袁文藝程啟智1.湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政與公共管理學(xué)院 湖北武漢 43005 .中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 湖北武漢 430060

·公共衛(wèi)生·

食品安全管制的行為邊界及制度結(jié)構(gòu)

袁文藝1，2?程啟智2
1.湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政與公共管理學(xué)院 湖北武漢 430205 2.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 湖北武漢 430060

保障食品安全是政府的固有責(zé)任，但僅靠政府難以實(shí)現(xiàn)食品安全治理的目標(biāo)。受到政府目標(biāo)、管制資源等條件的約束，政府管制有其行為邊界?？紤]到政府以外的替代因素，存在三種廣義的食品安全管制制度結(jié)構(gòu)，即“私人契約+法院執(zhí)法”，“私人契約+法院執(zhí)法+政府管制”，“私人契約+法院執(zhí)法+社會(huì)參與+政府管制”。食品安全管制行為選擇的邏輯順序是：私人契約→政府管制→社會(huì)監(jiān)督→法院執(zhí)法。提高食品安全管制的效率，要求從政府壟斷管制走向多元合作治理。食品安全多元合作治理制度建構(gòu)的關(guān)鍵在于政府管制、公眾參與、媒體監(jiān)督、生產(chǎn)者自律和消費(fèi)者保護(hù)的有機(jī)結(jié)合。

食品安全管制；行為邊界；制度結(jié)構(gòu)

食品安全及其監(jiān)管是近年來社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。政府對(duì)食品安全監(jiān)管十分重視，投入巨大，但效率不高，原因在于有限的監(jiān)管資源不足以應(yīng)對(duì)龐大和分散的食品產(chǎn)業(yè)，未能發(fā)揮政府之外其他因素應(yīng)有的功能。食品安全管制制度的選擇，在最終意義上受管制目標(biāo)及其效率的制約，從而決定其管制的行為邊界。關(guān)于管制的行為邊界問題，早在1960年，科斯就指出：“所有解決問題的辦法都需要一定的成本，而且沒有理由認(rèn)為由于市場(chǎng)和企業(yè)不能很好的解決問題，因此政府管制就是有必要的……分界線應(yīng)定在哪里……似乎必須通過對(duì)以不同的方式解決問題的實(shí)際結(jié)算進(jìn)行深入的研究才能得出結(jié)論?！保?］這就是說，如果政府管制成本過大，超過了市場(chǎng)失靈和市場(chǎng)無能所造成的損害，那還不如取消政府管制。所以，政府管制在替代市場(chǎng)和社會(huì)解決問題時(shí)是有成本邊界的。而邊界線的確定，只有在成本和收益上通過深入研究各種解決市場(chǎng)失靈和市場(chǎng)無能的替代辦法，才能真正劃出政府管制的有效邊界。在此基礎(chǔ)上，厘清政府及相關(guān)替代因素的職能劃分，完善食品安全管制制度結(jié)構(gòu)，提高管制效率。

1 食品安全管制的制度建構(gòu)類型

1.1 管制制度結(jié)構(gòu)A：私人契約+法院執(zhí)法

關(guān)于解決食品安全的內(nèi)部性和外部性問題，首先存在三種可供選擇的制度安排，即私人契約（市場(chǎng)）、法院執(zhí)法、政府管制。私人契約即市場(chǎng)是最基本的制度安排，而針對(duì)食品安全問題的其它制度安排，無論是政府管制，還是法院執(zhí)法，都只是對(duì)市場(chǎng)交易施加影響，表現(xiàn)為私人契約的外在制度環(huán)境。法院執(zhí)法，并不是針對(duì)食品安全問題的專門制度安排，而是關(guān)于社會(huì)運(yùn)行的基本制度安排和保障。法院對(duì)食品安全問題執(zhí)法，表現(xiàn)為事后處理，即對(duì)損害消費(fèi)者權(quán)利再界定和保護(hù)。［2］但是，這種再界定活動(dòng)必須以既定法律為準(zhǔn)繩、以事實(shí)為依據(jù)、以中立的身份進(jìn)行。再界定的可能性，受到法律法規(guī)的完善程度、事實(shí)證據(jù)信息成本的高低以及法院執(zhí)法效率等多個(gè)因素的制約。一般來說，越是良好的法院執(zhí)法，未被完全界定產(chǎn)權(quán)得到再界定的可能性就越大，這會(huì)促成相對(duì)良好的市場(chǎng)交易預(yù)期，從而可以降低市場(chǎng)交易成本。另外，法院執(zhí)法是一種被動(dòng)式執(zhí)法，程序的啟動(dòng)依賴于交易主體是否決定采取該種制度安排來保護(hù)產(chǎn)權(quán)。而這種制度安排的使用是需要成本的，并且其收益還具有很大的不確定性。使用這種制度安排的可能性在交易契約簽訂之前就已經(jīng)進(jìn)入交易各方的成本收益函數(shù)。所以，盡管法院執(zhí)法表面上是一種事后處理的制度安排，但其成本收益已經(jīng)完全內(nèi)化到市場(chǎng)交易預(yù)期中。因此，一般的市場(chǎng)契約，實(shí)際上蘊(yùn)含著“私人契約+法院執(zhí)法”的制度結(jié)構(gòu)（圖1），對(duì)此簡(jiǎn)稱為管制（廣義的管制）制度結(jié)構(gòu)A。

圖1 管制制度結(jié)構(gòu)A

1.2 管制制度結(jié)構(gòu)B：私人契約+法院執(zhí)法+政府管制

政府對(duì)食品安全問題的行政管制，既可以對(duì)市場(chǎng)交易進(jìn)行事前和事中的影響干預(yù)（事前事中管制），也可以針對(duì)市場(chǎng)交易中出現(xiàn)的內(nèi)部性和外部性問題進(jìn)行事后的行政執(zhí)法（事后管制），它是一個(gè)與法院執(zhí)法并不排斥的制度安排。事前事中管制主要是對(duì)私人契約產(chǎn)生直接影響，從而可以加大或降低市場(chǎng)交易成本；后者是對(duì)市場(chǎng)交易的事后管制，因此對(duì)市場(chǎng)交易成本不會(huì)產(chǎn)生直接影響，但其管制效果好壞可以改變市場(chǎng)交易預(yù)期。事后的行政執(zhí)法是主動(dòng)式執(zhí)法，是政府管制機(jī)構(gòu)從整體長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來對(duì)成本收益進(jìn)行權(quán)衡決策，而單位事件的處理甚至可能是不經(jīng)濟(jì)的，因而這種產(chǎn)權(quán)再界定的可能性是很高的，也就能夠最大程度的促進(jìn)市場(chǎng)交易預(yù)期的合理化，也起到了降低交易成本的功能。因此，存在政府管制條件下，市場(chǎng)契約所蘊(yùn)含的食品安全管制的制度結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為“私人契約+法院執(zhí)法+政府管制”（圖2），簡(jiǎn)稱為管制制度結(jié)構(gòu)B。

圖2 管制制度結(jié)構(gòu)B

1.3 管制制度結(jié)構(gòu)C：私人契約+法院執(zhí)法+社會(huì)監(jiān)督+政府管制

上述替代制度選擇所構(gòu)成的管制制度結(jié)構(gòu)，是假定沒有其他的制度及其機(jī)制對(duì)食品安全問題施加影響，但實(shí)際上，現(xiàn)代社會(huì)存在其他替代制度及其機(jī)制，如行業(yè)協(xié)會(huì)、第三方私人機(jī)構(gòu)、大眾傳媒（這些組織獨(dú)立于政府、法院和市場(chǎng)，代表社會(huì)力量，統(tǒng)稱社會(huì)組織）等，它們也對(duì)保障食品安全產(chǎn)生影響，從而構(gòu)成政府管制的替代制度選擇。

行業(yè)協(xié)會(huì)是由相同、相似或相近市場(chǎng)地位的經(jīng)濟(jì)行為人組織起來，界定和促進(jìn)本行業(yè)公共利益的社團(tuán)組織，也是一種自發(fā)、內(nèi)生的組織，它具有非營(yíng)利性、互益性和自治性等特點(diǎn)。一般認(rèn)為，行業(yè)協(xié)會(huì)可以起到彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和政府失靈的作用。因此，行業(yè)協(xié)會(huì)被普遍視為除市場(chǎng)機(jī)制和政府管制之外的第三種治理手段。行業(yè)協(xié)會(huì)具有多種功能，主要包括提供行業(yè)公共產(chǎn)品和俱樂部產(chǎn)品，例如：在行業(yè)內(nèi)部協(xié)調(diào)會(huì)員間的關(guān)系和利益，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，保證產(chǎn)品質(zhì)量，處理違規(guī)行為等；在對(duì)外關(guān)系上看，組織成員的集體行動(dòng)，協(xié)助政府處理行業(yè)內(nèi)問題，爭(zhēng)取有利于行業(yè)發(fā)展的政策等。但需明確，行業(yè)協(xié)會(huì)也存在利用自治權(quán)力犧牲或降低社會(huì)福利而維護(hù)行業(yè)利益的趨勢(shì)，即存在志愿失靈［3］，例如維護(hù)行業(yè)壟斷、維護(hù)過時(shí)的行業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等。所以，它對(duì)政府管制的替代也是有邊界的。

第三方，在一般意義上是指兩個(gè)相互聯(lián)系的主體之外的某個(gè)客體，它可以和兩個(gè)主體有聯(lián)系，也可以獨(dú)立于兩個(gè)主體之外。在食品安全市場(chǎng)上，第三方是指獨(dú)立于消費(fèi)者與企業(yè)雙方之外的對(duì)產(chǎn)品和企業(yè)的認(rèn)證、檢測(cè)機(jī)構(gòu)。固然，政府管制內(nèi)部的認(rèn)證和檢測(cè)機(jī)構(gòu)本身就是第三方，但是它與食品安全管制的兩方面的相關(guān)主體有聯(lián)系，而非完全獨(dú)立，例如政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)而保護(hù)本地產(chǎn)品聲譽(yù)，就與企業(yè)有聯(lián)系。所以，這里的替代制度是指第三方私人的論證和檢測(cè)機(jī)構(gòu)，例如德國(guó)的兩大第三方機(jī)構(gòu)：“商品測(cè)試基金會(huì)”和“生態(tài)測(cè)試”，就是民間的第三方私人認(rèn)證和檢測(cè)機(jī)構(gòu)。認(rèn)證的公正性就是第三方私人機(jī)構(gòu)的聲譽(yù)，是其生存和盈利的保證。另一方面，它們提供認(rèn)證的基本上是私人產(chǎn)品，而有些公共產(chǎn)品的認(rèn)證，如通過政府認(rèn)證而準(zhǔn)入，產(chǎn)品的抽樣檢測(cè)等仍然離不開政府供給。其次，由于其盈利性，第三方私人機(jī)構(gòu)也難免認(rèn)證和檢測(cè)的不公或過失。所以，在管制的認(rèn)證和檢測(cè)環(huán)節(jié)，第三方私人機(jī)構(gòu)雖然對(duì)政府管制有其替代，但也有它的有效邊界。

大眾傳媒，是指新聞傳播過程中信息傳播和受眾的中介和機(jī)構(gòu)，是新聞信息的物質(zhì)載體和傳播者，它包括報(bào)紙、刊物、廣播、電視和互聯(lián)網(wǎng)等傳播工具及其機(jī)構(gòu)。大眾傳媒的一個(gè)重要功能就是對(duì)社會(huì)的輿論監(jiān)督，具體來說它可以對(duì)有關(guān)食品安全的事故和事件及時(shí)進(jìn)行曝光和跟綜連續(xù)報(bào)道，不僅對(duì)事故和事件的及時(shí)糾正和處理起到積極作用，而對(duì)其他企業(yè)和管制者的未來行為也會(huì)產(chǎn)生預(yù)期的激勵(lì)作用。所以，在食品安全管制過程中，大眾傳媒是政府管制有效發(fā)揮的重要外部條件和機(jī)制，從而成為政府管制的一個(gè)重要替代制度安排。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，大眾傳媒是要講經(jīng)濟(jì)效益的，而它們的效益主要體現(xiàn)在受眾的多少。因此，大眾傳媒的一個(gè)突出利益指向就是吸引大眾眼球，而這決定了它們的報(bào)道是有選擇的，許多不太有新聞價(jià)值的事件會(huì)被遺漏。其次，由于食品安全問題涉及較復(fù)雜的專業(yè)技術(shù)知識(shí)，因此媒體報(bào)道不能代替對(duì)安全事故和事件在技術(shù)上和經(jīng)濟(jì)上的判斷。再次，它畢竟只起到輿論監(jiān)督的作用，而不能代替對(duì)事件和事故的糾正和處理?？傊?，大眾傳媒在食品安全管制過程中，也要找到它自己的行為邊界。

通過以上三個(gè)方面的管制替代制度分析，可以構(gòu)設(shè)一個(gè)新的食品安全管制制度結(jié)構(gòu)：“私人契約+法院執(zhí)法+社會(huì)監(jiān)督（行業(yè)協(xié)會(huì)+第三方私人機(jī)構(gòu)+大眾傳媒）+政府管制”（圖3），稱之為管制制度結(jié)構(gòu)C。

圖3 管制制度結(jié)構(gòu)C

2 食品安全管制：政府壟斷走向多元合作

基于上文制度結(jié)構(gòu)的分析，食品安全管制行為選擇的邏輯順序是：私人契約→政府管制→社會(huì)監(jiān)督→法院執(zhí)法。即針對(duì)已經(jīng)發(fā)生或可能發(fā)生的食品安全事故，如通過私人（消費(fèi)者和商家）之間的談判和博弈能解決，則社會(huì)成本最低。私人契約解決不了，則通過政府管制執(zhí)法和媒體等社會(huì)監(jiān)督解決問題。遇到重大的食品安全事故，則需要法院執(zhí)法，以刑法等手段對(duì)食品安全犯罪行為予以嚴(yán)懲。為了增強(qiáng)刑法對(duì)食品安全的威懾力，全國(guó)人大常委會(huì)于2011年2月25日表決通過刑法修正案（八），加大了對(duì)食品安全犯罪的刑罰力度。

政府作為公共利益的維護(hù)者，提供食品安全管制服務(wù)是其基本職能。問題在于高效率地去管制，政府是否有足夠的管制資源去面對(duì)無限分散的食品供給者。長(zhǎng)期以來，我國(guó)奉行大政府和強(qiáng)政府的理念，政府的觸角延伸到市場(chǎng)和社會(huì)的每一個(gè)角落，食品安全管制領(lǐng)域也不例外。我國(guó)的食品安全管制部門，2013年政府機(jī)構(gòu)改革前基本形成了衛(wèi)生部門綜合協(xié)調(diào)、農(nóng)業(yè)部門管制農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)、質(zhì)檢部門管制食品加工環(huán)節(jié)、工商部門管制食品流通環(huán)節(jié)、食品藥品監(jiān)督管理部門管制食品消費(fèi)環(huán)節(jié)的全程管制鏈條。機(jī)構(gòu)改革后，調(diào)整為由新組建的食品藥品監(jiān)管總局管制食品的生產(chǎn)、流通和消費(fèi)環(huán)節(jié)，無疑提高了監(jiān)管效率。然而，這些管制部門都是政府組成部門，整個(gè)管制過程都是由政府部門運(yùn)作，其他專業(yè)性主體和社會(huì)力量的監(jiān)管和參與作用未能得到應(yīng)有的顯現(xiàn)。從管制主體結(jié)構(gòu)的角度看，政府是食品安全管制的唯一主體，政府這個(gè)單一的管制主體來確定管制什么、怎樣管制、管制到何種程度。從管制過程視角看，政府以壟斷的方式包攬了整個(gè)管制過程，缺乏其他主體的介入。

現(xiàn)代公共管理理論認(rèn)為，社會(huì)管理過程正從政府唱主角的行政管理向政府、公民與社會(huì)共同參與的“治理”模式轉(zhuǎn)型。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟，公民參與意識(shí)和能力提高，食品安全管制模式必然在總體上體現(xiàn)政府職能演進(jìn)和發(fā)展方向，市場(chǎng)和社會(huì)將在食品安全的治理中起到與政府同等的主導(dǎo)作用。如澳大利亞食品安全管制的一個(gè)重要理念是“合作管制”，即將食品行業(yè)協(xié)會(huì)、研究機(jī)構(gòu)和普通民眾納入到管制體系的主體之中，尤其強(qiáng)調(diào)行業(yè)協(xié)會(huì)的重要性。因此，食品安全管制必定走向政府、企業(yè)、社會(huì)、消費(fèi)者共同參與的多元合作治理。在這種制度中，食品安全管制各相關(guān)方在統(tǒng)一的利益平臺(tái)上互動(dòng)博弈，各方都有自己的利益取向，在自己的優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域中選擇策略，在政府管制和社會(huì)監(jiān)督的制約下，在法律法規(guī)等正式制度和社會(huì)責(zé)任感等非制度性約束共同作用下，促使生產(chǎn)者和消費(fèi)者這對(duì)市場(chǎng)中的交易雙方達(dá)成博弈均衡。傳統(tǒng)的食品安全管制中，被管制的相關(guān)利益者也通過各種諸如尋租等私下的方式參與到管制法規(guī)、政策的制定等活動(dòng)中，但這種“參與”主要是食品企業(yè)希望通過對(duì)政府施加影響而獲利，與多元合作治理模式中的民主參與不同。后者的參與是通過公開、平等、正常的渠道來表達(dá)參與者的意愿和訴求，同時(shí)參與者從被動(dòng)的角色轉(zhuǎn)化為主動(dòng)的角色，從服從于政府的角色轉(zhuǎn)化為獨(dú)立于政府，并且平等于政府的角色。

3 食品安全多元合作治理的制度建構(gòu)

3.1 政府管制

食品安全治理中，政府要找準(zhǔn)自己的行為邊界，市場(chǎng)和社會(huì)能做的交給市場(chǎng)和社會(huì)，政府做自己該做的而且有能力做好的事情。如免檢制度，產(chǎn)品質(zhì)量和安全是企業(yè)生產(chǎn)出來的，而不是政府管制和許可出來的，政府給企業(yè)發(fā)放免檢許可，混淆了政府和企業(yè)的職能。具體而言，政府要做的事情主要是設(shè)計(jì)和完善制度，高效率地落實(shí)制度，對(duì)在管制過程中的不作為、亂作為行為嚴(yán)加問責(zé)。制度建設(shè)方面關(guān)鍵是建立科學(xué)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，使政府行為更加理性。一是通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估來保證政府管制決策的科學(xué)性，二是通過風(fēng)險(xiǎn)管理來保證政府管制的高效率，三是通過風(fēng)險(xiǎn)交流來保證政府管制行為的透明度。

3.2 公眾參與

公共權(quán)力產(chǎn)生于公民契約，公共權(quán)力的正當(dāng)使用離不開公眾的參與和監(jiān)督。食品安全關(guān)乎社會(huì)福利和公共利益，尤其是關(guān)系到每一位消費(fèi)者的切身利益，滿足消費(fèi)者民意表達(dá)和社會(huì)參與的機(jī)制對(duì)于食品安全保障至關(guān)重要。將公民參與機(jī)制引入當(dāng)下中國(guó)的食品安全管制領(lǐng)域存在著一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)前提，那就是公眾必須具備較高的參與意愿以及一定的參與能力。一項(xiàng)問卷調(diào)查對(duì)南京市公眾參與情況進(jìn)行了實(shí)證分析，科學(xué)而客觀地測(cè)量了公眾的參與意愿度。調(diào)查結(jié)果顯示：當(dāng)被問及“您對(duì)環(huán)保、食品安全、衛(wèi)生安全等問題是否關(guān)注？”時(shí)，有88.4%的公眾表示“極為關(guān)注”，在進(jìn)一步問到“請(qǐng)選擇您最關(guān)注的監(jiān)管內(nèi)容”時(shí)，有72.61%的公眾選擇“食品安全監(jiān)管”。在問到“您是否有興趣參與到政府的管制活動(dòng)中”時(shí)，表示“很有興趣”的占75.6%，表示“沒興趣”的有21.2%，表示“不確定”的有3.2%。［4］調(diào)查結(jié)果表明，隨著我國(guó)民主政治建設(shè)的不斷深入，公眾的社會(huì)參與意識(shí)日益增強(qiáng)，尤其是對(duì)于直接關(guān)系到自身利益的公共事務(wù)如食品安全領(lǐng)域，公眾的關(guān)注和參與意識(shí)越來越強(qiáng)烈。具備了參與意識(shí)之后，公眾有效參與的關(guān)鍵在于其參與能力及參與渠道。參與能力方面，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公眾的食品安全宣傳教育，提高公眾的政策認(rèn)知能力，通過媒體、社區(qū)教育等形式對(duì)公眾進(jìn)行食品安全方面專業(yè)化知識(shí)的普及和培訓(xùn)，提高他們的參與能力。另外，政府應(yīng)該廣開渠道，積極通報(bào)相關(guān)信息，鼓勵(lì)消費(fèi)者參與食品安全治理，如鼓勵(lì)消費(fèi)者舉報(bào)制售不安全食品和假冒偽劣食品的行為，在立法和政策制定過程中充分聽取消費(fèi)者的意見。

3.3 媒體監(jiān)督

三鹿奶粉事件中，媒體、網(wǎng)民、律師、醫(yī)師等社會(huì)力量發(fā)揮了巨大的作用，社會(huì)力量展示了他們承擔(dān)社會(huì)責(zé)任和關(guān)注弱勢(shì)群體的正義和熱情，使人們認(rèn)識(shí)到公民社會(huì)在我國(guó)的飛速成長(zhǎng)。《食品安全法》第八條鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、基層群眾性組織、新聞媒體等參與到食品安全的宣傳和監(jiān)督中來。政府應(yīng)該和媒體、網(wǎng)民等加強(qiáng)合作，充分利用社會(huì)資源收集和交流食品安全的各類信息。鼓勵(lì)更多的食品安全的業(yè)內(nèi)人士和專業(yè)人士組成維護(hù)食品安全的非政府組織（Non-Governmental Organization，NGO），以提高社會(huì)監(jiān)督效率。食品安全的社會(huì)監(jiān)督中，媒體發(fā)揮了越來越重要的作用。很多食品安全的重大事故，都是在媒體的強(qiáng)力參與下曝光并最終解決問題。如2006年《新京報(bào)》、《人民日?qǐng)?bào)》等媒體追蹤報(bào)道《河北養(yǎng)鴨場(chǎng)用蘇丹紅“喂出”紅心鴨蛋》，《“紅心”蛋再追蹤》，《北京停銷紅心鴨蛋，吃1200個(gè)才可能致癌》，等。［5］至于2004年的安徽阜陽“假奶粉”事件和2008年的河北三鹿“毒奶粉”事件，則被網(wǎng)絡(luò)媒體和傳統(tǒng)媒體集中揭批，標(biāo)志著我國(guó)傳媒對(duì)食品安全等民生問題的深度介入和參與。2011年，中央電視臺(tái)在3.15當(dāng)天播出雙匯集團(tuán)瘦肉精事件，反映了高端和權(quán)威媒體對(duì)食品安全的重視和信息傳播的快捷，由此引發(fā)了對(duì)瘦肉精的新一輪關(guān)注。

3.4 生產(chǎn)者自律

安全食品是由企業(yè)生產(chǎn)出來的，企業(yè)是保障食品安全的主體。企業(yè)要樹立社會(huì)責(zé)任感，認(rèn)識(shí)到保障消費(fèi)者的安全和健康是企業(yè)的第一要?jiǎng)?wù)，社會(huì)責(zé)任和利潤(rùn)并不矛盾，社會(huì)責(zé)任是企業(yè)生存和發(fā)展賺取長(zhǎng)期利潤(rùn)的保障。三鹿公司的破產(chǎn)及負(fù)責(zé)人的重刑給我國(guó)企業(yè)以沉重的教訓(xùn)。為保障食品的質(zhì)量和安全性，企業(yè)應(yīng)加大投入，采取HACCP（Hazard Analysis Critical Control Point）、GMP（Good Manufacturing Practice）等安全生產(chǎn)方式，同時(shí)通過兼并重組上下游企業(yè)等手段實(shí)現(xiàn)食品生產(chǎn)的縱向一體化，使產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)有著共同的利益取向，消除負(fù)內(nèi)部性。

需要指出的是，三鹿事件的全過程中，幾乎沒有聽到奶業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)的聲音。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，規(guī)范而健康的市場(chǎng)秩序必須接受法律干預(yù)、政府管制、行業(yè)自律的共同約束。近現(xiàn)代意義的行業(yè)自律組織在中國(guó)發(fā)端于晚清，雖然有同業(yè)公會(huì)、商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等不同稱謂，但行業(yè)自律始終是其核心追求。而我國(guó)現(xiàn)在的行業(yè)協(xié)會(huì)更多是政府機(jī)構(gòu)的延伸或附屬，與傳統(tǒng)行業(yè)協(xié)會(huì)的自發(fā)性和獨(dú)立性大相徑庭，更多的是代表政府和企業(yè)的利益，未能起到保障消費(fèi)者和社會(huì)利益的行業(yè)自律功能。一個(gè)缺乏廣泛代表性的行業(yè)協(xié)會(huì)，很難為行業(yè)成員普遍認(rèn)可，勢(shì)必影響行業(yè)自治和自律的有效性。借三鹿事件等事故引發(fā)的奶業(yè)整頓之機(jī)，奶業(yè)協(xié)會(huì)等食品行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)該重構(gòu)為能真正代表全行業(yè)的社會(huì)組織，下決心補(bǔ)齊行業(yè)自律這塊短板，與政府管制和司法救濟(jì)一起共同保障食品安全。

3.5 消費(fèi)者保護(hù)

食品安全事故中受損害的消費(fèi)者權(quán)益救濟(jì)應(yīng)該以制度為保障。《食品安全法》中雖然規(guī)定了食品安全事故的十倍賠償，但這種賠償與消費(fèi)者的健康和安全甚至寶貴的生命相比是不對(duì)稱的，其懲處力度不足。從制度設(shè)計(jì)的角度，對(duì)受害者最好的補(bǔ)償是放開民間索賠，以懲罰性賠償威懾違法者，從而消減屢見不鮮的食品安全事件。企業(yè)最怕的是消費(fèi)者的索賠，可能傾家蕩產(chǎn)的懲罰性賠償永遠(yuǎn)比政府的高額罰款更有威懾力。德國(guó)和韓國(guó)都出現(xiàn)過制售不安全食品的生產(chǎn)者自殺的實(shí)例［6］，除了媒體所渲染的這些國(guó)家國(guó)民自尊心的剛烈之外，自殺最大的原因是他們將面臨無力支付的巨額索賠。懲罰性賠償制度的缺失在兩個(gè)方面限制了公民社會(huì)的監(jiān)督力量。一方面是導(dǎo)致普通消費(fèi)者缺少監(jiān)督和舉報(bào)動(dòng)力。另一方面，無法調(diào)動(dòng)律師提起公益訴訟的積極性?，F(xiàn)階段，雖然我國(guó)的懲罰性賠償制度沒有明確的法律規(guī)定，但精神損害賠償并沒有上限，精神損害賠償也可以視為另一種形式的懲罰性賠償。關(guān)鍵在于立法部門和司法部門愿不愿意肩負(fù)起職責(zé)，放寬對(duì)公益訴訟的限制，加大食品安全等產(chǎn)品責(zé)任的精神損害賠償力度，鼓勵(lì)民間社會(huì)參與食品安全的監(jiān)督和治理。

［1］科斯，阿爾欽，諾斯.社會(huì)成本問題［M］／／財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷：產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集.劉守英，譯.上海：上海人民出版社，1994.

［2］程啟智.中國(guó)：市場(chǎng)失靈與政府規(guī)制研究［M］.北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2002.

［3］程啟智.中國(guó)健康和安全管制模式研究［M］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2012.

［4］耿弘，童星.從單一主體到多元參與——當(dāng)前我國(guó)食品安全管制模式及其轉(zhuǎn)型［J］.湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2009（3）：45-49.

［5］何其聰.食品安全報(bào)道的受眾心理研究［M］.北京：中國(guó)傳媒大學(xué)出版社，2009.

［6］周勍.民以何食為天——中國(guó)食品安全現(xiàn)狀調(diào)查［M］.北京：中國(guó)工人出版社，2007.

The behavior boundary and system structure of food safety regulation

YUANWen-yi1，2CHENG Qi-zhi2
1．Finance and Public Management School，Hubei University of Economics，HubeiWuhan 430205，China 2．Economics School，Zhongnan University of Economics and Law，HubeiWuhan 430060，China

It is the inherent responsibility of the government to safeguard the food safety.However，reaching the goal of realizing the food safetymanagementmerely depending on government is far away from hard.Restricted by conditions such as the government goals，regulation resources，there are behavior boundaries in government regulation.Considering that there are substitute factors other than government，there are three system structures of food safety regulation in the broader sense，namely，the Private Contract plus Law Enforcement of the Court，the Private Contract plus Law Enforcement of the Court plus Government Regulation，and the Private Contract plus Law Enforcement of the Court plus Society Participation plus Government Regulation.The logical order of choosing the food safety regulation behaviors is private contract first，government regulation second，society supervision third and law enforcement of the court last.To improve the efficiency of food safety regulation，it is a requirement to switch from governmentmonopolistic regulation tomultivariate cooperationmanagement.The key to building themultivariate cooperative management system of food safety is the organic combination of government regulation，public participation，media supervision，producer's self-disciplinary and customer protection.

Food safety regulation；Behavior boundary；System structure

R155.5

A

10.3969／j.issn.1674-2982.2013.07.008

2013-02-22

2013-07-05

（編輯 劉 博）

教育部人文社科規(guī)劃基金（11YJA630187）

袁文藝，男（1970年—），博士，教授，湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政與公共管理學(xué)院公共管理系主任，主要研究方向?yàn)楣补芾砼c政府管制政策。E-mail：xh9914＠aliyun.com

程啟智。E-mail：cqz＠163.com