石春花

（1.上海市測(cè)繪院，上海 200063）

1 城市公共安全的重要性

城市公共安全是指城市中人員、財(cái)產(chǎn)、城市生命線和其他重要系統(tǒng)的安全需求和安全需求滿足。而構(gòu)成人員、財(cái)產(chǎn)、城市生命線安全威脅的主要因素是災(zāi)害和危機(jī)。頻度和強(qiáng)度不斷上升的自然災(zāi)害威脅著城市的公共安全，而城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大導(dǎo)致城市人口和財(cái)產(chǎn)密集，使得各類事故的直接損失上升，也使得城市的管理難度加大，責(zé)任加重。此外，城市的重要性也為敵對(duì)勢(shì)力和恐怖分子所利用，成為破壞和攻擊的目標(biāo)。城市公共安全已經(jīng)成為國(guó)家安全戰(zhàn)略的重要組成部分。

上海11.15特大火災(zāi)是一起典型的城市公共安全事故。它對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)造成了嚴(yán)重傷害，損失巨大，教訓(xùn)也極為慘痛，為永遠(yuǎn)銘記這次事故的慘痛教訓(xùn)，上海市委、市政府將11月15日設(shè)為“上海城市公共安全日”，以此來(lái)警醒各方重視城市公共安全。一場(chǎng)大火，暴露出特大型城市管理中存在的諸多問(wèn)題。城市作為人口和各種要素高度集聚之地，也是風(fēng)險(xiǎn)高度聚集區(qū)，任何一次小小的疏忽，都有可能引發(fā)連鎖反應(yīng)，直至釀成重大生命財(cái)產(chǎn)損失。

2 地下管線對(duì)城市公共安全的影響

地下管線包括給水、排水、燃?xì)?、電力、電信、信息、特種管等公共管線以及熱力、氣體、油料、化工物料等特種管線，是城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分。地下管線測(cè)繪成果是城市建設(shè)和管理的重要信息。上海是個(gè)特大型城市，其悠久的城市發(fā)展歷史，注定了其地下空間尤其是地下管線非同尋常。在上海老城區(qū)，尤其是解放前的租界區(qū)域地下，既有100多a前外國(guó)人埋設(shè)的老齡管道，又有解放后鋪設(shè)的中齡管道，更有近20 a老城區(qū)改造中增設(shè)的新管線，新老管線縱橫交錯(cuò)，上下疊加。由于大多數(shù)管線沒(méi)有按照跟測(cè)要求實(shí)施，因此管線位置信息不準(zhǔn)確，還有許多管道信息不全。所以在這些地方進(jìn)行施工開挖，稍有不慎就會(huì)挖斷管線，造成事故。這些事件嚴(yán)重威脅到公眾安全，損害了百姓利益，甚至威脅到人的生命，足已構(gòu)成城市公共安全問(wèn)題，影響到城市建設(shè)的有序進(jìn)行和人民生活的和諧穩(wěn)定。如果簡(jiǎn)單地將這些問(wèn)題歸咎于“施工單位不負(fù)責(zé)任，野蠻施工”，對(duì)施工單位罰一點(diǎn)款了之，是治標(biāo)不治本的管理方式。相關(guān)部門要追根溯源，查找隱患，健全制度，強(qiáng)化監(jiān)督管理，才能標(biāo)本兼治。

3 上海地下管線跟蹤測(cè)量的現(xiàn)狀

上海市政府早在2001年11月就下發(fā)了《上海市管線工程規(guī)劃管理辦法》，規(guī)定對(duì)開工的地下管線工程應(yīng)采用跟蹤測(cè)量辦法，并在工程覆土前編制地下管線竣工圖。但直至2011年管線跟蹤測(cè)量工作開展并不理想，管線跟綜測(cè)量的履約率較低。

從2007～2011年管線報(bào)檢情況來(lái)看，全市有管線測(cè)繪資質(zhì)單位47家，前來(lái)市測(cè)繪管理辦公室申報(bào)登記、接受監(jiān)督檢驗(yàn)的單位大約19家，占40%。平均每年接受監(jiān)督檢驗(yàn)的管線約1 500～2 000 km，占實(shí)際施工建設(shè)管線長(zhǎng)度的30%～40%（據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在世博會(huì)前幾年中，上海市每年開工建設(shè)的項(xiàng)目約有上千個(gè)，管線長(zhǎng)度約5 000 km），約有60～70%的新鋪設(shè)管線沒(méi)有納入跟蹤測(cè)量管理范圍。這些管線三維坐標(biāo)不完整、不正確，管線測(cè)繪成果不經(jīng)過(guò)質(zhì)量檢驗(yàn)，不組織竣工驗(yàn)收，管線數(shù)據(jù)沒(méi)有納入統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)庫(kù)。造成這一局面的原因?yàn)椋?/p>

1）建設(shè)單位對(duì)管線跟蹤測(cè)量工作認(rèn)識(shí)上有偏差，重視度不夠。建設(shè)單位將管線跟測(cè)合同視為辦理規(guī)劃許可證的“通行證”，在與測(cè)繪單位簽好合同取得規(guī)劃許可證后，對(duì)管線是否真正實(shí)施跟測(cè)，是否需要跟測(cè)等關(guān)注度與重視度不夠。有的在管線覆土后才通知跟測(cè)單位，造成管線跟測(cè)單位無(wú)法實(shí)施實(shí)時(shí)跟測(cè)；有的建設(shè)單位無(wú)視跟測(cè)規(guī)定，在取得許可證后單方面取消與管線測(cè)繪單位的合同，造成測(cè)繪單位無(wú)法履行跟測(cè)合同；更有建設(shè)單位憑著重大市政項(xiàng)目或有較硬的后臺(tái)背景，不按規(guī)定走流程，在管線埋設(shè)好后才到有關(guān)管理部門補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)。

2）政府主管部門對(duì)管線建設(shè)單位不履行管線跟測(cè)行為管理不嚴(yán)，控制不力。目前行政主管部門對(duì)管線建設(shè)單位的行為在制度和監(jiān)督上都存在控制不夠的問(wèn)題。制度上有盲點(diǎn)，監(jiān)管上有空白，造成不履行跟測(cè)的施工單位照樣能取得執(zhí)照，能通過(guò)竣工驗(yàn)收，能符合程序。

3）測(cè)繪單位不按技術(shù)規(guī)定嚴(yán)格實(shí)施地下管線跟綜測(cè)量。管線跟測(cè)工作周期長(zhǎng)、成本高，而市場(chǎng)跟測(cè)合同金額較低。為了降低成本，獲取利潤(rùn)，有的測(cè)繪單位等管線工程完成后實(shí)施竣工測(cè)量，管線位置數(shù)據(jù)質(zhì)量不能滿足跟測(cè)要求。

4）管線跟測(cè)流程不暢通。流程中諸多環(huán)節(jié)缺失，缺少有效監(jiān)管。規(guī)劃管理部門對(duì)管線的灰線驗(yàn)收缺失，管線規(guī)劃竣工驗(yàn)收缺失，檔案館管線數(shù)據(jù)應(yīng)匯交市測(cè)管辦缺失，管線施工時(shí)通知市質(zhì)檢站現(xiàn)場(chǎng)外檢絕大多數(shù)做不到。

其根本原因在于規(guī)劃、建設(shè)（施工）、測(cè)量、報(bào)檢、竣工驗(yàn)收、成果等管理上控制不嚴(yán)，沒(méi)有嚴(yán)格的制度規(guī)定有效控制和制約建設(shè)方（施工方）、測(cè)繪單位的行為。嚴(yán)格管理成本大，有困難，存在多頭管理，制度實(shí)施與操作時(shí)存在一定困難，需要管理部門之間互相協(xié)調(diào)，共同努力才能確保管理到位，管理有成效。

4 加強(qiáng)地下管線跟蹤測(cè)量管理的重要性

鑒于地下管線管理現(xiàn)狀，上海的地下管線管理工作處于嚴(yán)重的舊賬沒(méi)有還清，新賬卻不斷積壓這樣一個(gè)尷尬境地。長(zhǎng)期下去，上海城市地下管線的信息將越欠越多，必將成為日后城市管理上的嚴(yán)重隱患，成為影響公共安全的地雷。

一方面城市管線的普查需要大量的人力物力和財(cái)力，另一方面，受城市繁忙交通等方面的影響，管線普查工作比較困難，效率低下。受現(xiàn)有技術(shù)、設(shè)備和方法的限制，普查中獲得管線位置信息數(shù)據(jù)不夠精確和翔實(shí)，有些管線甚至無(wú)法測(cè)到。由于地下管線在工程施工結(jié)束后存在極大的隱蔽性，所以及時(shí)獲取管線特征點(diǎn)及其附屬物的三維坐標(biāo)，必須在地下管線施工時(shí)實(shí)施跟蹤測(cè)量。地下管線跟蹤測(cè)量是實(shí)現(xiàn)市政府“新帳不欠”的目標(biāo)，解決及時(shí)準(zhǔn)確獲取管線信息，保證管線數(shù)據(jù)現(xiàn)勢(shì)性最切實(shí)有效的辦法。因此對(duì)新鋪設(shè)的管線實(shí)施實(shí)時(shí)跟蹤測(cè)量，才能確保數(shù)據(jù)采集正確，確保數(shù)據(jù)庫(kù)信息完備。

5 切實(shí)加強(qiáng)管線跟蹤測(cè)量管理工作

為認(rèn)真吸取教訓(xùn)，加強(qiáng)城市地下管線保護(hù)工作，保障城市地下管線安全運(yùn)行，建設(shè)部下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市地下管線保護(hù)工作的通知》（建質(zhì)[2010]126號(hào)），通知要求：①充分認(rèn)識(shí)地下管線保護(hù)工作的重要意義；②切實(shí)加強(qiáng)地下管線規(guī)劃、建設(shè)和管理；③嚴(yán)格落實(shí)工程建設(shè)各方主體相關(guān)責(zé)任；④提高地下管線安全應(yīng)急救援能力；⑤加強(qiáng)監(jiān)督檢查和相關(guān)服務(wù)工作。由于管線建設(shè)和管理工作涉及眾多部門和單位，必須加強(qiáng)法制建設(shè)和制度建設(shè)，解決管線管理體制問(wèn)題，才能建立有效的、完備的動(dòng)態(tài)更新機(jī)制，解決城市地下管線信息化工作，滿足城市化進(jìn)程發(fā)展的需要。

本著“新賬不欠，舊賬逐步還清”的工作要求，上海目前對(duì)已經(jīng)鋪設(shè)的老管線，以區(qū)和重點(diǎn)區(qū)域?yàn)閱挝?，推進(jìn)地下管線普查工作和維護(hù)機(jī)制。對(duì)計(jì)劃鋪設(shè)的新管線，加強(qiáng)源頭管理，在建設(shè)過(guò)程中抓住管線跟蹤測(cè)量這個(gè)牛鼻子，獲取第一手正確可靠的資料和信息。切實(shí)加強(qiáng)源頭管理的重點(diǎn)，首先是對(duì)建設(shè)（施工）單位的控制，這是落實(shí)地下管線跟蹤測(cè)量制度的關(guān)鍵，因?yàn)榻ㄔO(shè)單位是甲方，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全過(guò)程，掌控著地下管線跟蹤測(cè)量的主動(dòng)權(quán)，必須對(duì)其行為進(jìn)行規(guī)范要求，嚴(yán)格控制，常態(tài)監(jiān)督。

2011年11月由上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局制定，上海市市政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《上海市地下管線建設(shè)工程規(guī)劃核查管理的試行規(guī)定》正式出臺(tái)，該規(guī)定對(duì)管線建設(shè)單位實(shí)施地下管線跟蹤測(cè)量進(jìn)行了責(zé)任明確，同時(shí)明確了管理部門的監(jiān)管職責(zé)。規(guī)劃管理部門從核發(fā)地下管線《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、備案地下管線跟蹤測(cè)量合同、竣工規(guī)劃驗(yàn)收、檔案移交等環(huán)節(jié)對(duì)管線跟蹤測(cè)量及相應(yīng)成果資料進(jìn)行控制。從源頭上加強(qiáng)地下管線跟蹤測(cè)量監(jiān)管工作，確保其按規(guī)定有效實(shí)施。

與此同時(shí)，由上海市測(cè)繪管理辦公室制定的《上海市地下管線跟蹤測(cè)量管理辦法》出臺(tái)。這個(gè)辦法從地下管線跟蹤測(cè)量項(xiàng)目登記、報(bào)檢通知、成果送檢、質(zhì)量監(jiān)管和誠(chéng)信建設(shè)等方面對(duì)負(fù)責(zé)管線跟蹤測(cè)量的測(cè)繪單位和測(cè)繪主管部門提出了具體要求和制約措施。管線跟蹤測(cè)量的成果質(zhì)量最終取決于測(cè)繪單位，因此加強(qiáng)對(duì)管線測(cè)繪單位的質(zhì)量監(jiān)督與管理勢(shì)在必行，包括對(duì)測(cè)繪資質(zhì)的管理，對(duì)管線跟蹤測(cè)繪過(guò)程的監(jiān)督和對(duì)測(cè)繪成果的質(zhì)量檢查和驗(yàn)收。

2011～2013年，上海市測(cè)繪管理辦公室連續(xù)3 a開展地下管線跟蹤測(cè)量專項(xiàng)檢查和整治工作，隨著《上海市地下管線建設(shè)工程規(guī)劃核查管理的試行規(guī)定》和《上海市地下管線跟蹤測(cè)量管理辦法》的認(rèn)真貫徹實(shí)施，上海的地下管線跟蹤測(cè)量正在逐步趨于規(guī)范，整治的效果也越來(lái)越明顯。

由于城市地下管線管理涉及諸多環(huán)節(jié)和管理部門，靠一陣子和一個(gè)部門的監(jiān)管不能持久，城市建設(shè)和管理的各委辦局之間必須建立聯(lián)動(dòng)、合作、共享、齊抓共管的長(zhǎng)效機(jī)制。

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