李紀(jì)恩 李一行

(防災(zāi)科技學(xué)院，燕郊 065201)

地震預(yù)警的基本思想是利用電磁波的傳播速度(約3×105km/s)遠(yuǎn)大于地震波速(約10 km/s)、地震P波傳播快于地震主運(yùn)動(dòng)S波與面波的特點(diǎn)，在地震波或地震主運(yùn)動(dòng)尚未到達(dá)給定地點(diǎn)時(shí)，及時(shí)發(fā)出警報(bào)[1]。地震預(yù)警具有3方面社會(huì)效能： ① 向公眾發(fā)布地震警報(bào)，加強(qiáng)個(gè)人的安全性； ② 啟動(dòng)重大工程地震應(yīng)急控制系統(tǒng)，降低次生災(zāi)害發(fā)生機(jī)率，減輕潛在經(jīng)濟(jì)損失； ③ 快速估計(jì)出地震產(chǎn)生的最大地面運(yùn)動(dòng)，指導(dǎo)緊急救援和搶修隊(duì)伍趕赴最需要的地方實(shí)施救援。為了保證地震預(yù)警社會(huì)效能的實(shí)現(xiàn)，在建設(shè)地震預(yù)警硬件設(shè)施的同時(shí)，必須進(jìn)行與之配套的法律制度建設(shè)。

1 地震預(yù)警立法的必要性和緊迫性

地震預(yù)警是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其中涉及地震監(jiān)測(cè)、信息傳遞、信息發(fā)布等諸多環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)有效地開(kāi)展工作，才可以保障整個(gè)系統(tǒng)的有效運(yùn)行，而在每個(gè)環(huán)節(jié)之中，都有很多要素需要以立法的形式加以確定。比如，信息發(fā)布環(huán)節(jié)中的信息發(fā)布主體、發(fā)布條件、發(fā)布途徑、發(fā)布內(nèi)容等要素，這些都直接關(guān)系到地震預(yù)警的實(shí)效性。只有通過(guò)地震預(yù)警立法才可以規(guī)范信息發(fā)布過(guò)程中所涉及部門(mén)的操作程序，使其標(biāo)準(zhǔn)化，從而切實(shí)提高地震預(yù)警的實(shí)效性，從根本上保障整個(gè)系統(tǒng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)地震預(yù)警的社會(huì)效能。同時(shí)，由于地震預(yù)警關(guān)系到社會(huì)公眾的切身利益，很有可能會(huì)引發(fā)一些社會(huì)問(wèn)題。比如，在誤報(bào)或錯(cuò)報(bào)時(shí)，由于采取了應(yīng)急控制措施而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)損失，進(jìn)而可能引發(fā)行業(yè)、企業(yè)或公眾的不滿情緒等等。通過(guò)地震預(yù)警立法可以在法律層面上對(duì)預(yù)警過(guò)程中涉及的社會(huì)關(guān)系進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整，明確各主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，從而切實(shí)維護(hù)社會(huì)的和諧安定。由此可見(jiàn)，地震預(yù)警立法可以切實(shí)增強(qiáng)預(yù)警系統(tǒng)的實(shí)效性，是調(diào)整系統(tǒng)中涉及的復(fù)雜社會(huì)關(guān)系，明確各部門(mén)和組織權(quán)利義務(wù)關(guān)系，落實(shí)相關(guān)責(zé)任的有效途徑。

隨著公眾地震知識(shí)水平的快速提高以及對(duì)于自身知情權(quán)保護(hù)意識(shí)的增強(qiáng)，地震預(yù)警信息必然要直接面向社會(huì)公眾。而目前我國(guó)在法律層面上并未對(duì)預(yù)警信息的獲取、發(fā)布和利用等相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，如何高效地獲取預(yù)警信息并及時(shí)地傳遞到公眾那里則成了問(wèn)題。同時(shí)，現(xiàn)存的法律空白也會(huì)導(dǎo)致一些地方的實(shí)踐作法的不統(tǒng)一。所以，當(dāng)前進(jìn)行地震預(yù)警立法工作是非常必要而且緊迫的。只有通過(guò)地震預(yù)警立法，才可以使地震預(yù)警過(guò)程中各項(xiàng)工作做到有法可依，同時(shí)對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行正確引導(dǎo)，真正做到對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)，保護(hù)公眾的知情權(quán)。

2 地震預(yù)警立法的可行性

目前，我國(guó)開(kāi)展地震預(yù)警立法的相關(guān)工作是可行的。2009年12月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)批復(fù)了國(guó)家地震社會(huì)服務(wù)工程立項(xiàng)。該項(xiàng)目通過(guò)震害防御服務(wù)系統(tǒng)、地震應(yīng)急救援系統(tǒng)和地震預(yù)警示范系統(tǒng)建設(shè)，擬初步形成國(guó)家地震社會(huì)服務(wù)技術(shù)體系，為提高全社會(huì)地震災(zāi)害的綜合防御與響應(yīng)能力提供技術(shù)支持和服務(wù)。目前，地震烈度速報(bào)系統(tǒng)和地震預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)等已列入中國(guó)地震局和其他有關(guān)部委 “十二五” 科技發(fā)展計(jì)劃，遼寧等地也在企業(yè)試點(diǎn)建立地震預(yù)警系統(tǒng)。在政府的大力支持下，在地震預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)工作全面推進(jìn)的基礎(chǔ)上，地震預(yù)警的立法工作必然可以順利開(kāi)展。

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的探索，我國(guó)已經(jīng)掌握了利用短暫的幾秒鐘去開(kāi)發(fā)一些像關(guān)閉核電站、關(guān)閉城市生命線工程等特殊用途的技術(shù)。同時(shí)，在地震預(yù)警信息發(fā)布方面，我國(guó)各地方政府已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)行積極探索。比如，湖北省已經(jīng)建立地震信息發(fā)布聯(lián)動(dòng)機(jī)制，廣東省氣象局也已經(jīng)通過(guò)突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布平臺(tái)對(duì)公眾采用短信方式進(jìn)行提醒。技術(shù)上的突破與信息發(fā)布實(shí)踐上的積累使地震預(yù)警信息發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)化與法制化成為可能。

從全球看，日本是世界上較早建立地震預(yù)警系統(tǒng)的國(guó)家，擁有迄今最為完善的預(yù)警系統(tǒng)。在 “3·11” 地震中，地震預(yù)警系統(tǒng)對(duì)于東京地區(qū)發(fā)揮了很好的預(yù)警作用，其中地震預(yù)警信息發(fā)布環(huán)節(jié)，日本做的卓有成效[2]，這一切主要?dú)w功于日本完善的地震預(yù)警法律體系。日本的《災(zāi)害對(duì)策基本法》、《災(zāi)害對(duì)策基本法實(shí)施令》、《地震防災(zāi)對(duì)策特別措施法》、《大地震對(duì)策特別措施法》和《氣象業(yè)務(wù)法》中都有關(guān)于地震預(yù)警的相關(guān)規(guī)定。在地震預(yù)警系統(tǒng)的管理、運(yùn)營(yíng)和信息發(fā)布方面，《氣象業(yè)務(wù)法》明確將緊急地震速報(bào)定位為地震動(dòng)的預(yù)報(bào)及警報(bào)地位，并對(duì)地震動(dòng)預(yù)報(bào)及警報(bào)使用的規(guī)范名稱(chēng)、氣象廳的信息發(fā)布義務(wù)、面向一般用戶和高級(jí)用戶的緊急地震速報(bào)的發(fā)布內(nèi)容和條件等做了相關(guān)規(guī)定。我國(guó)地震預(yù)警立法時(shí)，在立足于實(shí)際國(guó)情的基礎(chǔ)上，可以對(duì)其進(jìn)行借鑒，這必然有利于立法工作的進(jìn)行。

3 地震預(yù)警的立法思路

地震預(yù)警立法首先要解決的問(wèn)題是立法模式和法的位階問(wèn)題，即應(yīng)采用單獨(dú)立法還是應(yīng)在其他法律法規(guī)中對(duì)地震預(yù)警進(jìn)行規(guī)定，以及如果單獨(dú)立法時(shí)，需要在何種位階上進(jìn)行立法?？紤]到法律法規(guī)修改程序的繁簡(jiǎn)，立法成本的大小，目前對(duì)此問(wèn)題單獨(dú)制定部門(mén)規(guī)章比較合適，待到地震預(yù)警系統(tǒng)發(fā)展完善到一定程度，法律法規(guī)無(wú)需大幅而且經(jīng)常修改之時(shí)，考慮進(jìn)行較高位階的立法更為可行。

關(guān)于地震預(yù)警所需的法律制度保障應(yīng)主要涉及預(yù)警信息的獲取、信息的發(fā)布和信息的利用3大方面，重點(diǎn)涵蓋地震預(yù)警信息發(fā)布的相關(guān)規(guī)定，其中應(yīng)包括地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、行政法規(guī)以及與其相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。從建設(shè)過(guò)程來(lái)看，法律法規(guī)建設(shè)可從地方性法規(guī)建設(shè)著手，從地方上的實(shí)踐活動(dòng)中積累寶貴經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而形成與地震預(yù)警硬件工程相配套的地方層面的法律法規(guī)體系。然后以此為樣板，向華北地震區(qū)和南北地震帶的省域內(nèi)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況進(jìn)行推進(jìn)。在向全國(guó)重點(diǎn)地區(qū)和城市推進(jìn)的同時(shí)，進(jìn)一步總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)已有的法律規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)充與修訂，最終形成國(guó)家層面的法律法規(guī)。

在地震預(yù)警立法的過(guò)程中應(yīng)貫徹3個(gè)基本原則： ①地震預(yù)警信息發(fā)布立法內(nèi)容必須與相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定相銜接； ②地震預(yù)警信息發(fā)布立法的內(nèi)容應(yīng)盡量完整； ③地震預(yù)警信息發(fā)布立法內(nèi)容必須具備較高的可操作性，以滿足地震預(yù)警系統(tǒng)實(shí)效性的要求。

4 地震預(yù)警的主要立法內(nèi)容

地震預(yù)警立法工作應(yīng)以現(xiàn)有的《防震減災(zāi)法》、《破壞性地震應(yīng)急條例》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《政府信息公開(kāi)條例》等法律法規(guī)為依據(jù)，同時(shí)總結(jié)各地實(shí)踐中有益的做法。除此之外，立法工作還應(yīng)注意在立足于本國(guó)實(shí)際國(guó)情的基礎(chǔ)上，借鑒外國(guó)的先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)。在地震預(yù)警立法的過(guò)程中，應(yīng)明確立法的目標(biāo)和立法的主體內(nèi)容。地震預(yù)警的立法目標(biāo)應(yīng)為確保地震預(yù)警信息準(zhǔn)確獲取并能夠及時(shí)、有序、有效地進(jìn)行傳播，使預(yù)警信息有效地被利用，以減少人員傷亡和降低經(jīng)濟(jì)損失，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。地震預(yù)警立法應(yīng)重點(diǎn)涵蓋地震預(yù)警信息發(fā)布的相關(guān)內(nèi)容，明確規(guī)定發(fā)布主體、接收主體、發(fā)布條件、發(fā)布途徑、發(fā)布內(nèi)容以及法律責(zé)任等相關(guān)條款，為地震預(yù)警硬件系統(tǒng)發(fā)揮社會(huì)效能提供法律保障。

(1) 在發(fā)布主體方面，立法應(yīng)明確哪個(gè)部門(mén)有發(fā)布預(yù)警信息的權(quán)限。在日本，日本氣象廳專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)收集和處理所有部門(mén)得到的觀測(cè)數(shù)據(jù)，用來(lái)監(jiān)測(cè)地震活動(dòng)。當(dāng)?shù)卣鸢l(fā)生在日本或者其周邊地區(qū)，日本氣象廳會(huì)立即從各個(gè)地震儀和地震強(qiáng)度儀中分析相關(guān)數(shù)據(jù)，及時(shí)、準(zhǔn)確地發(fā)布地震預(yù)警信息并進(jìn)行公告。較之日本，我國(guó)地域遼闊，地震預(yù)警信息的發(fā)布主體只限定一個(gè)部門(mén)是不合適的，應(yīng)以省份為單位，每個(gè)省、直轄市和自治區(qū)都應(yīng)有一個(gè)負(fù)責(zé)預(yù)警信息發(fā)布的機(jī)構(gòu)，同時(shí)應(yīng)規(guī)定預(yù)警信息發(fā)布的備案制度?；谡{(diào)查分析，在目前我國(guó)《防震減災(zāi)法》中規(guī)定發(fā)布地震預(yù)報(bào)的主體是各級(jí)人民政府的情況下，仍有51.2%被調(diào)查者認(rèn)為，由地震部門(mén)來(lái)發(fā)布地震預(yù)警更加合適[3]。地震主管部門(mén)與其他部門(mén)相比，也有較好地進(jìn)行地震預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)的實(shí)踐基礎(chǔ)和技術(shù)力量。所以，由地震主管部門(mén)作為地震預(yù)警信息發(fā)布的主體比較適宜。

(2) 在接收主體方面，立法應(yīng)明確在多大區(qū)域的范圍內(nèi)對(duì)哪些人發(fā)布預(yù)警信息。日本氣象廳從2006年8月1日起開(kāi)始向特殊行業(yè)主體和重大工程單位提供緊急地震速報(bào)服務(wù)； 2007年10月1日起開(kāi)始正式向公眾提供緊急地震速報(bào)服務(wù)，地震預(yù)警信息發(fā)布的接收主體大致可分為一般用戶和高級(jí)用戶。在我國(guó)，地震預(yù)警信息發(fā)布的范圍應(yīng)限定在可能遭受破壞性地震影響的區(qū)域。同時(shí)，為確保本文前述地震預(yù)警社會(huì)效能的實(shí)現(xiàn)，地震預(yù)警信息發(fā)布的接收主體應(yīng)分為3部分： ① 特殊行業(yè)主體和重大工程單位，如鐵路部門(mén)、燃?xì)夤尽⑨t(yī)院、學(xué)校、核電站、大型生產(chǎn)企業(yè)等等； ② 公眾； ③ 政府相關(guān)防災(zāi)組織和機(jī)構(gòu)，在接到預(yù)警信息時(shí)可立即做好后續(xù)的災(zāi)情分析和采取應(yīng)急救援行動(dòng)。

(3) 在發(fā)布條件方面，立法應(yīng)明確在何種條件滿足時(shí)預(yù)警信息才可以對(duì)外自動(dòng)發(fā)布。發(fā)布條件的設(shè)定很重要，因?yàn)橹挥挟?dāng)?shù)卣鹂赡墚a(chǎn)生破壞作用時(shí)，及時(shí)發(fā)布預(yù)警信息才有意義。同時(shí)，設(shè)定發(fā)布條件可以避免發(fā)布的任意性，防止信息引起不必要的社會(huì)恐慌和騷亂，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。在日本，預(yù)警信息發(fā)布的條件依接收主體的不同而不同。對(duì)于高級(jí)用戶，氣象廳設(shè)置的多功能型地震儀在任何一個(gè)觀測(cè)點(diǎn)，地震動(dòng)加速度達(dá)100 cm·s-2以上時(shí)，分析求出震源、震級(jí)、各地的預(yù)估烈度，其震級(jí)在3.5以上或最大預(yù)判烈度Ⅲ度以上(日本烈度標(biāo)準(zhǔn))的情況下進(jìn)行預(yù)警信息的發(fā)布。對(duì)于一般用戶，從迅速性和正確性這兩方面考慮，發(fā)布條件是在2個(gè)點(diǎn)以上地震觀測(cè)點(diǎn)觀測(cè)到地震波，并預(yù)判最大烈度在Ⅴ度弱以上的情況下進(jìn)行信息發(fā)布[4]。在我國(guó)立法過(guò)程中可以借鑒日本的做法，將發(fā)布條件依接收主體的不同而分別設(shè)定，向公眾發(fā)布的條件要比特殊行業(yè)主體和重大工程單位高一些，以有效減少誤報(bào)，防止產(chǎn)生不利的社會(huì)影響。但具體達(dá)到什么震級(jí)和預(yù)判烈度時(shí)進(jìn)行預(yù)警信息的發(fā)布，還應(yīng)依預(yù)警區(qū)域的地理環(huán)境和抗震設(shè)防的具體情形而定。

(4) 在發(fā)布途徑方面，立法應(yīng)規(guī)定預(yù)警信息必須通過(guò)哪些途徑傳遞至接收主體，也應(yīng)明確不同途徑下具體的信息傳遞者的職責(zé)。選擇發(fā)布途徑時(shí)，在考慮信息需快捷傳遞的同時(shí)要保證完全覆蓋接收主體。目前在日本，一般和高級(jí)用戶獲得預(yù)警信息的主要途徑包括電視和收音機(jī)的廣播。除此之外，還包括市町村防災(zāi)行政無(wú)線廣播、手機(jī)短信、系統(tǒng)內(nèi)的語(yǔ)言廣播和報(bào)警專(zhuān)用終端等等[5]。我國(guó)在選擇預(yù)警信息發(fā)布途徑時(shí)，應(yīng)考慮到接收主體的不同，對(duì)于公眾，應(yīng)立足于預(yù)警區(qū)域的實(shí)際經(jīng)濟(jì)水平和發(fā)展?fàn)顩r，選取1～2種最佳通訊方式作為主要傳遞途徑，同時(shí)考慮其他多種途徑并用，以保證接收主體都能接到相關(guān)信息。對(duì)于特殊行業(yè)主體和重大工程單位，應(yīng)考慮與發(fā)布主體之間建立直接的聯(lián)系渠道，如專(zhuān)用網(wǎng)絡(luò)等，以便于預(yù)警信息更有針對(duì)性地發(fā)布。除此之外，預(yù)警信息發(fā)布途徑方面還涉及到不同途徑下具體信息發(fā)布者的權(quán)利、義務(wù)內(nèi)容的確定問(wèn)題。比如，在采用手機(jī)短信預(yù)警時(shí)，對(duì)于電信運(yùn)營(yíng)商，是強(qiáng)制其進(jìn)行公共預(yù)警信息發(fā)布還是允許其與接收主體訂立協(xié)議的方式進(jìn)行針對(duì)性發(fā)布應(yīng)予以規(guī)定，同時(shí)還應(yīng)規(guī)定其發(fā)布信息的內(nèi)容和發(fā)布的時(shí)間等具體內(nèi)容。

(5) 在發(fā)布內(nèi)容方面，立法應(yīng)明確預(yù)警信息應(yīng)包含的具體內(nèi)容，要確保信息接收主體能正確理解其內(nèi)容并立即應(yīng)用。為了有效地向公眾提供警告信息，日本緊急地震速報(bào)的內(nèi)容主要包括震源、震級(jí)、主要震動(dòng)到達(dá)預(yù)測(cè)時(shí)間和烈度的判斷值以及預(yù)判受地震影響地區(qū)名稱(chēng)，實(shí)現(xiàn)了緊急告警的分級(jí)分區(qū)。但對(duì)于一般用戶，并不發(fā)布具體的強(qiáng)震可能到達(dá)的時(shí)間和預(yù)判斷烈度值。氣象廳發(fā)布的最小單位只有都、道、府、縣共3～4個(gè)等級(jí)，而在一個(gè)區(qū)域內(nèi)地震波到達(dá)的時(shí)間實(shí)際上有很大的差異，所以不發(fā)布預(yù)判斷的地震到達(dá)時(shí)間。另外，預(yù)警信息中用 “強(qiáng)烈震感” (Ⅴ度弱以上)來(lái)替代具體烈度數(shù)值進(jìn)行發(fā)布，以避免反復(fù)對(duì)烈度的結(jié)果進(jìn)行更正。我國(guó)地震預(yù)警信息發(fā)布的內(nèi)容應(yīng)大致與日本的相同，主要包括震源地點(diǎn)、震中烈度和震級(jí)預(yù)判值、發(fā)震時(shí)刻、預(yù)警區(qū)域或城市的預(yù)警時(shí)間和預(yù)判烈度等基本信息。

(6) 關(guān)于法律責(zé)任，立法應(yīng)明確預(yù)警信息發(fā)布過(guò)程中所涉及相關(guān)部門(mén)和人員需就信息失誤而導(dǎo)致?lián)p失時(shí)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。責(zé)任的承擔(dān)應(yīng)從信息失誤產(chǎn)生的原因和導(dǎo)致的后果等多方面進(jìn)行分析確定。如果是受目前科學(xué)技術(shù)水平所限，預(yù)警信息沒(méi)有準(zhǔn)確及時(shí)地發(fā)布，此時(shí)對(duì)于相關(guān)部門(mén)及工作人員應(yīng)予以免責(zé)。但如果是由于信息發(fā)布過(guò)程中的相關(guān)部門(mén)及工作人員沒(méi)有按法律規(guī)定辦事或是由于個(gè)人疏忽而導(dǎo)致了漏報(bào)、誤報(bào)或延報(bào)，則應(yīng)該追究其較為嚴(yán)格的法律責(zé)任，這樣才可以盡量避免人為錯(cuò)誤的發(fā)生，最大程度地提升地震預(yù)警信息發(fā)布的實(shí)效性。

綜上所述，為了保證地震預(yù)警的實(shí)效性，最大限度地發(fā)揮其社會(huì)效能并維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，必須將其納入法制管理，使其有法律的保障和規(guī)范，從而也可以明確相關(guān)部門(mén)和組織的權(quán)限和職責(zé)，落實(shí)相關(guān)責(zé)任，使地震預(yù)警全過(guò)程真正做到有法可依。法律保障無(wú)疑是防震減災(zāi)事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根本保證，積極地開(kāi)展地震預(yù)警的立法工作并逐步實(shí)現(xiàn)和完善相關(guān)立法，雖任重道遠(yuǎn)，卻是大勢(shì)所趨，是社會(huì)發(fā)展的必然。

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