黨連文

（水利部松遼水利委員會，吉林 長春 130021）

根據國務院關于新一輪流域綜合規(guī)劃修編工作的總體部署，經過有關各方的共同努力，《松花江流域綜合規(guī)劃》于2013年3月獲得國務院批復。該規(guī)劃是繼《遼河流域綜合規(guī)劃》批復后指導流域管理工作的又一重要依據，對于進一步規(guī)范新形勢下松花江流域水資源開發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約和保護，促進流域經濟社會又好又快發(fā)展具有重要意義。

1 深入分析松花江流域水利發(fā)展面臨的新形勢和新要求 科學定位流域綜合規(guī)劃修編主導思想

松花江流域是我國重要的老工業(yè)基地和商品糧生產基地，也是我國水旱災害頻繁發(fā)生的地區(qū)。新中國成立以來，先后兩次編制松花江流域規(guī)劃，在規(guī)劃指導下，松花江流域進行了大規(guī)模的開發(fā)治理，初步形成了較為完善的防洪工程體系和水資源調控體系，為流域經濟社會的發(fā)展提供了支持和保障。但隨著近年來流域經濟、社會、環(huán)境、水情、工情及發(fā)展理念的變化，松花江流域面臨許多新情況、新問題和新挑戰(zhàn)。

1）流域和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略格局的調整對水利提出了新要求。

隨著振興東北老工業(yè)基地、國家糧食安全戰(zhàn)略和蒙東能源基地建設的實施，流域和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略格局進行了新的調整，城鄉(xiāng)用水需求不斷增加，水資源供需矛盾更加突出，對今后松花江流域水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護和防治水害都提出了新的要求。為充分體現各區(qū)域經濟社會發(fā)展的要求及對水資源的影響，此次規(guī)劃修編堅持以科學發(fā)展觀為指導，按照建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的要求，全面規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧，協調好興利與除害、開發(fā)與保護、整體與局部、近期與長遠的關系，科學制定了松花江流域治理開發(fā)和保護的總體布局，明確了今后流域治理開發(fā)、保護與管理的主要任務，保障流域可持續(xù)發(fā)展。

2）松花江流域水資源合理配置和高效利用體系尚不完善。

松花江流域總體上是我國水土資源匹配較好的地區(qū)之一，同時也是相對缺水的地區(qū)，人均水資源量為全國平均值的85%，每公頃水資源量僅為全國平均值的30%。流域水資源分布東多西少、北多南少、邊緣多腹地少，與經濟發(fā)展和生產力布局呈逆向分布，供需矛盾突出。與遼河流域相比，水資源相對豐富但缺乏調蓄工程，供水保障程度低。同時，由于人們節(jié)水意識不強，用水效率普遍偏低，一定程度上加劇了水資源的供需矛盾。因此，此次規(guī)劃修編高度重視流域水資源合理配置和高效利用，著力推進水資源可持續(xù)利用。

3）松花江流域防洪減災體系仍然不容樂觀。

松花江流域防洪工程基礎設施仍然薄弱，與規(guī)劃目標相比還有較大差距；流域防洪骨干工程胖頭泡蓄滯洪區(qū)雖已開始應急度汛建設，但與設計蓄洪要求還有很大差距，嚴重影響哈爾濱市的防洪安全；干支流主要防洪保護區(qū)防洪標準偏低，大部分河段未達到規(guī)劃標準；防洪非工程措施尚不完善。因此，此次規(guī)劃修編仍把防洪減災作為規(guī)劃重點，研究確定了今后一個時期防洪治理的目標和任務。

4）水生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢尚未根本扭轉。

松花江流域黑土區(qū)水土流失十分嚴重，雖經多年治理，取得了一定成效，但是由于綜合治理機制尚不配套，投入嚴重不足，加之近年來人為因素水土流失治理任務仍然十分艱巨。同時，流域城鎮(zhèn)污水處理率仍然較低，地表水污染程度沒有明顯改善，水環(huán)境惡化尚未根本扭轉。因此，此次規(guī)劃修編堅持人與自然和諧相處，加強流域水土流失綜合治理，加強水資源統(tǒng)一管理和保護，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展與生態(tài)保護，使經濟社會發(fā)展速度、規(guī)模與流域水資源和水環(huán)境承載能力相適應，有效維護河流健康。

5）流域綜合管理能力亟待提高。

目前，松花江流域尚未形成以流域為基礎的權威、統(tǒng)一、高效的水資源管理體系，依法治水、管水的能力和水平需要進一步提升。因此，此次規(guī)劃更加重視流域綜合管理，理順了流域管理與行政區(qū)域管理的關系，完善了流域管理與行政區(qū)域管理相結合的水資源管理體制，提出了洪水管理、水資源管理、水功能區(qū)管理、水土保持管理、水工程管理、岸線利用管理等流域綜合管理內容，為逐步建立符合松花江流域實際、科學高效的管理模式和執(zhí)行機制奠定了基礎。

2 準確把握松花江流域綜合規(guī)劃修編工作重點 全面提升流域水利保障能力

針對松花江流域水利發(fā)展面臨的新形勢和新要求，松花江流域綜合規(guī)劃修編立足于與經濟社會發(fā)展要求相適應，以合理配置水資源、提高洪水防御能力、有效保護水資源及水生態(tài)為重點，科學確定流域水利發(fā)展的目標和重點任務，全面提高流域防洪安全、供水安全、糧食安全和生態(tài)安全保障能力。

1）著力提高防洪安全保障能力。

松花江流域洪水峰高量大、歷時長，防洪建設主要以堤防為基礎，尼爾基、豐滿、白山等干流控制性水利樞紐工程為骨干，以及胖頭泡、月亮泡兩個流域性蓄滯洪區(qū)、河道整治、水土保持等工程配套，重視中小河流治理和山洪災害防治，形成完善的流域綜合防洪減災體系。同時，加快流域防汛抗旱指揮調度系統(tǒng)建設，制訂城市防御超標準洪水預案，抓緊研究制訂防洪骨干水庫與蓄滯洪區(qū)的聯合調度運用方案等，真正實現工程措施與非工程措施聯合運用。

2）著力優(yōu)化水資源配置格局。

松花江流域東部和北部周邊河流及其支流水資源豐富，但人口較少，水資源開發(fā)利用程度低；中部經濟發(fā)展水平較高，水資源開發(fā)利用程度也高；西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，水資源匱乏。流域內松嫩平原和三江平原是東北地區(qū)主要的糧食生產基地，也是我國商品糧產量增長潛力最大的地區(qū)，為保障國家糧食安全，需要有可靠的水源保障。松花江流域水資源開發(fā)利用在加強節(jié)約用水的基礎上，建設必要的引水、蓄水、調水和河湖連通工程，形成較為合理的水資源配置格局，進一步提高水資源的保障能力，為東北老工業(yè)基地振興和全面建設小康社會提供支撐條件。

3）著力提高商品糧基地水資源保障能力。

松花江流域綜合規(guī)劃統(tǒng)籌考慮資源稟賦、生產條件和增產潛力等因素，科學謀劃糧食生產布局，加強主產區(qū)糧食綜合生產能力建設，一方面，合理調整農業(yè)用地結構，優(yōu)化農業(yè)產業(yè)結構，集中力量建設一批基礎條件好、生產水平高和糧食調出量大的核心產區(qū)；另一方面，在合理開發(fā)、高效利用、優(yōu)化配置、全面節(jié)約、有效保護和科學管理水資源的基礎上，加大水資源工程建設力度，提高農業(yè)供水保證率，根據流域特點，積極發(fā)展水田節(jié)水灌溉和旱作高效節(jié)水農業(yè)，完善灌排體系建設，實施重點澇區(qū)治理，加快完成糧食主產區(qū)大型排澇泵站更新改造，加快灌區(qū)水管體制改革，對農業(yè)用水實行總量控制和定額管理，提高糧食主產區(qū)水資源利用效率和效益。

4）著力構建良好的水環(huán)境保護和修復體系。

松花江流域水生態(tài)保護與修復重點是保障河湖生態(tài)水量和重要濕地生態(tài)補水。水資源保護按照“在保護中開發(fā)”的原則，以水資源配置方案和各規(guī)劃水平年水功能區(qū)納污能力為約束條件，確定各規(guī)劃水平年污染物入河總量控制指標，逐步實現地表水功能區(qū)水質目標。地下水資源以保護為主、利用為輔，重點針對集中式供水水源地，建設地下水水質保護工程；對有替代水源的超采區(qū)，結合替代水源建設，逐步壓縮地下水開采量，實現地下水功能區(qū)達標和地下水資源的可持續(xù)利用。

五是著力加強黑土區(qū)水土流失綜合防治。松花江流域水土流失分布范圍廣、類型多，耕地水土流失嚴重、潛在危害高。規(guī)劃以搶救黑土資源、保障國家糧食安全、改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境為目標，建立完善的水土流失綜合防治體系，對坡耕地和侵蝕溝進行綜合治理，通過規(guī)范人類開發(fā)活動，使生態(tài)環(huán)境得到自然修復，使松花江流域水土流失惡化的趨勢得到控制。

3 科學編制流域綜合規(guī)劃 不斷提高規(guī)劃成果質量

流域綜合規(guī)劃修編是一項綜合性的系統(tǒng)工作，涉及面廣，面臨問題多，技術難度大，為做好此次松花江流域綜合規(guī)劃修編工作，保證工作進度和成果質量，松遼水利委員會高度重視、精心組織，加強與地方和各部門之間的協作，建立了由流域內各?。ㄗ灾螀^(qū)）人民政府、發(fā)展改革委代表和水行政主管部門主要負責人及相關行業(yè)代表參加的流域綜合規(guī)劃修編工作協調會議制度以及為規(guī)劃修編提供技術支撐的專家咨詢機制。在規(guī)劃編制過程中，充分發(fā)揮流域內各有關省（自治區(qū)）在規(guī)劃修編工作中的生力軍作用，開展了大量的現狀評價、總體規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃，并就流域重大問題委托科研單位開展了專題研究，完成《尼爾基、豐滿水庫聯合調度方式研究》和《松嫩低平原水土資源綜合整治與開發(fā)利用研究》等專題研究成果，并先后完成了3次重要的行政協調和多次專家咨詢，保證了規(guī)劃的科學性、協調性和可操作性。

依照《中華人民共和國水法》，流域綜合規(guī)劃是流域開發(fā)、利用、節(jié)約、保護水資源和防治水害的重要依據。按照國務院對松花江流域綜合規(guī)劃的批復要求，松遼水利委員會認真貫徹落實《中共中央國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》（中發(fā)〔2011〕1號）精神，會同流域內各?。ㄗ灾螀^(qū)）有關部門加快將規(guī)劃提出的目標、任務落到實處，充分發(fā)揮流域綜合規(guī)劃的重要作用，切實保障流域防洪安全、供水安全、糧食安全和生態(tài)安全。