(dāng)運(yùn)行彰顯公民實(shí)體權(quán)利價值，實(shí)是前述問題破解的關(guān)鍵所在。

行政救濟(jì)范圍反映到法律法規(guī)制度中就是各種救濟(jì)途徑的受案范圍。就行政救濟(jì)法律法規(guī)總的范圍而言，所有行政行為，不論抽象的、具體的，拘束的、自由裁量的，中央政府的、地方政府的、各政府機(jī)關(guān)的，都應(yīng)當(dāng)包納其內(nèi)。在這樣一個前提下，所有的行政救濟(jì)法律法規(guī)就所有行政行為進(jìn)行受案范圍的周密的分工，究竟對哪些行政行為可以行政訴訟，哪些可以行政復(fù)議，哪些可以行政信訪，三者哪些地方可以交織？現(xiàn)行法律規(guī)范對一切行政行為的救濟(jì)范圍分工可以分為兩大類：憲政范圍和行政法治范圍。憲政范圍方面，當(dāng)行政機(jī)關(guān)抽象行政行為中的行政立法行為和中央政府行政行為如存缺陷，按照《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，按照法定程序予以糾正。這不在本文討論范圍。除此之外的行政行為侵權(quán)在行政法治范圍內(nèi)，在不同的法律規(guī)范中確定受案范圍。

行政救濟(jì)法律法規(guī)受案范圍行政行為的內(nèi)涵是以機(jī)構(gòu)—權(quán)力—公務(wù)為綜合確定標(biāo)準(zhǔn)的，首先排除非行政機(jī)關(guān)（除法律法規(guī)授權(quán)組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織外）的行為，再次排除行政機(jī)關(guān)的非權(quán)力行為和非公務(wù)行為。我國現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定的行政訴訟受案范圍是具體行政行為為標(biāo)準(zhǔn)，排除所有抽象行政行為。同時從不同角度加以限制，把對行為相對方權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響、不產(chǎn)生直接約束力的具體行政行為排除在受案范圍以外。如行政指導(dǎo)行為、天氣預(yù)報(bào)等行政事實(shí)行為；賦予行政機(jī)關(guān)一定的自由職權(quán)范圍。如行政內(nèi)部行為、行政最終裁決行為、自由裁量行為等不在受案范圍；把涉及國家利益的具體行政行為，如國防、外交等國家行為不在受案范圍。從權(quán)益的保護(hù)角度來看，我國行政訴訟法對私有權(quán)益予以保護(hù)，缺少對公共利益的保護(hù)，特別是對不明主體、潛在主體的利益的保護(hù)，沒有行政公益訴訟制度規(guī)定。并非所有人的合法權(quán)益在受到具體行政行為的侵害時，都可以通過行政訴訟機(jī)制得到保護(hù)。由于對于公民、法人或者其他組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)以外的權(quán)益在立法上并沒有明確規(guī)定受行政訴訟制度保護(hù)，故即使是可訴的具體行政行為，也會因保護(hù)權(quán)利范圍的限制而變?yōu)椴豢稍V，實(shí)質(zhì)上限制了行政訴訟受案范圍。

目前，行政法學(xué)界較普遍地認(rèn)為行政訴訟范圍過窄，建議擴(kuò)大行政訴訟受案范圍，只是對擴(kuò)大的具體內(nèi)容的側(cè)重點(diǎn)存在不同認(rèn)識。筆者認(rèn)為，擴(kuò)大行政訴訟受案范圍首先須重新確立我國行政訴訟受案范圍標(biāo)準(zhǔn)。許多國家確立受案范圍只是以一定的原則為指導(dǎo)，而少有確立絕對統(tǒng)一的受案范圍標(biāo)準(zhǔn)，在難以決定糾紛由哪種救濟(jì)途徑解決時，往往通過權(quán)限爭議法院解決或直接由法律作出規(guī)定。我國可以借鑒其經(jīng)驗(yàn)，首先在《行政訴訟法》中確立受案范圍的一般原則，在此基礎(chǔ)上，通過其他法律明文規(guī)定或司法解釋的方式解決有些難以界定的行為。我國行政訴訟受案范圍的基本標(biāo)準(zhǔn)建議這樣修改：確立受案范圍形式標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。就形式標(biāo)準(zhǔn)來說，以行政行為標(biāo)準(zhǔn)替代具體行政行為標(biāo)準(zhǔn)。這里的行政行為是行政主體履行行政公務(wù)的行為或者是行使公權(quán)力的行為。不以行政行為調(diào)整對象的多寡和內(nèi)外作為認(rèn)定的根據(jù)，也不以行政行為的效果為根據(jù)，而以形成的法律關(guān)系的性質(zhì)來確定。這樣，可訴行政行為包括行政機(jī)關(guān)為主的各種行政權(quán)的行使者所作的具體行政行為、行政法治內(nèi)的抽象行政行為、事實(shí)行為。就實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)來說，以行政行為侵犯公民合法權(quán)益并違反法律規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)。這樣公益訴訟可以包括進(jìn)來。法律規(guī)定受保護(hù)的權(quán)益的侵犯可以包括進(jìn)來，不限于財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)。自由裁量的行為違反法律的合理性、公正性要求的，也可以提起訴訟。做以上修改后，其中將非立法的抽象行政行為和自由裁量行政行為的不公正行政行為列入行政訴訟的受案范圍，可與現(xiàn)行行政復(fù)議法律制度的受案范圍相銜接，因自2009年8月27日《行政復(fù)議法》修改后，這兩類行政行為屬于行政復(fù)議審查的范圍。行政復(fù)議是行政權(quán)對行政權(quán)的約束，自己對自己的自覺，其公信力的提升甚為艱難。當(dāng)對行政行為可以提起訴訟的時候，來自行政權(quán)力外部的司法制約就出現(xiàn)了，其公信力自然產(chǎn)生。但是，信訪條例對于受案范圍沒有規(guī)定，筆者認(rèn)為是一大缺陷，應(yīng)該予以修改，增設(shè)受案范圍的規(guī)定。按照法制統(tǒng)一的原則，除去屬于行政訴訟與行政復(fù)議法受案范圍之外的行政侵權(quán)才屬于行政信訪受案范圍。行政侵權(quán)救濟(jì)三途徑中，應(yīng)該將行政訴訟、行政復(fù)議途徑作為主要的，信訪途徑應(yīng)該作為其補(bǔ)充。

二、完善公正的行政救濟(jì)法律法規(guī)程序

公正是行政法所追求的、是人們企圖利用法來實(shí)現(xiàn)的某種社會實(shí)質(zhì)性狀，為了實(shí)現(xiàn)這一社會現(xiàn)狀，所有法律都應(yīng)具有實(shí)現(xiàn)公正的功能或作用，并為之不懈地追求。而實(shí)體的公正要通過程序的公正體現(xiàn)出來。程序公正是實(shí)體公正實(shí)現(xiàn)的重要手段和保障，而實(shí)體公正是程序公正的結(jié)果和最終目的。行政侵權(quán)事后救濟(jì)程序公正是實(shí)現(xiàn)行政法治公正的最后保障。行政訴訟、行政復(fù)議、行政信訪程序設(shè)置總體上是使人信服的，但是在某些細(xì)節(jié)上有待于改進(jìn)。

首先，應(yīng)該完善行政訴訟的受理程序?，F(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定，人民法院接到起訴狀之日起，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)作出是否受理的裁定，但是沒有規(guī)定在什么條件下應(yīng)當(dāng)受理，也沒有規(guī)定在不符合起訴條件的時候法院的告知義務(wù)。行政訴訟法的司法解釋對此作了補(bǔ)充規(guī)定：符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)立案受理，不符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)裁定不予受理。特殊情況下，案件復(fù)雜，七日內(nèi)不能決定是否受理的，應(yīng)當(dāng)先予受理，后審查是否符合起訴條件。從以上規(guī)定可以看出，立法的意圖在于盡可能地受理起訴，存疑則受理，給予相對人訴權(quán)的最大維護(hù)。因此，應(yīng)該強(qiáng)化督促受理的程序，從現(xiàn)行法律規(guī)定是：不服法院不予受理裁定的，原告可以提起上訴；接到起訴狀的法院，七日內(nèi)既不立案又不作出裁定的，起訴人可以向上一級人民法院申訴或起訴?？梢姡酱偈芾碛缮霞壏ㄔ簛硗瓿?，但都要求起訴人積極主動地竭力啟動上級法院對下級法院的督促程序，這種程序設(shè)置，加大了起訴人的維權(quán)成本，考驗(yàn)著起訴人的維權(quán)意志，激化著起訴人的容忍情緒，不利于化解行政糾紛。在基層調(diào)查也確實(shí)發(fā)現(xiàn)存在這樣一種現(xiàn)象，由于種種原因法院將屬于立案范圍的案件不予立案，要不就推到信訪部門。雖然現(xiàn)行行政訴訟法司法解釋有怎么維權(quán)的規(guī)定，但這一規(guī)定實(shí)際上在基層沒有得到實(shí)現(xiàn)，主要原因有二：一是不方便、成本高。上一級人民法院往往不在當(dāng)事人所在地，為了立案，當(dāng)事人需要跑到幾百里的外地，受盡奔波之苦，費(fèi)勁又費(fèi)錢。二是人民法院內(nèi)部督促又沒有法律的嚴(yán)格規(guī)范，怠于立案可能性極大，一旦出現(xiàn)這種情況，當(dāng)事人沒有任何求助的路徑。要杜絕這種現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)建立立案督察制度，由同級人民檢察院從外部對人民法院的立案行為予以監(jiān)督，特別是行政訴訟法應(yīng)當(dāng)增加應(yīng)當(dāng)受理的情形，法院不予立案的說明理由與告知義務(wù)，對法院應(yīng)當(dāng)立案而不立案的不作為行為加以嚴(yán)格督促。這樣，既方便當(dāng)事人向其申訴，又具有監(jiān)督力度。行政復(fù)議受理程序可以參照行政訴訟設(shè)置，不屬于行政訴訟、行政復(fù)議受理范圍的行政侵權(quán)糾紛，屬于信訪受理范圍。

其次，設(shè)立行政救濟(jì)調(diào)解制度?，F(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定，只有行政賠償訴訟適用調(diào)解，對具體行政行為的審查不適用調(diào)解。理由是行政訴訟的被告是代表國家行使行政職權(quán)的行政主體，行政職權(quán)是法律授予的，具有不可自行處分性，不能轉(zhuǎn)讓、放棄，只有依法進(jìn)行。現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定法院只審查具體行政行為的合法性，要么合法要么違法，沒有中間狀態(tài)，沒有調(diào)解余地?？墒牵F(xiàn)行行政訴訟法將行政處罰顯失公正的具體行政行為納入了審查的范圍，這開了一個自由裁量的具體行政行為可訴的先河，不排除其他類型的自由裁量行政行為納入訴訟范圍的可能性。在自由裁量的具體行政行為中，行政機(jī)關(guān)行為的強(qiáng)弱、幅度高低享有選擇權(quán)，當(dāng)事人不服，認(rèn)為不合理、不公正，合理、公正與否，其標(biāo)準(zhǔn)缺乏硬性指標(biāo)，具有可塑性，雙方有了能夠回旋的空間，無疑可適用調(diào)解結(jié)案。如果原告對羈束裁量行政行為起訴后，被告承認(rèn)違法并給予補(bǔ)救，原告的合法權(quán)益已得到維護(hù)的，行政爭議已解決的，也應(yīng)當(dāng)允許結(jié)案，那應(yīng)該確立調(diào)解制度?，F(xiàn)行行政復(fù)議法中沒有涉及調(diào)解問題，可是行政法規(guī)的行政復(fù)議法實(shí)施條例中規(guī)定了兩種情形可以調(diào)解結(jié)案：申請人對行政機(jī)關(guān)行使法律法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請行政復(fù)議的；當(dāng)事人之間的行政賠償或者行政補(bǔ)償糾紛的。這破了行政救濟(jì)法律制度中對具體行政行為不適用調(diào)解之冰，雖然適用的范圍是極其有限的，筆者認(rèn)為這是一個積極的信號，應(yīng)當(dāng)在今后修改《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》時將調(diào)解制度確立起來?！缎旁L條例》中沒有規(guī)定信訪涉及的行政糾紛的解決的一般程序，分別規(guī)定了信訪機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)送、督辦程序和有權(quán)處理機(jī)關(guān)處理特別程序，且有自主決定權(quán)。這樣，信訪機(jī)構(gòu)成了信訪案件中轉(zhuǎn)站，真正解決問題的是各有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)，而且有權(quán)處理機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)特別大。應(yīng)該增加信訪機(jī)構(gòu)對于在行政糾紛解決中的協(xié)調(diào)功能，接到信訪后，甄別是否屬于信訪受案范圍，屬于行政訴訟和行政復(fù)議受案范圍的，在征得當(dāng)事人同意后，移送案件至法院或行政復(fù)議機(jī)關(guān)。不屬于行政訴訟和行政復(fù)議范圍的，組織行政爭議雙方協(xié)調(diào)解決，避免重復(fù)訪問題。

三、建立行政糾紛解決終結(jié)機(jī)制

按照現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，尋求行政糾紛解決途徑有三條，一個爭議究竟是否可以同時走兩條或三條，或者只能一條一條地走，先走哪條，后走哪條，最后走哪條？行政訴訟和行政復(fù)議的這層關(guān)系在行政訴訟法和行政復(fù)議法中規(guī)定得很清楚，如果是復(fù)議前置，則必須先提起行政復(fù)議，不經(jīng)行政復(fù)議不能直接提起行政訴訟。其他案件起訴人可以選擇提起行政訴訟或提起行政復(fù)議，但是不能同時進(jìn)行。除行政復(fù)議是終局的外，行政復(fù)議后，不服還可以提起行政訴訟。但是，行政訴訟是最后的救濟(jì)途徑，對行政訴訟裁判不服的不能反過來去復(fù)議。至于信訪與行政復(fù)議、信訪與行政訴訟哪個是最后途徑，法律規(guī)定得不明確，信訪案件處理程序規(guī)定缺乏，于是出現(xiàn)了訴后訪，議后訪，重復(fù)訪，行政糾紛大量積壓。筆者建議這樣來處理信訪與行政復(fù)議、信訪與行政訴訟的關(guān)系：屬于行政復(fù)議和行政訴訟受案范圍的案件，信訪機(jī)構(gòu)不受理，并告知其提起行政復(fù)議或行政訴訟，也可經(jīng)當(dāng)事人同意后移交行政復(fù)議機(jī)關(guān)或人民法院復(fù)議審理。屬于信訪機(jī)構(gòu)受理的案件，按信訪條例規(guī)定程序結(jié)案，不服不得提行政復(fù)議和行政訴訟。特別值得注意的是，經(jīng)過行政復(fù)議，超過了行政訴訟起訴期限的，信訪應(yīng)當(dāng)受理，沒有超過行政訴訟起訴期限的，應(yīng)當(dāng)告知其向法院起訴；對已經(jīng)生效的行政訴訟裁判不服的，應(yīng)當(dāng)按照行政審判監(jiān)督程序提起再審，信訪不能受理。對再審不服的可以信訪。應(yīng)該有個具有社會公信力的行政糾紛解決終結(jié)機(jī)制。不同的信訪案件處理后集中到信訪部門結(jié)案入檔；不服信訪處理的，可以申請?jiān)購?fù)查，不服復(fù)查的，可以申請?jiān)購?fù)核，最后結(jié)案。