蘇愛萍

(山東社會科學院政治學所，山東濟南250002)

黨的十八大報告關于協(xié)商民主在我國社會主義民主政治發(fā)展中的重要地位和作用的相關論述，體現(xiàn)了我們黨對協(xié)商民主的認識與對社會主義民主政治建設規(guī)律的認識達到了一個新高度和新境界。協(xié)商民主的主要內(nèi)涵是指各協(xié)商民主主體通過自由平等的對話、討論共同參與公共決策和國家治理，從而最大程度地縮小政治差異、減少政治矛盾的沖突、增進政治社會共識、凝聚政治社會合力。其實質(zhì)是為廣大公民參與公共政治和社會管理提供廣闊渠道、制度平臺和公共平臺。

一

“協(xié)商民主”(deliberative democracy)是西方學者在20世紀80—90年代為找尋新路解決選舉民主危機、重建資本主義的合法性基礎而提出的概念。但從學術(shù)追溯的意義上看，協(xié)商民主的觀念在西方早有根基。古希臘時期哲學家亞里士多德認為，政治是“是實踐(praxis)和說話(lexis)能力在其中共同形成的領域。這是一個真正的公共活動領域，說話和行動的個人在其中看和聽，并且彼此認真對待。說話是一種實踐的形式”①汪行福:《通往話語民主之路:與哈貝馬斯對話》，成都:四川人民出版社，2002年版，第68頁。。協(xié)商正是公民公開辯論和商討法律的過程。德國哲學家黑格爾則在政治交往的意義上，指出“政治本質(zhì)上是對話、協(xié)商、言語和說服的實踐”②肖其明:《梁瑩.話語民主理論:淵源與發(fā)展》，《廣西社會科學》，2005年第8期。。在這個意義上，1980年，美國學者約瑟夫·M·畢塞特在他的著作《協(xié)商民主:共和政府的多數(shù)原則》中首先使用這個概念，意在對共同目標進行辯論、說理和勸服。美國政治哲學家羅爾斯認為，協(xié)商民主是“一個秩序良好的憲政民主”，主要包括公共理性、憲政民主制度、公民愿望三個要素，是“作為協(xié)商的立法機構(gòu)的憲政民主制度框架”③［美］詹姆斯博曼 威廉 雷吉主編:《協(xié)商民主:理論性與政治》，陳家剛等譯，北京:中央編譯出版社，2006年版，第68頁。。德國學者哈貝馬斯則提出了“第三種民主”的規(guī)范模式，即程序主義的商議民主，“民主程序通過運用各種交往形式而在商談和談判過程中被建制化，而那些交往形式則許諾所有按照該程序而得到的結(jié)果是合理的”④哈貝馬斯:《在事實與規(guī)范之間》，北京:三聯(lián)書店，2003年版，第377頁。。于是“民主程序通過運用各種交往形式而在商談和談判過程中被建制化，而那些交往形式則許諾所有按照該程序而得到的結(jié)果是合理的?！币陨现T位重量級學者的論述和介紹，使得協(xié)商民主一詞應用廣泛，在學術(shù)界取得了較大的影響。

協(xié)商民主是公民政治參與的一種重要表現(xiàn)。西方民主政治理論認為，政治參與是普通公民溝通政治意愿、影響并制約政府行為，從而實現(xiàn)公民政治權(quán)利的重要手段。政治參與發(fā)揮著重要的政治學習功能，現(xiàn)代民主政治是一種公民政治，培養(yǎng)具有獨立的理性判斷能力、具有民主意識的公民則是建立現(xiàn)代民主政治的基本前提。所有受到政策影響的公民，都應該參與到政治中來，成為協(xié)商民主的參與者。通過政治參與，公民可以“學習如何發(fā)揮自己的政治作用，變得關心政治，增強對政治的信賴感，并感到自己是社會的一員，正在發(fā)揮著正確的政治作用，從而得到一種滿足感”。而政治參與一方面以選舉權(quán)表現(xiàn)出來，另一方面也以“溝通政治意愿”的協(xié)商民主表現(xiàn)出來，兩者各司其職，不可或缺。

社會主義新中國實行社會主義人民民主制度，為了實現(xiàn)人民當家做主的目標，特別注意民主制度的完善與實踐?？箲?zhàn)勝利以后，以周恩來為代表的中國共產(chǎn)黨人與國民黨在談判中就新提出了“政治協(xié)商”這一觀點，得到了當時進步知識分子的廣泛認同。1948年5月1日，毛澤東主席致函李濟深、沈鈞儒，提議召開政治協(xié)商會議，信中說:“在目前形勢下，召開人民代表大會，成立民主聯(lián)合政府，加強各民主黨派、各人民團體的相互合作，并擬訂民主聯(lián)合政府的施政綱領，業(yè)已成為必要，時機業(yè)已成熟?！麑崿F(xiàn)這一步驟，必須先邀請各民主黨派、各人民團體的代表開一個會議，在這個會議上，討論并決定上述問題。此項會議宜定名為政治協(xié)商會議”⑤《統(tǒng)一戰(zhàn)線大事記——解放戰(zhàn)爭卷》，北京:中國經(jīng)濟出版社，1988年版，第434頁。。這就代表了當時真正的協(xié)商民主政治的創(chuàng)議。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，與民主黨派、人民團體、無黨派、社會各界代表人士，就國家大政方針進行協(xié)商對話，為最后的決策提供參考，是為國家制度的協(xié)商民主形式。從這一角度上來看，雖然在“協(xié)商民主”這一具體理論概念的提出上稍有落后，但中國協(xié)商民主的萌芽與實踐，都要早于西方。

二

改革開放以來，農(nóng)民富而思治，對個人的權(quán)利有了保護的意識，并希望參與鄉(xiāng)村事務的管理，切實實現(xiàn)村民自治。但是在村民的實際參與過程中，往往會發(fā)生投票選舉、村民會議等體制內(nèi)的活動流于形式，票選出來的基層干部反而侵害村民的利益等情況。在這種狀態(tài)下，干群關系容易緊張，而農(nóng)民對于村民自治的有效性也產(chǎn)生了疑慮，乃至減少、打消了參與政治的意愿。民主懇談會就是在這一當代農(nóng)民政治參與遇到瓶頸的背景下新興產(chǎn)生的，它作為一種協(xié)商民主的新形式，成為了對村民民主選舉的有效補充，形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級組織、農(nóng)民群眾三方的共贏局面，為鄉(xiāng)村政治帶來了新的生機。

新時期以來，“協(xié)商民主”的標桿性實踐當屬1999年創(chuàng)始的浙江“溫嶺模式”。是年，在浙江省委的要求下，溫嶺市松門鎮(zhèn)被定為試點基地，確定為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育試點。該鎮(zhèn)于6月召開了“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育論壇”。這一論壇變“干部對群眾的說教”為“干部與群眾的對話”，采取領導干部與群眾雙向交流、協(xié)商、咨詢的方式來解決問題，改變了傳統(tǒng)座談會說教的傳達方式。具體流程如下:鎮(zhèn)里提前五天在村、鎮(zhèn)里的鬧市區(qū)張貼公告，告知群眾何時、何地、召開何種主題的論壇，請群眾自愿參加。論壇召開時，鎮(zhèn)里的黨政主要領導、職能部門負責人(財稅、工商等部門)坐在臺上，臺下150多名來參會的群眾提出關心的問題和意見，干部對此進行解答。也安排一些保持中立態(tài)度的專家，對這些問題進行學理上的分析，客觀指明利害，為群眾提供專業(yè)的知識與建議。會上，鎮(zhèn)領導對群眾的大部分問題作出了當場的答復和解決，有的也作出了具體解決措施、時間的承諾，得到了群眾的支持。次年，溫嶺市政府決定以“民主懇談會”作為民情懇談會、民主懇談會、民主理財會、民情直通車、便民服務窗、居民論壇、鄉(xiāng)村論壇和民主聽證會等的統(tǒng)一名稱。2002年10月9日，《中共溫嶺市委關于進一步深化“民主懇談”推進基層民主政治建設的意見》文件提出民主懇談與思想政治工作逐漸遠離，而將民主懇談定義成為推薦基層民主政治建設的重要推動力量。同時，溫嶺市委要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)要建立相應的民主懇談活動領導小組，市級機關各部門要確定一名專門負責該工作的領導。這表明“民主懇談會”的程序不斷完善，規(guī)模不斷擴大，正在成為一種開始被實施的制度化的活動。而這一時間也與西方政治學界深入討論“協(xié)商民主”理論的時間基本吻合。在2004年舉辦，由中央黨校、中央編譯局、北京大學發(fā)起的第二屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”的評選過程中，溫嶺民主懇談會被評為十大優(yōu)勝獎之一，標志著這一協(xié)商民主的模式得到了學界的重視與認可。

這種民主懇談制度的程序，可以分為籌備——召開——分析三個階段。籌備階段中，主要確定議程與議題，選取參加懇談的民意代表。召開階段則組織小組討論和大會交流，是干部、群眾雙方能夠充分理解議題情況、交換意見，從而得出較為理性的分析。會后組織民意調(diào)查，關注群眾對議題的看法如何。分析階段則是對民意調(diào)查的結(jié)果進行分析，政府據(jù)此對原有政策作出相應的調(diào)整和決定，并向民意代表反饋結(jié)果。

伴隨著實踐的深入，“如何進一步推動“民主懇談”的深入發(fā)展，如何使得這種原創(chuàng)性的基層民主形式得以持續(xù)進行，就成了一個新的問題?！雹俸慰≈荆稖貛X“民主懇談會”模式的生長機制》，《南京社會科學》，2010年第9期。，也就需要新的治理技術(shù)的進入。在美國斯坦福大學政治學的詹姆斯·菲斯金(James Fishkin)的指導和設計下，浙江溫嶺市澤國鎮(zhèn)從2005年開始做了一項“協(xié)商民調(diào)”(Deliberativepolling)的政治實驗，每年從12萬多的18歲以上的成年鎮(zhèn)民中，按照2%的比例，用隨機抽樣的方式選取270多人為民意代表，讓他們討論、決定本年度鎮(zhèn)上5000多萬的公共投資建設項目應該如何開展。這樣隨機的抽樣，抽到的代表大多是農(nóng)民、工人。澤國鎮(zhèn)運用了世界最先進的協(xié)商民主的科學方法，解決了二百人如何有效討論議案的問題，使得這些代表選取的方式非常公正，但同時又具有普遍性、全面性。發(fā)言的時候，也采取先隨機分組，進行小組討論，在組內(nèi)充分交流觀點的基礎上，再按組抽簽，每組選取若干代表進行大會發(fā)言的方式，使之能夠具有更強的公正性和代表性。這種實驗是成功的，“它將以對自由主義民主的批判為基礎而形成的一套方案直接在澤國鎮(zhèn)變成了活生生的現(xiàn)實。澤國鎮(zhèn)也因此而躍居了當代民主理論的實踐前沿”②何俊志，《溫嶺“民主懇談會”模式的生長機制》，《南京社會科學》，2010年第9期。。

按照協(xié)商民主的一般理論，一切公共政策都可以成為協(xié)商的主題，不過，我國協(xié)商民主的主要內(nèi)容，一般主要側(cè)重于資金的使用與設施的建設，一事一議，群眾提問，官員解答。近年來，民主懇談會的主題在這個方面上更加深化，開始轉(zhuǎn)向?qū)φA算的決策討論。2005年7月27－28日，溫嶺市新河鎮(zhèn)第十四屆人民代表大會第五次會議召開。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政部門決定，在這次會議增加一個特別的議程，專門針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算展開民主懇談，在民主懇談對財政預算提出意見之后，由人大構(gòu)成的預算審查小組同政府共同召開聯(lián)席會議，制定出新的修改方案，即在制度上將預算決策權(quán)納入了人大的決策體制。在人大會結(jié)束之后，預算審查小組被固定化為財經(jīng)小組，并被賦予了四項職能:日常咨詢權(quán)、季度審查權(quán)、重大事項報告權(quán)、下年度預算編制參與權(quán)。這代表著人大對于預算監(jiān)督的制度化，也意味著人大可以更充分地參與到下一年的預算計劃之中。新河鎮(zhèn)這種民主懇談與人大體制內(nèi)改革的結(jié)合，為民主懇談的發(fā)展開拓了一個新的前景，也為政府預算增加了透明度和公正度。通過參與加強人大的代表性，通過人大體制內(nèi)權(quán)力的落實加強人民代表的代議能力，將是發(fā)展具有中國特色的民主模式的有效途徑。2007年的“2007地方公共決策系列評選”中，“新河實驗”以高票位居“十大地方公共決策實驗”第二位，得到了社會各界的廣泛關注，有著很大的反響。

澤國鎮(zhèn)與新河鎮(zhèn)這兩種具有特色的試點，都處在了中國乃至世界上地方民主實驗的前沿領域，同時也具有相應的治理技術(shù)作為支撐，具有相關的政治理論依據(jù)，其具體表現(xiàn)也是多姿多彩的。地方政府、村級組織充分利用民主懇談會，作為還權(quán)于民、與民協(xié)商的平臺，不斷調(diào)動著農(nóng)民參與村務治理的積極性，推動農(nóng)村基層民主政治建設向縱深方向發(fā)展，使村民自治更加完善和豐富多彩。

2008年以來，“民主懇談”式的預算審議模式在六個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中實踐;民主懇談會也從村鎮(zhèn)上升到市縣一級的機構(gòu)中實行。而在民主懇談會不斷創(chuàng)新的同時，傳統(tǒng)的“對話型懇談”模式仍然持續(xù)存在，并不斷發(fā)展。《村民委員會組織法》中對村民代表會的召開做出了明確的規(guī)定，村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人，召開村民代表會。有些地方據(jù)此將協(xié)商民主的思想嵌入其中，討論村內(nèi)決策。會上除了有小組討論和大會交流兩項活動外，還聘請外村的主持人，確保討論有序、平等地進行，每個參與者都有發(fā)言的機會。此外還有社區(qū)咨詢會(社區(qū)協(xié)商會議)、黨群議事會等，這是以民主議事，民主監(jiān)督等為主要職能的社區(qū)自治組織，由社區(qū)居委會干部、社區(qū)居民代表組成，對涉及社區(qū)公共利益的問題進行討論，實現(xiàn)良性互動。另一種類似的形式是居民論壇，以居民為主要參與者，也是一種面對面的協(xié)商機制。

這反映了在10多年的發(fā)展之后，溫嶺的民主懇談會已經(jīng)形成多軌并存、豐富多彩的新局面，成為了獨特的“溫嶺模式”。

不同活化類型的MG出現(xiàn)的時間階段不同，在CNS炎癥反應中發(fā)揮的作用也不同，因此研究MG各亞型出現(xiàn)的時間及其演變過程很有必要。截至目前為止關于此過程的研究尚未完全明了，但就目前的研究而論體外和體內(nèi)模型之間試驗結(jié)果有所不同。

三

如前所述，協(xié)商民主的“溫嶺模式”在十多年的發(fā)展中成績斐然。在當代中國，這種模式無疑具有普適意義。它對于深入推進村民自治，擴大農(nóng)民有序的政治參與，構(gòu)建農(nóng)村政治文明具有廣泛而又深遠的影響。

筆者認為，充分發(fā)揮協(xié)商民主在農(nóng)村民主政治建設中的作用，在路徑依賴方面應當有如下要旨:

其一，黨的領導權(quán)威不容抹消。應當確定，民主懇談會是一種在黨的領導下，公眾參與政治的一種新方式。在民主懇談會中，黨委始終要起主導作用。議題的提出、懇談會的組織、懇談會決策的落實，整個過程基本上由黨委主導，不能隨便提出議題，也不能召開無組織無程序的懇談會，更不能將懇談會置之不理。但是，黨委主導并不是黨委大包大攬，民主懇談會實際上是一種吸收民意的方式，要保護群眾發(fā)表意見，影響決策的權(quán)利。

其二，程序為協(xié)商民主之基。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，民主懇談會一般由鎮(zhèn)黨委書記召集和主持召開，鎮(zhèn)長介紹懇談會的議題、基本情況及鎮(zhèn)里的初步方案。在群眾進行充分討論后，懇談會暫時休會，由鎮(zhèn)領導根據(jù)群眾意見進行討論、修改原方案。然后會議重新開始，由鎮(zhèn)黨委書記或鎮(zhèn)長宣布鎮(zhèn)里的最終決定。當懇談會意見不統(tǒng)一不能達成共識時，由鎮(zhèn)人大代表按法定程序進行表決，產(chǎn)生最后決策。

其三，話題選擇要重大。中國的草根民主力量弱微，舉步維堅，切忌在“雞毛蒜皮”中自耗。在廣大農(nóng)村，這類宏大話題主要包括選舉事項、公共建設事項、民生事項、財政支持項目事項等。2008年2月20日，澤國鎮(zhèn)召開“澤國鎮(zhèn)2008年財政預算民主懇談會”，為此，澤國鎮(zhèn)政府編制出了一本用A4紙打印出來的達48頁的“澤國鎮(zhèn)2008年財政預算支出測算表”，對2008年澤國鎮(zhèn)24852.3萬元的財政預算提供了極為詳細的預算開支清單，供經(jīng)隨機抽樣產(chǎn)生的196名民意代表小組進行懇談和協(xié)商。財政預算不是簡單的資金分配，而代表政府的職能如何履行的問題，關乎納稅人所納稅款的去向。在中國，財政預算不僅涉及到政府職能，更是關系到中國如何建立起現(xiàn)代意義的公共財政制度問題。

當然，細究之下，“溫嶺模式”絕非盡善盡美。

首先是方式開展的動力問題。從溫嶺方式的發(fā)展歷程看，溫嶺模式的主要動力來自新聞媒體、學術(shù)界這樣的非官方機構(gòu)，而不是黨政機關。從正面看，這固然能促進溫嶺模式的學理支撐和影響力，但卻相對缺乏來自權(quán)力結(jié)構(gòu)高層的支持和底層選舉的迫切要求，不具有普遍意義。溫嶺模式現(xiàn)在在全國仍屬于特例，十八大報告雖然明確提出要完善協(xié)商民主制度，但其表述相對宏觀，并沒有具體展開詳細論述。而從村民群眾的角度看，雖然他們的民主素質(zhì)不斷提高，但是也同樣存在政治參與熱情不足的問題，加以各地的實際情況有差異，經(jīng)調(diào)查，很多地方的村民也沒有表現(xiàn)出對這種方式的迫切要求。這樣來看，溫嶺方式的復制和持續(xù)發(fā)展，仍然需要更強大、更持續(xù)的動力來進行支撐，才能使得溫嶺模式得到推廣，而不僅僅是一種制度的“試點”。

其次是聽取民意的制度化問題。前文所述，溫嶺市通過民主懇談會跟人大制度的結(jié)合，進行制度化的建設，如松門鎮(zhèn)約束政府，在每年年初的人民代表大會期間必須確定四個問題作為懇談會的議題，一個季度進行一次。但以溫嶺的民眾懇談會為例，仍然存在很多不規(guī)范、非制度化的問題。比如，“聽取民意”這個問題，對于比如說多少人提出來的意見才能叫做群眾的意見、這個意見需要經(jīng)過什么樣的程序、政府最后對這個意見如何吸納，都缺乏一個明確的規(guī)定。其流程基本上是在群眾討論后，直接由鎮(zhèn)或村的領導班子集體討論一下就拍板決定了，沒有一個更加規(guī)范、具體的規(guī)范規(guī)定。另外如“決策”這個問題，當政府的預定方案與群眾的傾向性意見發(fā)生明顯沖突時，在這種情況下按制度規(guī)定應該提交人代會表決。但在實際表決中，尤其是在村里召開的民主懇談會，當村民意見不一致時，往往是參加懇談會的所有人都參加表決，直接決定決策如何修訂或?qū)嵤＿@種方式看起來符合群眾的樸素認識，但實質(zhì)上由于懇談會與會者的邀請是人為的，自愿參加的群眾又是隨機的，這種表決實際是沒有意義的，并不能保證代表群眾的真實意愿。這個問題如何解決，仍然需要進一步的規(guī)劃化合理化。對于村民自治有著重大的促進和開拓作用。選舉是村民自治的重要問題，但選舉并不等于民主，或者說并不完全等于民主。由于農(nóng)村選舉仍然存在各種各樣的問題，投票過程往往被干預乃至被操縱，使得選舉成果往往不盡人意，造成一些村民對民主持有懷疑態(tài)度，乃至參與欲望并不強烈。而民主懇談會就是在選舉之外的，對村民自治的一種良好補充，這種制度使得村民對于村干部、村級管理和決策有所監(jiān)督和建議，能夠更充分地發(fā)揚出民主精神，保障村民選舉得來的是真民主，村民能夠真正地當家做主。

綜上，溫嶺模式的發(fā)展雖然已經(jīng)取得了相當?shù)某删停钊珖酥潦澜绮毮?，但仍不能就此固步自封，而是要在此基礎上進一步思考解決之道，讓溫嶺方式走出溫嶺，在更多的村鎮(zhèn)中進行試點、普及，大力發(fā)展農(nóng)村的協(xié)商民主制度。

當前，我國處于改革發(fā)展的關鍵期，社會矛盾的多發(fā)期。在這一特殊重要的時代背景下，要進一步發(fā)展完善農(nóng)村基層民主政治建設，就更要堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，破除傳統(tǒng)治理方式的局限性，尋找出適合當前我國農(nóng)村復雜情況的新的治理之道。黨的十八大報告中明確提出“健全社會主義協(xié)商民主制度。社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用?！边@是中國共產(chǎn)黨歷史上第一次將協(xié)商民主寫入重大政治報告，標志著中國共產(chǎn)黨在民主政治理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新中取得的新成果，具有重大意義。協(xié)商民主的實質(zhì)，就是要實現(xiàn)公民有序的政治參與。這里的關鍵，一是“政治參與”，二是“有序”，并使這兩個方面能夠有機地統(tǒng)一起來。十八大報告的這一重要觀點，為詮釋協(xié)商民主的“溫嶺模式”作了最好的注解，為當前我國農(nóng)村協(xié)商民主政治建設指明了新的方向，開拓了新的途徑。

廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，是憲法賦予他們的神圣權(quán)利，如何使其權(quán)利得到完全的保障，解除當下中國鄉(xiāng)村社會的治理之困，就需要中央和地方政府在現(xiàn)有結(jié)構(gòu)之下，積極發(fā)揚協(xié)商民主精神，進一步健立完善協(xié)商民主制度，使得干部與群眾彼此信任，彼此信賴，形成更加有效率的新的治理機制，使得村民自治制度更加完善。