李志強(qiáng)

（中共江西省委黨校 公共管理學(xué)教研部，江西 南昌 330003）

一、我國(guó)政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重大意義

（一）優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，是建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的必然要求。

建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府是當(dāng)代行政管理改革的核心命題。而當(dāng)前建設(shè)服務(wù)型政府，遇到的一個(gè)最突出的問(wèn)題就是體制性、機(jī)制性的障礙。應(yīng)該看到，隨著改革發(fā)展步伐的加快，深層次的矛盾暴露出來(lái)，其中行政管理體制的問(wèn)題，特別是我國(guó)龐大的政府組織機(jī)構(gòu)問(wèn)題已成為建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的最大瓶頸。同時(shí)由于政府職能越位、錯(cuò)位和缺位，政府對(duì)企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)直接干預(yù)太多、機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、職能交叉重復(fù)等。

優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)是深化行政管理體制改革的重要內(nèi)容，是上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)客觀規(guī)律的必然要求，貫穿我國(guó)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的全過(guò)程。必須通過(guò)深化改革，進(jìn)一步消除體制性障礙，切實(shí)解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出矛盾和問(wèn)題，推動(dòng)科學(xué)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧，更好地維護(hù)人民群眾的利益，切實(shí)構(gòu)建人民滿意的服務(wù)型政府。

（二）優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，是轉(zhuǎn)變政府職能的內(nèi)在需要。

轉(zhuǎn)變政府職能是我國(guó)行政體制改革的基礎(chǔ)問(wèn)題和核心問(wèn)題。過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間，我們?cè)谛姓w制改革中陷入了類似于“先有雞還是先有蛋”的二律背反的困境：政府職能不轉(zhuǎn)變，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展；而機(jī)構(gòu)不精簡(jiǎn)，政府組織結(jié)構(gòu)不優(yōu)化，政府職能轉(zhuǎn)變又難以取得實(shí)質(zhì)性突破。實(shí)踐證明，要走出這一改革的困境，就必須使政府職能轉(zhuǎn)變與優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)同步進(jìn)行，即以政府職能轉(zhuǎn)變促進(jìn)政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化，以優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。二者的關(guān)系是：轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)是優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)的前提和基礎(chǔ)，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)是鞏固政府職能轉(zhuǎn)變成果、使各級(jí)政府正確履行職能的體制保障。后者對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變具有剛性作用。

（三）優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，是提高行政效能的根本保障。

政府組織結(jié)構(gòu)包括政府組織機(jī)構(gòu)、政府組織的橫向結(jié)構(gòu)和政府組織的縱向結(jié)構(gòu)等，政府組織結(jié)構(gòu)設(shè)置是否優(yōu)化，直接關(guān)系行政效能的充分發(fā)揮。在一定的行政環(huán)境中，政府組織結(jié)構(gòu)應(yīng)該有一個(gè)理論最佳結(jié)構(gòu)狀態(tài)，也就是說(shuō)，一定的政府組織在一定的行政環(huán)境下，其行政區(qū)劃，行政層級(jí)和行政幅度等都應(yīng)適度，這樣才能使行政主體最大程度地提高行政效率，發(fā)揮最佳行政效果。

如果適當(dāng)減少行政環(huán)節(jié)，增大行政管理幅度，可以使層級(jí)結(jié)構(gòu)趨于合理，則從上至下和從下至上的行政信息流通順暢，快速和更加直接與準(zhǔn)確，使單位時(shí)間內(nèi)的行政行為增多，行政效率提高，行政投入減少，行政效果更好，從而提高了行政效能。所以行政層級(jí)結(jié)構(gòu)是影響行政效能的重要因素，行政層級(jí)化的主要問(wèn)題是行政層次的數(shù)目必須適當(dāng)，在適度的行政管理幅度下，要盡量減少行政層次的數(shù)目，層次過(guò)多，既造成人力、物力、財(cái)力的浪費(fèi)，又影響整個(gè)行政管理的運(yùn)營(yíng)，從而降低行政效率。

政府組織的橫向結(jié)構(gòu)，即行政組織的部門化水平對(duì)行政效能的影響。隨著經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展，原有的橫向行政結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的要求，從而阻礙了行政效能的發(fā)揮。我們必須對(duì)原有行政區(qū)域按政治、經(jīng)濟(jì)、文化等發(fā)展需要，進(jìn)行合理行政劃分，科學(xué)設(shè)置行政部門，充分調(diào)動(dòng)與發(fā)揮各地行政的積極性和創(chuàng)造性，提高行政效能。在不同的時(shí)期，政府應(yīng)根據(jù)不同的組織氣候和組織內(nèi)部需要，對(duì)行政職能進(jìn)行科學(xué)細(xì)分，行政職能劃分是否合理和科學(xué)，直接影響行政部門的設(shè)置與分工，從而影響行政效能的提高。

二、優(yōu)化我國(guó)政府組織結(jié)構(gòu)的判斷標(biāo)準(zhǔn)

建立服務(wù)型政府作為新時(shí)期行政改革的一個(gè)目標(biāo)選擇，將有助于從新的視角，把行政改革和政府職能轉(zhuǎn)變引向深入。黨的十八大報(bào)告指出：“要按照建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。并以此作為當(dāng)代中國(guó)行政體制改革的總方針和改革的方向。服務(wù)型政府的建設(shè)離不開(kāi)政府組織結(jié)構(gòu)的變革。因此，政府組織結(jié)構(gòu)的變革必須以服務(wù)型政府的價(jià)值理念為指導(dǎo)。

（一）中國(guó)政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化的價(jià)值性標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，政府組織結(jié)構(gòu)不可能存在最優(yōu)，它是一個(gè)不斷適應(yīng)新環(huán)境而持續(xù)變革的動(dòng)態(tài)過(guò)程。從構(gòu)建服務(wù)型政府的核心價(jià)值而言，我們可以從總體上歸納政府組織優(yōu)化的宏觀標(biāo)準(zhǔn)。

1．是否有利于滿足社會(huì)公平和正義。就服務(wù)型政府的本質(zhì)來(lái)說(shuō)，它必須是民主正義的政府。只有通過(guò)民主授權(quán)的方式產(chǎn)生的政府才能保證政府提供的服務(wù)在指向上是公共的，才會(huì)不斷完善所提供的服務(wù)。比較而言，法治政府、責(zé)任政府、電子政府、透明政府、回應(yīng)型政府這些內(nèi)容都是民主政府的次級(jí)屬性。沒(méi)有民主正義作保障的政府組織結(jié)構(gòu)，這些屬性就無(wú)法持久地存在下去。就公共服務(wù)本身來(lái)說(shuō)，只有通過(guò)不斷地?cái)U(kuò)展和深化民主，才能一方面對(duì)政府不斷地產(chǎn)生壓力和有效約束，規(guī)范其行為，避免用公共服務(wù)犧牲政治參與。

2．是否有利于社會(huì)的包容性成長(zhǎng)。包容性是現(xiàn)代民主政治的基本要求。一個(gè)民主正義的政府是應(yīng)該允許社會(huì)多樣性存在的政府，是一個(gè)多中心治理的政府。從這個(gè)意義上說(shuō)，政府組織結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化應(yīng)該從政府是否放權(quán)，是否善于培育社會(huì)自治組織來(lái)判斷。通過(guò)提高社會(huì)的自組織能力，社會(huì)可以分擔(dān)部分政府服務(wù)的職能，使公共服務(wù)從單純地依靠政府轉(zhuǎn)向政府與社會(huì)的共同承擔(dān)。既然“所有人（即每個(gè)個(gè)人）是其自己私人利益的最好的也是唯一的判斷者[1]（P97），那么以實(shí)現(xiàn)公民利益為唯一目標(biāo)的服務(wù)型政府在進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)中就必須體現(xiàn)出放權(quán)的原則。放權(quán)意味著自治，“自治意味著人類自覺(jué)思考、自我反省和自我決斷的能力。它包括在私人和公共生活中思考、判斷、選擇和根據(jù)不同可能的行動(dòng)路線行動(dòng)的能力”[2]（P380）。

3．是否有利于利民原則的實(shí)現(xiàn)。就服務(wù)型政府的服務(wù)對(duì)象來(lái)說(shuō)，它必須是利民的政府。服務(wù)型政府的主要功能就是為公民提供令他們滿意的服務(wù)，獲取服務(wù)的方便性是其必備條件之一。要實(shí)現(xiàn)公民獲取服務(wù)的方便，組織機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)和便民也就成為必然。很多學(xué)者將行政組織稱之為官僚主義的“大迷宮”，很大程度上是因?yàn)楝F(xiàn)有行政組織機(jī)構(gòu)數(shù)量眾多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，普通公民根本無(wú)從知曉哪種服務(wù)應(yīng)該由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)提供。所以，精簡(jiǎn)和便民，也是政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化時(shí)必須考慮的重要因素。

4．是否有利于回應(yīng)社會(huì)需求。就服務(wù)型政府的未來(lái)發(fā)展來(lái)說(shuō)，它必須是有強(qiáng)回應(yīng)、高彈性的政府。這是基于外部世界發(fā)展的各種類型復(fù)雜變化而言的。正如洛克所言，“組織行為的哲學(xué)新概念要求我們進(jìn)一步理解自身復(fù)雜的、正在變化的需求，反對(duì)關(guān)于人性的過(guò)于簡(jiǎn)單化的、無(wú)知的、程式化的理念，呼喚以人道主義——民主思想為基礎(chǔ)的組織價(jià)值觀”[3]（P2）。這種以人道主義——民主思想為基礎(chǔ)的價(jià)值觀就正好反映了管理思想對(duì)哲學(xué)思想變化的回應(yīng)力，基于強(qiáng)回應(yīng)力的組織的出現(xiàn)也必定是現(xiàn)實(shí)對(duì)政府組織結(jié)構(gòu)的客觀要求。就當(dāng)前政府治理的發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，政府所面臨的治理環(huán)境更加復(fù)雜多變，各種突發(fā)事件頻發(fā)，為了更好地滿足不同情況下公民提出的不同服務(wù)要求以及應(yīng)對(duì)隨時(shí)可能爆發(fā)的事件和危機(jī)，行政組織結(jié)構(gòu)必須是富有彈性的。

（二）中國(guó)政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)。

薄貴利教授認(rèn)為：政府組織結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化，不能僅僅從政府自身來(lái)判斷，還必須從政府與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的適應(yīng)性、從政府的運(yùn)行效果來(lái)判斷。相應(yīng)地他提出了三個(gè)判斷組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化的標(biāo)準(zhǔn)：“政府組織結(jié)構(gòu)是否適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求；政府運(yùn)行是否規(guī)范、有序和高效；政府機(jī)構(gòu)設(shè)置是否符合精簡(jiǎn)、統(tǒng)一的原則?！盵4]這為我們建立政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)提供了非常寶貴的借鑒價(jià)值。

事實(shí)上，政府組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化受到多種因素的影響，而多種影響因素決定了政府組織結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)性和發(fā)展性，這就是說(shuō)政府組織結(jié)構(gòu)不是一個(gè)固定不變的常數(shù)。但是，通過(guò)“深思熟慮和自由選擇”，能夠使政府組織結(jié)構(gòu)處于一種適度的優(yōu)化。不過(guò)，這種選擇不是一個(gè)“大政府”或“小政府”的簡(jiǎn)單選擇問(wèn)題，而是一個(gè)涉及到價(jià)值判斷（即質(zhì)的規(guī)定性）和價(jià)值取向的復(fù)雜問(wèn)題，反映出一個(gè)國(guó)家的價(jià)值追求。因此，在建立評(píng)價(jià)政府組織結(jié)構(gòu)的衡量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，必須從質(zhì)和量?jī)蓚€(gè)方面規(guī)定。我們認(rèn)為，判斷政府組織結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化主要依據(jù)以下四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。

1．政府與市場(chǎng)的耦合度。這是衡量政府組織結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化的最基礎(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)。政府與市場(chǎng)的耦合度主要從兩個(gè)方面衡量：一是政府與市場(chǎng)是否銜接充分無(wú)“真空地帶”。具體地說(shuō)，在政府未涉獵或退出的領(lǐng)域市場(chǎng)機(jī)制是否正常有效地運(yùn)轉(zhuǎn)？在市場(chǎng)無(wú)法企及的領(lǐng)域政府的管理是否有效？二是“政府失效”和“市場(chǎng)失靈”是否同時(shí)得到有效解決。自古以來(lái)，沒(méi)有哪一個(gè)國(guó)家是純政府控制或者純市場(chǎng)調(diào)節(jié)的，亞當(dāng)·斯密的自由放任主義與凱恩斯的國(guó)家干預(yù)理論都證明：只強(qiáng)調(diào)任一方面都是不夠有效的，并且最終必然無(wú)效。因此，充分發(fā)揮政府與市場(chǎng)各自的優(yōu)勢(shì)及其互補(bǔ)作用，有利于解決公平與效率、壟斷與競(jìng)爭(zhēng)、集權(quán)與分權(quán)等問(wèn)題，使政府組織結(jié)構(gòu)與市場(chǎng)規(guī)模的耦合度達(dá)到最優(yōu)。

2．政府對(duì)資源的支配度。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，政府支配的資源量是決定政府組織結(jié)構(gòu)的基本變量，是衡量政府組織結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化的一個(gè)重要指標(biāo)。政府支配的資源是指社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源總量中政府能夠直接影響其配置狀況的所有資源，包括所有權(quán)屬于政府的那部分資源和所有權(quán)不屬于政府，但配置權(quán)控制在政府手中的那部分資源。具體而言，政府支配的資源包括以國(guó)有資產(chǎn)存量形式支配的資源、以收入形式支配的資源和以行政手段支配的非國(guó)有資源。據(jù)初步估算，我國(guó)政府實(shí)際支配的資源總量不會(huì)低于80%；而發(fā)達(dá)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)起飛時(shí)期，政府支配的資源總量在GNP中的比率不到20%。巨大的資源支配量意味著龐大的政府管理機(jī)構(gòu)、龐大的公務(wù)人員隊(duì)伍以及龐大的財(cái)政支出。因此，從這種意義上講，政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化就是指將政府實(shí)際支配的資源量調(diào)置在合理水平之上。

3．政府支出的約束度。這是指政府支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）或國(guó)民生產(chǎn)總值（GNP）的比重及其支出限度。政府支出是為了發(fā)揮政府功能的需要，政府組織結(jié)構(gòu)是為了滿足社會(huì)對(duì)政府功能的有效需求。政府支出多，政府組織龐大；政府支出少，政府組織規(guī)模小。這就是說(shuō)，政府組織的最適度取決于政府功能發(fā)揮最佳時(shí)所需要的政府支出。政府支出可劃分為四類：政府消費(fèi)（如政府支付給公共部門雇員的工資以及購(gòu)買經(jīng)常性消費(fèi)用的商品所作的支出）、政府投資（如國(guó)防、道路、港口建設(shè)的資本支出）、對(duì)私人部門的轉(zhuǎn)移（如退休養(yǎng)老金、失業(yè)保險(xiǎn)、退伍軍人津貼和公債利息。20世紀(jì)以來(lái)，各國(guó)政府支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例一直在上升（其長(zhǎng)幅在1倍或以上）。瓦格納的“政府活動(dòng)擴(kuò)張法則”、皮考克和魏斯曼的“公共收入增長(zhǎng)引致說(shuō)”、馬斯格雷夫和羅斯托的“公共支出增長(zhǎng)的發(fā)展模型”以及鮑莫爾的“非均衡增長(zhǎng)模型”從不同角度解釋了政府支出上升的原因?？梢哉f(shuō)，這種現(xiàn)象是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。這就需要協(xié)調(diào)政府支出規(guī)模與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間的比例關(guān)系，以免財(cái)政的束縛阻礙了社會(huì)的發(fā)展。因此，最優(yōu)政府組織結(jié)構(gòu)應(yīng)該是：表征政府規(guī)模的政府支出都能夠得到充分利用并完全注入政府功能之中，從而實(shí)現(xiàn)政府資源的最優(yōu)配置和政府職能供給的有效性，政府組織控制在政府必備功能的有效需求限度之內(nèi)，并達(dá)到政府支出與政府組織、政府功能及社會(huì)對(duì)政府的有效需求的動(dòng)態(tài)平衡。

三、優(yōu)化我國(guó)政府組織結(jié)構(gòu)的策略

（一）我國(guó)政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基本原則。

行政管理體制改革牽涉面寬、觸及利益層次深，體現(xiàn)出很高的難度，必須站在正確的基點(diǎn)上，運(yùn)用科學(xué)的方式穩(wěn)妥推進(jìn)。從過(guò)去二十多年的探索實(shí)踐和未來(lái)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展變化的要求看，深化行政管理體制改革需要把握幾個(gè)重要原則。

1．堅(jiān)持正確的改革方向。行政管理體制改革在堅(jiān)持社會(huì)主義的基本經(jīng)濟(jì)與政治制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行。這一改革，必須有利于擴(kuò)大社會(huì)主義民主、健全社會(huì)主義法制，有利于增強(qiáng)國(guó)家和社會(huì)的活力，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，有利于降低行政成本、提高行政效率。推進(jìn)行政管理體制改革，在方向上應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)如下三方面的要求：一是要體現(xiàn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)規(guī)定的要求。無(wú)論是職責(zé)界定、方式選擇還是機(jī)構(gòu)設(shè)置、程序規(guī)范，都必須既保障政府充分發(fā)揮作用，又不妨礙市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用。二是要體現(xiàn)政府行政運(yùn)行客觀規(guī)律的要求。政府充分、高效和可持續(xù)地發(fā)揮作用，依賴于其按照科學(xué)民主的思想理論、制度方法行政，依賴于其帶頭守法、嚴(yán)格執(zhí)法，依賴于其公正清廉，行政管理體制改革的一切制度與措施的安排都應(yīng)當(dāng)保障政府民主行政、科學(xué)行政、依法行政和廉潔行政。三是要體現(xiàn)發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的要求。既堅(jiān)持中央對(duì)地方的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又保障地方的主動(dòng)性、積極性，是政令快速傳遞和有效執(zhí)行、政府工作具有活力和效率的基本保證。要立足于中央和地方政府間的科學(xué)分工、合理分權(quán)來(lái)設(shè)計(jì)和安排改革措施。

2．堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)。我國(guó)地域遼闊，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展很不平衡，物質(zhì)文化基礎(chǔ)千差萬(wàn)別，推進(jìn)行政管理體制改革既要堅(jiān)持統(tǒng)一設(shè)計(jì)、總體規(guī)劃，同時(shí)要從各地的實(shí)際出發(fā)，在組織機(jī)構(gòu)、管理模式、行政構(gòu)架乃至政府層級(jí)設(shè)置上保持適當(dāng)?shù)撵`活性。在推進(jìn)的步驟上也應(yīng)因地制宜，不宜搞一刀切、齊步走。

3．堅(jiān)持抓關(guān)鍵環(huán)節(jié)。政府行為是否適當(dāng)，從根本上取決于政府職能的準(zhǔn)確定位，而行政管理體制改革的成敗在很大程度上取決于政府職能轉(zhuǎn)變是否合規(guī)到位，因此，加快政府職能轉(zhuǎn)變是深化行政管理體制改革的核心。要把消除制約政府職能轉(zhuǎn)換的體制性障礙放在突出重要位置，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)奮力攻堅(jiān)，力求取得突破性進(jìn)展。行政管理體制改革主要是調(diào)整政府部門自身的權(quán)力利益關(guān)系，因此，要采取有力措施特別是依靠法律法規(guī)，強(qiáng)制推進(jìn)相關(guān)重要領(lǐng)域的改革。

4．堅(jiān)持積極穩(wěn)妥推進(jìn)。行政管理體制改革對(duì)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)起著關(guān)鍵作用，但這項(xiàng)改革復(fù)雜而艱巨，具有一定的風(fēng)險(xiǎn)性，因此，要審時(shí)度勢(shì)、積極進(jìn)取、慎重操作。方案制定要周密、時(shí)機(jī)選擇要得當(dāng)、節(jié)奏把握要穩(wěn)妥、工作推進(jìn)要精細(xì)。要合理兼顧現(xiàn)有的利益基礎(chǔ)，有效動(dòng)員各方力量，切實(shí)利用各種有利條件。要充分考慮改革中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，并扎實(shí)做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。

（二）我國(guó)政府橫向組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化策略。

1．?dāng)U大政府行政管理幅度。

（1）宏觀上實(shí)行行政區(qū)劃改革，增加省級(jí)政府行政組織建制。行政區(qū)劃的形成、演變和發(fā)展是自然環(huán)境、政治、經(jīng)濟(jì)、文化和軍事等多種因素綜合作用的結(jié)果，其中經(jīng)濟(jì)是最經(jīng)常、最基本的主要影響因素。任何一個(gè)國(guó)家，均有中央政府，所以，行政區(qū)劃調(diào)整的重點(diǎn)在地方，它直接決定了地方層級(jí)的政府組織設(shè)置，直接反映了上級(jí)政府的行政管理幅度；而省級(jí)地方政府，在一國(guó)的行政組織系統(tǒng)中起著承上啟下的作用，合理調(diào)整省級(jí)政府的行政區(qū)劃，調(diào)整中央政府對(duì)省級(jí)政府的管理幅度，對(duì)于維系一國(guó)的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化的協(xié)調(diào)發(fā)展和充分發(fā)揮中央和地方的積極性具有戰(zhàn)略性的意義。我國(guó)現(xiàn)有31個(gè)省級(jí)政府，每一個(gè)省級(jí)政府管轄的地域面積相當(dāng)于美國(guó)平均面積的1．69倍，面積和人口與歐洲的一個(gè)中等國(guó)家相差無(wú)幾，由于省級(jí)行政區(qū)域過(guò)大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，影響中央政府的宏觀調(diào)控能力，地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革難度增大。因此，可以借鑒國(guó)外行政區(qū)劃的經(jīng)驗(yàn)，調(diào)整現(xiàn)有的省級(jí)政府行政區(qū)劃，增設(shè)省級(jí)政府（包括直轄市）的數(shù)量，縮小省級(jí)政府的管理規(guī)模，從而擴(kuò)大中央政府對(duì)省級(jí)政府的行政管理幅度。至于增加多少個(gè)省級(jí)政府，需要進(jìn)一步論證，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為還可以新設(shè)20個(gè)左右，總數(shù)達(dá)到50個(gè)左右。當(dāng)然，擴(kuò)大中央政府的行政管理幅度是一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)，行政區(qū)劃調(diào)整后省級(jí)政府設(shè)置的數(shù)目還需要深入綜合研究。

（2）推行省直管縣，擴(kuò)大省級(jí)政府的行政管理幅度。這一部分的內(nèi)容與在縱向上減少行政層級(jí)也是緊密相關(guān)的，放在下文論述。

2．實(shí)行大部制，按照行政決策、執(zhí)行和監(jiān)督三分原則設(shè)置行政組織機(jī)構(gòu)。

（1）按照綜合性原則設(shè)置行政組織，實(shí)行大部制。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下按照專業(yè)和行業(yè)設(shè)置行政組織以及政府直接的行政管理方式，導(dǎo)致行政組織職能狹窄、部門林立、權(quán)限沖突、效率低下。為適應(yīng)政府職能的轉(zhuǎn)變和整合，行政組織應(yīng)當(dāng)按照綜合性原則設(shè)置，將業(yè)務(wù)性質(zhì)相同的行政組織予以合并，將相同或相近的政府職能集中由一個(gè)行政組織行使，實(shí)行大部制，即設(shè)置寬口徑、寬職能的行政組織，以克服某些領(lǐng)域部門眾多和管理分散現(xiàn)象?！按蟛恐啤绷⒆阌谑袌?chǎng)、民眾和社會(huì)服務(wù)，著眼于精簡(jiǎn)政府部門和實(shí)現(xiàn)政府職能的綜合化，從而大大減少政府部門之間的職能交叉和權(quán)限沖突，簡(jiǎn)化政府處理公務(wù)的手續(xù)和環(huán)節(jié)，有利于建立一個(gè)統(tǒng)一、精簡(jiǎn)、高效的服務(wù)政府和責(zé)任政府。

（2）作為實(shí)行大部制的配套行政組織設(shè)置，還必須在大部制內(nèi)部實(shí)行行政組織的相對(duì)分離和權(quán)力分工與制約機(jī)制，按照行政決策、執(zhí)行和監(jiān)督三分原則設(shè)置行政組織機(jī)構(gòu)。大部制將職能相近、業(yè)務(wù)性質(zhì)相同的行政組織合并并配置相應(yīng)的行政權(quán)力，克服了職能交叉、部門林立、權(quán)力分割和管理沖突的現(xiàn)象，但可能會(huì)造就新的專權(quán)，故在大部制內(nèi)部必須考慮按照職能分工不同，將決策、執(zhí)行、監(jiān)督三種職能作相對(duì)的分離，分別由三種不同的行政機(jī)構(gòu)行使，形成相互制約、相互協(xié)調(diào)的機(jī)制，確保決策科學(xué)、執(zhí)行有力、監(jiān)督有效，以提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。因在每一級(jí)政府大部門體制中，行政組織承擔(dān)的行政職能有所不同，所以，制約協(xié)調(diào)機(jī)制及其相應(yīng)的行政組織設(shè)置也存在差別。

（三）我國(guó)政府縱向結(jié)構(gòu)優(yōu)化策略。

在擴(kuò)大中央政府和省級(jí)政府的橫向管理幅度的基礎(chǔ)上，必須在縱向上相應(yīng)減少行政組織的層級(jí)，優(yōu)化行政組織的層級(jí)結(jié)構(gòu)。

1．在宏觀上，減少地方政府的行政層級(jí)。首先逐步取消地級(jí)市政府建制，實(shí)行省直管縣（市）。我國(guó)《憲法》規(guī)定政府層級(jí)是四級(jí)制，而現(xiàn)實(shí)中是五級(jí)制，即中央——?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）——市（自治州）——縣（市、市轄區(qū)）——鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）五級(jí)行政層級(jí)過(guò)多，加大了行政管理的成本，降低了行政管理的效率。目前，少層級(jí)——大幅度——扁平化結(jié)構(gòu)是世界上大多數(shù)國(guó)家實(shí)施的行政管理模式。根據(jù)對(duì)目前世界上191個(gè)國(guó)家和地區(qū)的初步統(tǒng)計(jì)，地方行政層次多為二、三級(jí)，約占67%，超過(guò)三級(jí)的只有21個(gè)國(guó)家，占11%。我國(guó)可以總結(jié)省直管縣的經(jīng)驗(yàn)，有步驟地將市、縣納入一個(gè)行政層級(jí)，逐步實(shí)行四級(jí)制，回歸憲法對(duì)行政層級(jí)的規(guī)定，這既是維護(hù)憲法權(quán)威的明智之舉，也是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和深化行政體制改革的迫切要求。正如有學(xué)者說(shuō)“實(shí)行省直管縣體制，是維護(hù)我國(guó)憲法權(quán)威、減少行政層級(jí)和優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)的重大戰(zhàn)略舉措”。其次，同步啟動(dòng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府改革，條件成熟時(shí)可以考慮撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政組織建制。由于縣鄉(xiāng)兩級(jí)政權(quán)的設(shè)立原理是“縣政權(quán)建設(shè)取實(shí)，鄉(xiāng)政權(quán)建設(shè)取虛”，縣級(jí)政府的公安、工商、稅務(wù)、土地管理等部門均在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）區(qū)域內(nèi)設(shè)置派出機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)政府的很多職能被抽空；加之，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）區(qū)域內(nèi)的很多政府職能需要參與縣域統(tǒng)籌而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府根本無(wú)力勝任，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府已經(jīng)被戲稱為“三要政府”；隨著政府還權(quán)于市場(chǎng)、還權(quán)于社會(huì)和村民自治制度的不斷完善與縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革的深化，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的許多行政公務(wù)由自治組織承接和縣政府的派出機(jī)構(gòu)抽走，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府因缺少需要由其履行的政府職能而被撤銷或轉(zhuǎn)化為獨(dú)立的自治單位。

2．微觀上，減少政府部門層級(jí)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)層級(jí)。我國(guó)《憲法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》對(duì)政府部門和部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的行政層級(jí)沒(méi)有做出明確規(guī)定，但還是暗含地方政府只設(shè)工作部門一類機(jī)構(gòu)，從而形成微觀上的兩級(jí)。因缺乏憲法或法律的硬性規(guī)制，實(shí)踐中的行政組織也不能逃脫“帕金森定律”的宿命，行政組織不斷膨脹，在微觀行政層級(jí)上表現(xiàn)為增加行政組織的層級(jí)、增加內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)層級(jí)，增加行政職位層級(jí)。優(yōu)化行政組織的層級(jí)結(jié)構(gòu)，在微觀上應(yīng)當(dāng)將政府部門層級(jí)控制在二級(jí)之內(nèi)，壓縮內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的層級(jí)和行政職位層級(jí)。

[1]奧斯特羅姆．美國(guó)公共行政的思想危機(jī)[M]．毛壽龍譯．上海：上海三聯(lián)書店，1999．

[2]戴維·赫爾德．民主的模式[M]．燕繼榮譯．北京：中央編譯出版社，1998．

[3]肯尼思·克洛，克·瓊·戈德史密斯．管理的終結(jié)[M]．北京：中信出版社，2004．

[4]薄貴利．論優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)[J]．北京：中國(guó)行政管理，2007，（5）．