張金榮，孫彥鵬

一、轉(zhuǎn)型期社區(qū)治理的阻滯及其原因分析

進(jìn)入新世紀(jì)，伴隨著社區(qū)“硬件體系”的日臻完善，社區(qū)治理升級(jí)的軟肋——“體制不順”和“軟件支持不足”，開(kāi)始凸顯在人們眼前。眾所周知，街道、社區(qū)是城市管理的基礎(chǔ)和依托，完善社區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，對(duì)于服務(wù)人民群眾、夯實(shí)城市基層基礎(chǔ)、加強(qiáng)城市管理、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)都具有重大的現(xiàn)實(shí)和深遠(yuǎn)意義。此外，“在城市化迅速推進(jìn)的過(guò)程中，充分發(fā)揮城市社區(qū)的基層整合功能，對(duì)于舒緩社會(huì)轉(zhuǎn)型期帶來(lái)的陣痛，制度化地解決社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的矛盾和問(wèn)題具有積極的價(jià)值和意義?！保?］

近年來(lái)，社區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制存在的一些問(wèn)題開(kāi)始引起人們的關(guān)注，如社區(qū)建設(shè)目標(biāo)重點(diǎn)不夠突出、黨委政府目標(biāo)與社會(huì)目標(biāo)脫節(jié)；社區(qū)建設(shè)的行政化推動(dòng)與社區(qū)自治建設(shè)這兩大結(jié)構(gòu)力量缺乏有效銜接；社區(qū)自治功能與權(quán)力嚴(yán)重缺位等等。上述問(wèn)題的存在制約了社區(qū)建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展。從社區(qū)管理現(xiàn)狀來(lái)看，中國(guó)的城市社區(qū)參與仍然只是一種出于國(guó)家治理需要的自上而下的制度安排，社區(qū)參與具有很強(qiáng)的革命時(shí)期形成的國(guó)家動(dòng)員、群眾參與的傳統(tǒng)色彩［2］。筆者認(rèn)為存在以下四種矛盾：社區(qū)組織的有限力量與繁雜的日常工作難以協(xié)調(diào)；社區(qū)建設(shè)工作的快速推進(jìn)與社區(qū)各方參與意識(shí)不強(qiáng)；社區(qū)建設(shè)的高要求與社區(qū)工作者素質(zhì)偏低；社區(qū)建設(shè)的繁重任務(wù)與社區(qū)硬件設(shè)施不完善、經(jīng)費(fèi)不足。

從一般意義上來(lái)看，產(chǎn)生上述矛盾的原因是多方面的，但其主要原因可以歸納為以下幾點(diǎn)：社區(qū)與政府職能部門(mén)的職能沒(méi)有完全理清；對(duì)社區(qū)工作的宣傳力度不夠；社區(qū)居民黨員年齡結(jié)構(gòu)老化，選人用人機(jī)制有待進(jìn)一步拓寬；約束機(jī)制不健全；資金投入機(jī)制不完善。

回到中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)，“在社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的今天，社會(huì)功能和社會(huì)組織關(guān)系多元化現(xiàn)象越來(lái)越普遍。城市社區(qū)作為整合各種社會(huì)資源的基層單位，對(duì)創(chuàng)立新型城市社區(qū)管理模式的呼喚也越來(lái)越強(qiáng)烈?！保?］社區(qū)建設(shè)模式的特點(diǎn)就在于其所具有的多樣性，以及同社區(qū)建設(shè)實(shí)踐的緊密聯(lián)系，“無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家，其社區(qū)建設(shè)的模式都是多元的，不存在一個(gè)‘放之四海而皆準(zhǔn)’的社區(qū)建設(shè)模式”［4］。筆者在對(duì)當(dāng)前社區(qū)管理存在具體矛盾及原因分析的基礎(chǔ)上，著眼社區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制加強(qiáng)社區(qū)黨建工作科學(xué)化的具體措施——推行“三改一加強(qiáng)”工作機(jī)制，加快社區(qū)改革創(chuàng)新?！叭摹本褪歉母锷鐓^(qū)治理結(jié)構(gòu)、改進(jìn)工作運(yùn)行機(jī)制、改善社區(qū)工作基礎(chǔ)，“一加強(qiáng)”就是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

二、完善社區(qū)治理與協(xié)動(dòng)機(jī)制的探索

在現(xiàn)實(shí)的社區(qū)發(fā)展中，一些基層社區(qū)組織在完善社區(qū)治理與協(xié)動(dòng)機(jī)制問(wèn)題上展開(kāi)了諸多有益的探索。

（一）“4＋N”模式與社區(qū)治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化

構(gòu)建在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，以居民自治為核心，廣大居民和多種經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織廣泛參與的多元治理機(jī)制。從根本上來(lái)講，社區(qū)發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)該是發(fā)揚(yáng)現(xiàn)代民主，相信民眾有自我組織、自我解決問(wèn)題的能力，從而通過(guò)民主的建設(shè)來(lái)謀求社區(qū)的真正發(fā)展，這樣可以使不同的社會(huì)力量和社會(huì)需求得到整合和表達(dá)［5］。實(shí)行“兩心兩體系”，即著力構(gòu)建黨組織這一領(lǐng)導(dǎo)核心、廣大居民這一自治核心，按照“4＋N”模式設(shè)置社區(qū)組織體系和服務(wù)體系這兩個(gè)體系。

“4”主要是建設(shè)社區(qū)黨組織、社區(qū)成員代表會(huì)議、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心“四位一體”組織架構(gòu)；通過(guò)這種組織體系建設(shè)，調(diào)整組織職能定位，實(shí)現(xiàn)“五權(quán)分離”，即領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、議事權(quán)、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)（黨務(wù)與政務(wù)分離、領(lǐng)導(dǎo)職能與自治職能分離、社會(huì)職能與行政職能分離、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與決策權(quán)分離、決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離）；黨組織由原來(lái)的決策者、執(zhí)行者變成領(lǐng)導(dǎo)者、監(jiān)督者；居委會(huì)變成居民代表大會(huì)和議事會(huì)的執(zhí)行者和政府下移公共服務(wù)和社會(huì)管理職能的承接者；各類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織變成社區(qū)建設(shè)的參與者。一些新的和老的、現(xiàn)代的和傳統(tǒng)的集團(tuán)，越來(lái)越意識(shí)到他們自己是集團(tuán)，越來(lái)越意識(shí)到他們對(duì)于其它集團(tuán)的利益和權(quán)利，進(jìn)而積極動(dòng)員參與政治［6］。

“N”主要是指服務(wù)體系建設(shè)，依托黨員服務(wù)站、黨組織服務(wù)民生工作站，建立多種服務(wù)志愿者團(tuán)隊(duì)大力開(kāi)展服務(wù)民生工作，即面向社會(huì)招募組建以黨員、團(tuán)員為骨干的志愿者隊(duì)伍。重點(diǎn)組建黨員區(qū)域化黨建工作志愿者服務(wù)隊(duì)、精神文明建設(shè)宣傳志愿者服務(wù)隊(duì)、再就業(yè)志愿者服務(wù)隊(duì)、家政便民志愿者服務(wù)隊(duì)、醫(yī)療計(jì)生志愿者服務(wù)隊(duì)、法律維權(quán)志愿者服務(wù)隊(duì)、未成年思想道德建設(shè)志愿者隊(duì)伍等。在社區(qū)建設(shè)中強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)的功能，對(duì)于社區(qū)管理本身也是一種促進(jìn)?！白罴训墓芾矸绞绞窃诜?wù)中實(shí)施管理、在管理中體現(xiàn)服務(wù)，通過(guò)強(qiáng)化服務(wù)提高社會(huì)管理實(shí)效。”［7］

2.2兩組患者采取不同治療方法后,住院時(shí)間和治療滿(mǎn)意度評(píng)分指標(biāo)比較,觀察組患者均優(yōu)于常規(guī)組患者,差異明顯具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義(P<0.05),詳情見(jiàn)表2。

（二）“六化一法”與社區(qū)運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)變

在堅(jiān)持黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和社區(qū)民主自治的基礎(chǔ)上，以管理流程優(yōu)質(zhì)高效為基本目標(biāo)，按照社區(qū)一般事項(xiàng)便捷化，重要事項(xiàng)程序化的原則，逐步建立起自上而下的工作運(yùn)行機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)實(shí)用快捷的新式社區(qū)工作管理流程。具體來(lái)說(shuō)就是逐步推進(jìn)“六化一法”的工作模式。

所謂“六化”，具體就是指管理職責(zé)明朗化、管理內(nèi)容模塊化、工作管理流程實(shí)用化、工作管理隊(duì)伍多元化、管理制度規(guī)范化、工作成果具體化。具體如下：

第一，工作職責(zé)清晰化。明確劃定社區(qū)黨組織（包括各黨支部）、社區(qū)居民代表大會(huì)、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心的職責(zé)，強(qiáng)化每一個(gè)部分的功能和作用，更好更有效地為居民服務(wù)。

第二，工作內(nèi)容板塊化。結(jié)合社區(qū)實(shí)際，可以把社區(qū)工作內(nèi)容分解細(xì)化為六大板塊，即黨建工作板塊、社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)板塊、司法綜治板塊、公共設(shè)施板塊、社區(qū)資源板塊、工作經(jīng)費(fèi)板塊。六大板塊相互聯(lián)動(dòng)、彼此配合，為居民辦實(shí)事、辦好事，解決居民的實(shí)際困難，確保工作順利開(kāi)展。

第三，工作隊(duì)伍多樣化。重點(diǎn)建好三支工作隊(duì)伍，即社區(qū)工作者隊(duì)伍、兼職工作隊(duì)伍、志愿者工作隊(duì)伍。

第四，工作流程效能化。在堅(jiān)持黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和社區(qū)民主自治的基礎(chǔ)上，以管理流程優(yōu)質(zhì)高效為基本目標(biāo)，由基層黨組織服務(wù)民生工作站負(fù)責(zé)收集民情、民意，按照社區(qū)一般事項(xiàng)便捷化、重要事項(xiàng)程序化的原則，實(shí)現(xiàn)快捷實(shí)用的社區(qū)工作管理流程。

第五，工作制度規(guī)范化。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧和科學(xué)發(fā)展，制度是不能缺失的，沒(méi)有制度保證，人們的物質(zhì)利益、各種權(quán)利不可能得到有效承認(rèn)和保護(hù)，社會(huì)也不可能達(dá)到有序狀態(tài)［8］。在社區(qū)工作制度方面，重點(diǎn)對(duì)以下五個(gè)方面制度進(jìn)行規(guī)范，包括社區(qū)基層黨建制度、社區(qū)議事決策制度、社區(qū)管理制度、社區(qū)居委會(huì)議事制度、社區(qū)服務(wù)制度。

第六，工作成果特色化。各街道社區(qū)結(jié)合各自的實(shí)際情況和原有的工作基礎(chǔ)，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，形成各自特色和亮點(diǎn)，包括再就業(yè)服務(wù)、文體服務(wù)、家政服務(wù)、流動(dòng)人口服務(wù)、資源整合服務(wù)、菜單服務(wù)。

所謂“一法”，即“345”工作法，包括“三提、四責(zé)、五議”。“三提”即在提請(qǐng)議事方面，通過(guò)設(shè)立的輿情員收集社區(qū)信息動(dòng)議并提起議事、社區(qū)管理干部收集輿情信息提請(qǐng)議事、黨支部基層組織收集輿情信息提請(qǐng)議事等三種主要渠道廣泛收集輿情信息提出擬處理或辦理事項(xiàng)?！八呢?zé)”即定責(zé)、履責(zé)、述責(zé)和考責(zé)。定責(zé)讓職責(zé)與崗位相匹配；履責(zé)將職責(zé)轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)；述責(zé)使履責(zé)行為得到有效監(jiān)督；考責(zé)對(duì)履責(zé)效能進(jìn)行評(píng)價(jià)。“五議”即對(duì)提出的擬辦事項(xiàng)采取“分片議、分專(zhuān)題議、黨員首議、民主決議、群眾評(píng)議”五種方式履行程序和辦理。

三、加強(qiáng)“政府－社會(huì)”間的協(xié)調(diào)互動(dòng)

堅(jiān)持黨對(duì)社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)，夯實(shí)黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)，是構(gòu)建新型社區(qū)治理體制和運(yùn)行機(jī)制的基本原則和重要目標(biāo)。社區(qū)黨建工作應(yīng)該突出社區(qū)基層黨組織的主導(dǎo)作用、建立社區(qū)事務(wù)共議共決共建的協(xié)調(diào)運(yùn)作機(jī)制、強(qiáng)化社區(qū)資源整合與共享。具體通過(guò)“鞏固核心廣泛結(jié)網(wǎng)、強(qiáng)調(diào)節(jié)點(diǎn)劃立分片、街道和社區(qū)同構(gòu)、兩縱兩橫運(yùn)行”等措施逐步推進(jìn)社區(qū)黨建工作。

鞏固核心廣泛結(jié)網(wǎng)。主要是解決社區(qū)基層黨組織機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)核心及資源整合職能?！办柟毯诵摹本褪菍⑸鐓^(qū)黨組織的主要職能確立為領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)黨建工作、整合社區(qū)基層黨支部的組織核心地位，強(qiáng)化其領(lǐng)導(dǎo)能力及資源整合能力?！皬V泛結(jié)網(wǎng)”就是將各類(lèi)社區(qū)基層黨組織逐步整合成為統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)，并成立社區(qū)黨委，從而賦予社區(qū)黨建工作相對(duì)獨(dú)立的決策議事權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)利與責(zé)任的平衡；推動(dòng)轉(zhuǎn)制企事業(yè)單位屬地化管理原則，從而理順領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的管理關(guān)系；推動(dòng)實(shí)施社區(qū)黨委成員的民主選舉工作，從而增強(qiáng)社區(qū)基層黨委與社區(qū)成員對(duì)社區(qū)黨委的認(rèn)同；推動(dòng)建立基層黨支部書(shū)記聯(lián)席會(huì)議以及社區(qū)黨員代表議事制度，使基層黨組織及其成員能夠參與社區(qū)黨建和社區(qū)管理建設(shè)的決策過(guò)程，強(qiáng)化基層黨支部與社區(qū)居民的聯(lián)系。

強(qiáng)調(diào)節(jié)點(diǎn)劃立分片。主要是為了解決社區(qū)黨建工作的全覆蓋面問(wèn)題。針對(duì)性地對(duì)于“兩新”組織的特點(diǎn)，即其人員流動(dòng)性強(qiáng)、同時(shí)由于企業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的倒閉與破產(chǎn)導(dǎo)致的基層黨組織解散等客觀實(shí)際問(wèn)題，著重強(qiáng)調(diào)這些作為基層黨組織的節(jié)點(diǎn)，逐步構(gòu)建黨組織的全覆蓋工作思路。所謂“節(jié)點(diǎn)”，主要為單位黨組織、市場(chǎng)黨組織以及街道黨組織。“分片”則是指一個(gè)“兩新”組織所處的地理空間區(qū)域，一般來(lái)說(shuō)，以50至100家左右的兩新組織作為一個(gè)分片，分片內(nèi)的黨組織的日常組織與管理工作由現(xiàn)有框架內(nèi)的街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)派遣機(jī)構(gòu)的黨群工作人員完成，每一個(gè)節(jié)點(diǎn)作為一個(gè)責(zé)任管理區(qū)，一個(gè)網(wǎng)絡(luò)中的網(wǎng)格。采用網(wǎng)格管理的模式，對(duì)分片進(jìn)行管理，進(jìn)一步完善與拓展把“支部建在樓上”的設(shè)計(jì)，把“支部在樓宇”向“總支在片區(qū)”歸攏。

推動(dòng)“兩縱兩橫”的落實(shí)完善。這主要是為解決社區(qū)黨建工作的具體運(yùn)行機(jī)制?！皟煽v”具體是指社區(qū)黨委對(duì)基層黨支部的縱向領(lǐng)導(dǎo)。通過(guò)加強(qiáng)對(duì)基層黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，從而發(fā)揮基層黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心職能；社區(qū)黨委對(duì)于社區(qū)內(nèi)的流動(dòng)人口中的黨員以及離退休黨員實(shí)行縱向管理?！皟蓹M”則是指社區(qū)黨委與社區(qū)內(nèi)的黨群機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位以及“兩新”組織的橫向聯(lián)系；社區(qū)黨委通過(guò)與社區(qū)內(nèi)各種黨員的橫向聯(lián)系，宣傳、組織和號(hào)召在職黨員積極參與社區(qū)內(nèi)的建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)與發(fā)揮黨員的模范與示范作用。

實(shí)行“五制”。實(shí)行社區(qū)黨務(wù)社會(huì)公開(kāi)制，以黨務(wù)公開(kāi)促政務(wù)公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主。實(shí)行社區(qū)事務(wù)黨員首議制，社區(qū)重要事項(xiàng)交由黨員首先商議。實(shí)行社區(qū)管理集中領(lǐng)導(dǎo)制，建立社區(qū)工作者黨支部，把社區(qū)工作人員和公益崗位人員緊緊地團(tuán)結(jié)在黨的周?chē)?。?shí)行社區(qū)黨建區(qū)域聯(lián)席制，實(shí)行“雙向進(jìn)入，交叉任職”。實(shí)行社區(qū)服務(wù)定期契約制，年初社區(qū)黨組織就服務(wù)民生工作向社區(qū)居民作出承諾，與駐區(qū)企事業(yè)單位簽定雙向服務(wù)條約，實(shí)行契約化服務(wù)。

總體說(shuō)來(lái)，完善社區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制對(duì)于促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧，完善服務(wù)人民群眾，強(qiáng)化城市的管理能力等都具有十分重要的意義。完善社區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制就是在現(xiàn)有的體制基礎(chǔ)上，通過(guò)整合社區(qū)資源，吸收社會(huì)力量參與，構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新社區(qū)治理模式，形成政府協(xié)調(diào)與社會(huì)協(xié)調(diào)的互聯(lián)機(jī)制，政府職能與社會(huì)自治的功能互補(bǔ)，政府服務(wù)與管理以及社會(huì)力量參與協(xié)同的新社區(qū)治理模式，對(duì)社區(qū)事務(wù)進(jìn)行有效全面的覆蓋與管理。最終形成以社區(qū)黨委作為領(lǐng)導(dǎo)核心，以社區(qū)自治作為治理基礎(chǔ)，以社區(qū)服務(wù)站等機(jī)構(gòu)作為治理依托，以社區(qū)社會(huì)組織作為補(bǔ)充力量，形成社區(qū)內(nèi)單位密切配合，社區(qū)居民廣泛參與的現(xiàn)代社區(qū)治理機(jī)制與結(jié)構(gòu)，從而為構(gòu)建整個(gè)和諧社會(huì)主義社會(huì)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制問(wèn)題的探討與研究，國(guó)內(nèi)外有許多理論總結(jié)，也有很多實(shí)踐嘗試，沒(méi)有統(tǒng)一固定模式，呈現(xiàn)出多種多樣的發(fā)展態(tài)勢(shì)。而且就這一問(wèn)題本身來(lái)說(shuō)，也是具有開(kāi)放性、實(shí)踐性、時(shí)代性的課題，關(guān)于它的研究探索總會(huì)隨著時(shí)代的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步，而不斷出現(xiàn)新的發(fā)展和創(chuàng)新，從而極大地促進(jìn)整個(gè)社會(huì)管理的科學(xué)化水平。

［1］劉偉紅．政府與社區(qū)協(xié)同管理模式［J］．江南社會(huì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2008（1）：61．

［2］楊敏．公民參與、群眾參與與社區(qū)參與［J］．社會(huì)，2005（5）：31．

［3］陸凡，武文杰．城市社區(qū)管理模式創(chuàng)新的理論思考［J］．城市發(fā)展研究，2006（6）：22．

［4］田毅鵬，漆思．“單位社會(huì)”的終結(jié)［M］．北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009：79．

［5］劉寶鋒．現(xiàn)代城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)研究［M］．北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2006：34．

［6］［美］塞繆爾·P·亨廷頓．變革社會(huì)中的政治秩序［M］．北京：三聯(lián)出版社，1998：234．

［7］鄭杭生．不斷提高社會(huì)管理科學(xué)化水平［N］．人民日?qǐng)?bào)，2011－04－21（5）．

［8］廣東省鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想研究中心．以制度創(chuàng)新推動(dòng)科學(xué)發(fā)展［N］．光明日?qǐng)?bào)，2008－07－15（3）．