許 靜 劉培龍 郭 巖

1.國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)國際交流與合作中心 北京 100044 2.北京大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院全球衛(wèi)生系 北京 100191 3.北京大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院衛(wèi)生政策與管理系 北京 100191

全球衛(wèi)生治理機(jī)制及中國參與的建議

許 靜1?劉培龍2郭 巖3

1.國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)國際交流與合作中心 北京 100044 2.北京大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院全球衛(wèi)生系 北京 100191 3.北京大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院衛(wèi)生政策與管理系 北京 100191

隨著全球化的縱深發(fā)展，全球衛(wèi)生逐漸取代國際衛(wèi)生，成為學(xué)界關(guān)注熱點(diǎn)。全球衛(wèi)生領(lǐng)域存在諸多亟需解決的問題，而這些問題的解決需要良好的全球衛(wèi)生治理，實(shí)現(xiàn)全球衛(wèi)生治理的五大功能，即達(dá)成價(jià)值觀念的共識(shí)、制定相應(yīng)的規(guī)則、實(shí)現(xiàn)治理的多元化、動(dòng)員和分配資金、提供領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)等。針對(duì)全球衛(wèi)生領(lǐng)域的不同趨勢(shì)，建議確立以世界衛(wèi)生組織為中心的全球衛(wèi)生治理體系、在世界衛(wèi)生組織框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)治理的多元化以及加強(qiáng)全球衛(wèi)生立法等。中國作為新興經(jīng)濟(jì)力量，在全球衛(wèi)生治理中占有重要地位，應(yīng)更為活躍地參與全球衛(wèi)生治理。首先，建議中國制定國家層面的全球衛(wèi)生戰(zhàn)略；其次，積極參與全球行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)和治理平臺(tái)；最后，培養(yǎng)全球衛(wèi)生研究和實(shí)踐人才。

國際衛(wèi)生；全球衛(wèi)生；全球衛(wèi)生治理

20世紀(jì)后期以來，隨著全球化在世界范圍內(nèi)的不斷縱深發(fā)展，人員、物資的流動(dòng)日益頻繁，傳染性疾病的傳播速度大大加快，觸角也更為深遠(yuǎn)。信息流通也推動(dòng)了與有害產(chǎn)品消費(fèi)和不良生活方式相關(guān)疾病在全球范圍擴(kuò)散。衛(wèi)生問題日益全球化已經(jīng)是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，“全球衛(wèi)生”越來越成為專家與學(xué)者們關(guān)注的熱點(diǎn)。這一趨勢(shì)使得原有的治理方式和體系難以應(yīng)對(duì)，因此出現(xiàn)了對(duì)“全球衛(wèi)生治理”的倡導(dǎo)。本文將介紹全球衛(wèi)生的概念及其重點(diǎn)議程，分析目前全球采取的衛(wèi)生行動(dòng)及其存在問題，探討為解決這些問題如何加強(qiáng)全球衛(wèi)生治理，并簡(jiǎn)要分析中國將如何更好地參與全球衛(wèi)生治理。

1 全球衛(wèi)生的概念及重點(diǎn)議程

1.1 全球衛(wèi)生的概念

“全球衛(wèi)生”（Global Health）由“國際衛(wèi)生”（International Health）發(fā)展而來。早期的國際衛(wèi)生形式可追溯至數(shù)世紀(jì)之前，主要為兩個(gè)或多個(gè)國家共同商定檢疫、隔離等制度的采用，但國與國之間仍缺乏協(xié)調(diào)。為應(yīng)對(duì)這一問題，1851年在法國巴黎召開了第一屆國際衛(wèi)生大會(huì)，是國際衛(wèi)生體系的建立及制度化進(jìn)程起始點(diǎn)。到二戰(zhàn)結(jié)束后，由原有的三大國際性衛(wèi)生組織合并而成的世界衛(wèi)生組織成立（1948年），標(biāo)志著國際衛(wèi)生體系的正式形成。國際衛(wèi)生體系多側(cè)重于傳染病的應(yīng)對(duì)，習(xí)慣以國境為界來處理衛(wèi)生問題；主要依賴衛(wèi)生部門的行動(dòng)，非衛(wèi)生部門參與較少；同時(shí)以民族國家為主體，非國家行為體在其中的作用較為有限。

國際衛(wèi)生體系在其形成后的幾十年間對(duì)世界范圍內(nèi)衛(wèi)生問題的解決發(fā)揮了重要作用，但在20世紀(jì)90年代后，全球化進(jìn)程的加速給這一體系帶來極大挑戰(zhàn)。首先，全球化使得健康風(fēng)險(xiǎn)穿越國界的速度不斷加快，覆蓋面大為增加，模糊了國境的界限；同時(shí)，健康的決定因素也在全球化，而處理這些決定因素，越來越需要非衛(wèi)生部門的參與，模糊了衛(wèi)生與非衛(wèi)生的界限；此外，以非政府組織、基金會(huì)及公私伙伴關(guān)系為代表的非國家行為體大量增加，模糊了國家和非國家行為體作用的界限。

針對(duì)衛(wèi)生問題全球化的新趨勢(shì)，一些專家學(xué)者提出“全球衛(wèi)生”的概念。全球衛(wèi)生是指那些穿越國家邊界和政府的、需要采取行動(dòng)影響那些對(duì)健康起決定作用的全球各種力量來解決的衛(wèi)生問題［1］，與國際衛(wèi)生存在如下區(qū)別（表1）。

表1 國際衛(wèi)生與全球衛(wèi)生的區(qū)別［1］

1.2 全球衛(wèi)生的重點(diǎn)議程

2006年，第59屆世界衛(wèi)生大會(huì)通過了世界衛(wèi)生組織2006—2015年第11個(gè)工作總規(guī)劃，提出了全球衛(wèi)生的7項(xiàng)議程。2007年，新上任的世界衛(wèi)生組織總干事陳馮富珍進(jìn)一步歸納了全球衛(wèi)生領(lǐng)域的六大議程，即衛(wèi)生發(fā)展、衛(wèi)生安全、衛(wèi)生體系、信息與知識(shí)、合作伙伴關(guān)系以及世界衛(wèi)生組織的績(jī)效，其中衛(wèi)生發(fā)展和衛(wèi)生安全是全球衛(wèi)生的根本需求。［3］

1.2.1 加快衛(wèi)生發(fā)展，消除健康不公平

衛(wèi)生發(fā)展主要是指通過應(yīng)對(duì)健康的社會(huì)決定因素，努力減少健康不公平，協(xié)調(diào)全球衛(wèi)生行動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生的共同發(fā)展。全球化在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，也在一定程度上加劇了健康不公平現(xiàn)象。以衡量國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和衛(wèi)生保健水平的重要指標(biāo)——兒童死亡率為例，1950—1955年，全球平均兒童死亡率為151.9‰，富裕國家平均為59.1‰，貧困國家為194.0‰，高于全球平均27.7%；2000—2005年，全球平均值降至51.7‰，富裕國家為7.3‰，貧困國家為89.5‰，高出全球平均73.1%［4］，表明雖然全球范圍內(nèi)兒童死亡率大幅下降，但各國間的差距，尤其是貧困國家和富裕國家之間的差距，在逐漸加大。2004年的一項(xiàng)研究表明，全球每年死亡的1 080萬5歲以下的兒童中，幾乎都發(fā)生在發(fā)展中國家［5］，改善健康不公平任務(wù)艱巨。

衛(wèi)生資源相對(duì)不足和分布不均也是制約衛(wèi)生發(fā)展的重要因素。衛(wèi)生資源的短缺在發(fā)展中國家尤為嚴(yán)重，無法滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的健康需求，而國家內(nèi)衛(wèi)生資源的不均衡分配又加劇了這一現(xiàn)狀。此外，衛(wèi)生人力資源短缺又進(jìn)一步削弱了現(xiàn)有的衛(wèi)生服務(wù)提供能力。2007年《世界衛(wèi)生報(bào)告》估計(jì)，撒哈拉以南的非洲國家中，醫(yī)務(wù)人員的缺口在100萬以上。［6］同時(shí)，在全球化浪潮沖擊下，這一缺失狀況進(jìn)一步惡化，許多發(fā)展中國家衛(wèi)生人才流失嚴(yán)重，一些國家流失的衛(wèi)生人員數(shù)量甚至占據(jù)本國衛(wèi)生人員總量的三分之一。為此，2007年聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展會(huì)議就指出，人才流失是阻礙非洲國家發(fā)展及其千年發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的主要障礙之一。

1.2.2 管理相互依存，維護(hù)全球衛(wèi)生安全

全球化加劇了各國之間的相互依存。首先，全球化加大了傳染病穿越國界的傳播，而人與動(dòng)物的密切接觸和繁榮的國際市場(chǎng)又增加了動(dòng)物源性新發(fā)疾病的傳播風(fēng)險(xiǎn)。如2003年的SARS、2005年的禽流感以及2009年始于墨西哥的H1N1流感等，其傳播速度之快、覆蓋面積之廣，給國家安全造成極大威脅。同時(shí)，地球村生態(tài)環(huán)境的惡化威脅到整個(gè)人類健康，氣候變化、環(huán)境污染等都無法僅憑一國之力加以解決。而與生活方式相關(guān)的慢性病也在全球蔓延，已成為最大死因且嚴(yán)重影響了人們的生活質(zhì)量，造成巨大的疾病負(fù)擔(dān)。

衛(wèi)生發(fā)展旨在消除健康不公平，關(guān)注貧困國家的健康問題，其驅(qū)動(dòng)力主要為健康人權(quán)、社會(huì)公正與道德義務(wù)，主要是“利他”的行動(dòng)；而衛(wèi)生安全著眼于保障國民健康、維護(hù)自身安全，更多是“利己”的考慮。人們?nèi)找嬲J(rèn)識(shí)到，在全球衛(wèi)生時(shí)代，二者之間是交叉的，“利己”和“利他”是可以統(tǒng)一的（圖1）。向發(fā)展中國家提供衛(wèi)生發(fā)展援助，減少全球的健康不公平，這不僅是道義的責(zé)任，同時(shí)也符合包括本國在內(nèi)的全球衛(wèi)生安全的利益。

圖1 衛(wèi)生發(fā)展與衛(wèi)生安全的關(guān)系［7］

2 全球衛(wèi)生行動(dòng)及存在的問題

全球衛(wèi)生問題的廣度和深度引發(fā)了國際社會(huì)關(guān)注，全球衛(wèi)生行動(dòng)越來越豐富。僅就參與全球衛(wèi)生的行為體來說，目前較為活躍的就有40個(gè)雙邊援助機(jī)構(gòu)、26個(gè)聯(lián)合國組織、20個(gè)全球區(qū)域性基金會(huì)及19個(gè)全球衛(wèi)生倡議等。這些行為體依據(jù)自身特點(diǎn)，廣泛開展行動(dòng)，取得了一系列較為突出的成果（表2）。

表2 2000年來全球衛(wèi)生主要行動(dòng)成果

同時(shí)，對(duì)于衛(wèi)生領(lǐng)域的發(fā)展援助也在不斷增加，從1990年的56億美元增至2007年的近220億美元，其中非國家行為體（非政府組織、基金會(huì)、公私伙伴關(guān)系等）的投入增長(zhǎng)明顯。［8］援助范圍也不斷拓寬，從針對(duì)特定疾病到逐漸開始關(guān)注衛(wèi)生系統(tǒng)的能力建設(shè)。

但目前全球衛(wèi)生行動(dòng)仍存在不少問題，主要體現(xiàn)在:第一，衛(wèi)生援助多由援助方主導(dǎo)，援助資金大都投向富國所關(guān)心的熱點(diǎn)疾病，如艾滋病、瘧疾、結(jié)核等，而忽視基本衛(wèi)生問題，如婦幼保健和安全飲用水等。第二，衛(wèi)生援助多為短期行為，援助方追求短期的量化成果，因而目標(biāo)的設(shè)定往往較為短淺，很少關(guān)注需要整代人努力解決的衛(wèi)生問題。第三，援助者分工不明，各自為政。如前所述，目前參與全球衛(wèi)生行動(dòng)的行為體日益增加，但行為體之間缺乏協(xié)調(diào)，導(dǎo)致項(xiàng)目上的重復(fù)與浪費(fèi)。第四，援助總量仍不足，許多經(jīng)合組織國家的援助額遠(yuǎn)沒達(dá)到聯(lián)合國設(shè)定的0.7%國民生產(chǎn)總值（GNP）的標(biāo)準(zhǔn)，2005—2015年，要實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國提出的千年發(fā)展目標(biāo)，還需增加250億～700億美元的官方發(fā)展援助。［9］這些問題給主要依靠國家行為體、治理方式單一，且缺乏全球性協(xié)調(diào)機(jī)制的國際衛(wèi)生體系帶來挑戰(zhàn)，因此亟需一個(gè)能統(tǒng)籌國家、區(qū)域、國際和全球力量的更為互動(dòng)的衛(wèi)生治理體系。加強(qiáng)全球衛(wèi)生治理體系的構(gòu)建已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界和政策界的共識(shí)。

3 全球衛(wèi)生治理及其機(jī)制

全球衛(wèi)生治理（Global Health Governance）是指在不同層次、通過不同形式的機(jī)構(gòu)和行為體的互動(dòng)關(guān)系，集體解決衛(wèi)生問題的機(jī)制，Richard Dodgson等人將其核心要素歸納為:第一，強(qiáng)調(diào)衛(wèi)生問題的去國界化（Deterritotialisation），處理跨越國界的健康決定因素；第二，主張用跨部門和跨領(lǐng)域的視角來看待和應(yīng)對(duì)衛(wèi)生問題，加強(qiáng)與貿(mào)易、經(jīng)濟(jì)、外交、環(huán)境、農(nóng)業(yè)等部門和領(lǐng)域的合作；第三，通過正式或非正式的途徑，囊括更多的行為體和參與者，尤其是活躍在衛(wèi)生領(lǐng)域的非國家行為體。［10］這些不同于國際衛(wèi)生治理的特性，使得全球衛(wèi)生治理能更好地應(yīng)對(duì)全球衛(wèi)生行動(dòng)中存在的問題。

3.1 全球衛(wèi)生治理的功能

對(duì)于全球衛(wèi)生治理所應(yīng)具備的功能，目前業(yè)界尚無一致意見。本研究認(rèn)為，良好的全球衛(wèi)生治理，應(yīng)實(shí)現(xiàn)如下五大功能:

3.1.1 達(dá)成價(jià)值觀念的共識(shí)

盡管“人人享有衛(wèi)生保健”和健康公平等理念已成為國際社會(huì)普遍信守的核心價(jià)值，但當(dāng)涉及到解決貧困國家的健康問題時(shí)，其他國家是否應(yīng)承擔(dān)義務(wù)？應(yīng)承擔(dān)到什么程度？對(duì)此并無共識(shí)。全球衛(wèi)生治理最根本的職能之一，是就全球衛(wèi)生合作相關(guān)的價(jià)值觀念和原則達(dá)成一致。

3.1.2 制定相應(yīng)規(guī)則

全球衛(wèi)生治理的是那些僅憑一國或數(shù)國之力難以解決、從而需要采取全球行動(dòng)的衛(wèi)生問題。實(shí)踐證明，在眾多行為體參與的全球行動(dòng)中，完全依賴自覺自愿，很難達(dá)到預(yù)期效果，有時(shí)還會(huì)事與愿違。全球衛(wèi)生治理就是要通過制定各種規(guī)則，影響和規(guī)范各行為體的行動(dòng)。

3.1.3 實(shí)現(xiàn)多元治理

隨著全球化的縱深發(fā)展，越來越多的行為體參與全球衛(wèi)生。除了傳統(tǒng)的民族國家及由主權(quán)國家政府組成的國際組織外，還有大量的非政府組織、私營部門以及公私伙伴關(guān)系。全球衛(wèi)生治理要能夠包容廣泛的行為體參與全球衛(wèi)生行動(dòng)，同時(shí)又要能激勵(lì)眾多行為體行動(dòng)的和諧一致，避免各自為政、互不協(xié)調(diào)。

3.1.4 動(dòng)員和分配資金

全球衛(wèi)生治理要改變當(dāng)前依賴捐款者良好意愿的隨意和不穩(wěn)定的籌資方式，為全球衛(wèi)生建立長(zhǎng)期、穩(wěn)定、可預(yù)測(cè)、資金充足的籌資機(jī)制，并按共同商定問題的輕重緩急，分配這些資源。

3.1.5 提供領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)

隨著眾多行為體登上全球衛(wèi)生的舞臺(tái)，世界衛(wèi)生組織從原來無可爭(zhēng)議的國際衛(wèi)生領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)地位下降為全球衛(wèi)生眾多行為體之一，全球衛(wèi)生出現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)缺位。在全球范圍內(nèi)達(dá)成價(jià)值共識(shí)、制定相應(yīng)規(guī)制、實(shí)現(xiàn)多元治理、動(dòng)員分配資金，都需要領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。這是全球衛(wèi)生治理的另一個(gè)重要功能。

3.2 加強(qiáng)全球衛(wèi)生治理的動(dòng)態(tài)和趨勢(shì)

全球衛(wèi)生治理上述功能的實(shí)現(xiàn)，都需要一個(gè)好的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)制。目前，學(xué)界和國際政策界對(duì)這一問題的探索還剛剛開始，但有一些重要的動(dòng)態(tài)及趨勢(shì)值得關(guān)注。

3.2.1 確定以世界衛(wèi)生組織為中心的全球衛(wèi)生治理

世界衛(wèi)生組織在全球衛(wèi)生治理中占據(jù)核心位置，但過去幾十年，世界衛(wèi)生組織的作用曾發(fā)生過較大演變。成立之初的世界衛(wèi)生組織是國際衛(wèi)生的領(lǐng)導(dǎo)者，但經(jīng)歷了20世紀(jì)80年代正規(guī)預(yù)算的長(zhǎng)時(shí)間凍結(jié)、90年代工作效率低下的批評(píng)等，世界衛(wèi)生組織逐漸失去了原有的中心地位和影響。但進(jìn)入21世紀(jì)以來，世界衛(wèi)生組織在SARS危機(jī)后迅速反應(yīng)，對(duì)禽流感和H1N1的爆發(fā)有力應(yīng)對(duì)，顯示了其處理全球性衛(wèi)生問題的能力。的確，在全球衛(wèi)生治理中，世界衛(wèi)生組織具有不可替代的優(yōu)勢(shì)。它的結(jié)構(gòu)的普遍性賦予了其在多邊衛(wèi)生體系中的合法地位，同時(shí)世界衛(wèi)生組織是唯一的由組織憲章《組織法》賦予協(xié)調(diào)、制定并實(shí)施國際衛(wèi)生規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)。此外，它還具有無可置疑召集權(quán)，是全球衛(wèi)生談判的重要中介和平臺(tái)。而世界衛(wèi)生組織本身也通過提出全球衛(wèi)生議程（2006年）和衛(wèi)生八強(qiáng)（“H8”——蓋茨基金會(huì)、全球疫苗免疫聯(lián)盟、全球基金、聯(lián)合國艾滋病規(guī)劃署、聯(lián)合國人居署、聯(lián)合國兒童基金會(huì)、世界銀行、世界衛(wèi)生組織）召開不定期的衛(wèi)生相關(guān)機(jī)構(gòu)和基金會(huì)首腦會(huì)議、積極倡導(dǎo)“國際衛(wèi)生伙伴和相關(guān)行動(dòng)”（IHP+）等行動(dòng)積極推動(dòng)對(duì)全球衛(wèi)生的關(guān)注，力圖重新獲得協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)的地位。

3.2.2 在世界衛(wèi)生組織框架內(nèi)尋求全球衛(wèi)生治理的多元化

目前的全球衛(wèi)生是一種“無序的多元化”，在衛(wèi)生發(fā)展援助領(lǐng)域，各自為政、互相競(jìng)爭(zhēng)、行動(dòng)重復(fù)或缺位的問題已引起國際社會(huì)的關(guān)注。鑒于世界衛(wèi)生組織的普遍性，一些政府官員和學(xué)者探索在世界衛(wèi)生組織框架內(nèi)解決行為體多元化問題的途徑，如瑞士政府官員G.Silberschmidt和學(xué)者I.Kickbusch等建議在目前世界衛(wèi)生大會(huì)甲委員會(huì)和乙委員會(huì)的基礎(chǔ)上，成立一個(gè)既能協(xié)調(diào)眾多伙伴、又尊重其各自獨(dú)立的正規(guī)機(jī)制——“丙委員會(huì)”（Committee C）［11］，該委員會(huì)向非國家行為體提供了討論全球衛(wèi)生領(lǐng)域重大行動(dòng)、向世界衛(wèi)生大會(huì)介紹其計(jì)劃和所做工作、及處理協(xié)調(diào)全球衛(wèi)生伙伴關(guān)系的機(jī)會(huì)，是約束廣泛行為體、并聯(lián)手提供全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品的重要機(jī)制。此外也有學(xué)者提出應(yīng)加強(qiáng)世衛(wèi)組織與非政府組織之間的聯(lián)系，可以采用世界衛(wèi)生大會(huì)觀察員制度。由世衛(wèi)大會(huì)制定基本標(biāo)準(zhǔn)，凡符合標(biāo)準(zhǔn)者均可作為觀察員參加世界衛(wèi)生大會(huì)，并按規(guī)定的程序參加議事。政府代表團(tuán)的討論將對(duì)所有的利益攸關(guān)者透明，有助于非國家行為體據(jù)此調(diào)整自己的行動(dòng)。以上這些動(dòng)向均顯示了全球衛(wèi)生治理中管理多元化參與主體的重要性，也尤為體現(xiàn)了非政府組織在全球衛(wèi)生治理中日益重要的角色。

3.2.3 加強(qiáng)全球衛(wèi)生的國際立法

國際法的基本目的就是解決一個(gè)國家或一組國家自己無法解決的跨國性的重要問題，因此全球衛(wèi)生應(yīng)該是國際法的重點(diǎn)。2003年起，世界衛(wèi)生組織通過了《煙草控制框架公約》，并在2005年修訂了《國際衛(wèi)生條例》，這是兩個(gè)具有里程碑意義的國際法律文書。但這遠(yuǎn)不足以解決全球衛(wèi)生領(lǐng)域的諸多問題，在最緊迫、最艱難的議程之一，即解決健康不公平問題上，還需要加強(qiáng)國際立法。如美國學(xué)者提出新型的國際法——“全球衛(wèi)生框架公約”方案［12］，該方案旨在重新構(gòu)思衛(wèi)生領(lǐng)域的國際發(fā)展援助將目前針對(duì)熱點(diǎn)衛(wèi)生問題的方式轉(zhuǎn)向“基本生存需要”，并要求國家和非國家行為體一道，共同尋求減少全球健康不公平的途徑。該方案把以往自愿但隨意的援助行為變?yōu)橐?guī)范性的、具有約束力的法律義務(wù)。如果參與者都自覺接受全球公共衛(wèi)生框架公約的公平條款，那么全球衛(wèi)生將得到長(zhǎng)足發(fā)展。

3.3 全球衛(wèi)生治理架構(gòu)的探索

針對(duì)全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域的各種不同趨勢(shì)和動(dòng)向，需要構(gòu)建一個(gè)系統(tǒng)架構(gòu)來更好地完成治理的五大功能。而對(duì)于全球衛(wèi)生的治理架構(gòu)，目前有一些研究，如世界衛(wèi)生組織衛(wèi)生研究司司長(zhǎng)Tikki Pang等2008年提出了相對(duì)全面和完善的全球衛(wèi)生治理框架（圖2）。［13］

圖2 全球衛(wèi)生治理架構(gòu)圖

這是一個(gè)多層次、多用途、兼顧多方利益攸關(guān)者視角的架構(gòu)。其基本思路是:首先，全球衛(wèi)生治理須有高度的政治承諾和政策一致，現(xiàn)有的高層機(jī)制，如八國集團(tuán)（G8）和20國集團(tuán)（G20）在這方面可發(fā)揮重要作用，它們對(duì)全球衛(wèi)生議程和優(yōu)先領(lǐng)域的確定和改變有重大影響。如2008年的G8東京峰會(huì)把衛(wèi)生納入重要議事日程，與會(huì)首腦們做出承諾，要加強(qiáng)衛(wèi)生系統(tǒng)，改善孕產(chǎn)婦、新生兒和兒童健康，并加強(qiáng)對(duì)傳染病的防控對(duì)策；2009年意大利G8峰會(huì)則將千年發(fā)展目標(biāo)列入議程。而由于新興經(jīng)濟(jì)體的加入，G8重要性在很多方面已開始讓位于G20，包括全球衛(wèi)生治理。同時(shí)，區(qū)域的、高層次的跨政府平臺(tái)，如東盟、歐洲共同體和拉美的南部國家聯(lián)合國（Community of South American Countries，UNASUL）可發(fā)揮補(bǔ)充和輔助作用。

架構(gòu)的下一層次是全球衛(wèi)生治理的平臺(tái)，是伙伴關(guān)系的中堅(jiān)。世界衛(wèi)生組織作為主要的全球性衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，可提供這樣一個(gè)治理平臺(tái)。通過一定的改革，它可以發(fā)揮協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)的作用，包括20世紀(jì)90年代想弱化世界衛(wèi)生組織權(quán)威和權(quán)力的美國也認(rèn)為應(yīng)該支持世界衛(wèi)生組織作為全球衛(wèi)生的領(lǐng)導(dǎo)。世界衛(wèi)生組織需要進(jìn)行改革，包括上面提及的設(shè)立世界衛(wèi)生大會(huì)“丙委員會(huì)”和加強(qiáng)與非政府組織的關(guān)系等，這樣便可將其會(huì)員國和全球其它重要的衛(wèi)生行動(dòng)倡議者和利益攸關(guān)者聚會(huì)在一年一度的正式平臺(tái)上，改善全球衛(wèi)生行動(dòng)的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。

在技術(shù)運(yùn)作層面的是各種各樣的全球行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，如全球抗擊艾滋病、結(jié)核和瘧疾基金（GFATM）和全球疫苗免疫聯(lián)盟（GAVI）等。它們應(yīng)在哪些領(lǐng)域采取行動(dòng)，可在世界衛(wèi)生組織的丙委員會(huì)內(nèi)討論并達(dá)成一致。

全球衛(wèi)生行動(dòng)在國家的具體實(shí)施將依靠國家內(nèi)不同的組織和機(jī)構(gòu)，包括公共部門、私營部門及公私伙伴關(guān)系、非政府組織等。為解決全球衛(wèi)生問題，需要支持已存在的全球行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，使他們成為具有全球戰(zhàn)略目標(biāo)的名副其實(shí)的全球網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，還要在網(wǎng)絡(luò)薄弱或不存在的領(lǐng)域建立和支持新的網(wǎng)絡(luò)。此外，要鼓勵(lì)這些機(jī)構(gòu)和衛(wèi)生相關(guān)的其他領(lǐng)域的全球行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)建立合作伙伴關(guān)系。

這一架構(gòu)整合了全球衛(wèi)生領(lǐng)域的眾多行為體，并明確了這些行為體不同的角色及互動(dòng)關(guān)系，為全球衛(wèi)生治理良好機(jī)制的建立提供了參考。

4 中國參與全球衛(wèi)生治理的建議

作為新興的經(jīng)濟(jì)力量，中國是全球衛(wèi)生領(lǐng)域中重要一員。僅從人口規(guī)模來說，占世界五分之一的中國的健康問題就在全球衛(wèi)生中具有極其重要的位置。隨著全球化的不斷深入，中國已經(jīng)全方位地融入世界體系，與世界各國的互相依存加深。全球衛(wèi)生面臨的挑戰(zhàn)，不論是應(yīng)對(duì)新發(fā)或重發(fā)傳染病、控制與不當(dāng)生活方式相關(guān)的慢性疾病、還是改善環(huán)境污染和氣候變化、以及加強(qiáng)衛(wèi)生體系和增進(jìn)衛(wèi)生公平性，都需要包括中國在內(nèi)的全球性集體行動(dòng)。此外，隨著中國的和平崛起和實(shí)力的不斷提升，中國的國際責(zé)任也在增加，在全球衛(wèi)生領(lǐng)域，中國已經(jīng)成為一個(gè)舉足輕重的行為體，國際社會(huì)對(duì)中國的期望不斷提高。因此，中國更為活躍地參與全球衛(wèi)生，尤其是參與全球衛(wèi)生的治理，是當(dāng)前的必然趨勢(shì)。

首先，從國家層面，中國應(yīng)首先制定相應(yīng)的國家全球衛(wèi)生戰(zhàn)略，指導(dǎo)參與全球衛(wèi)生行動(dòng)，這也是目前中國對(duì)外衛(wèi)生戰(zhàn)略中所面臨的最大挑戰(zhàn)。目前世界上許多國家已陸續(xù)制定了國家全球衛(wèi)生戰(zhàn)略，如美國、日本、瑞士、英國等，將全球衛(wèi)生的發(fā)展提升到國家層面，有助于更好地整合資源，包括公共部門、公私伙伴關(guān)系和民間社會(huì)力量，加強(qiáng)全球衛(wèi)生治理在國家層面的協(xié)調(diào)一致。

其次，積極參與各種全球行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)及治理平臺(tái)，如圖2框架中所述世界衛(wèi)生組織的平臺(tái)，以及其他國際組織平臺(tái)或網(wǎng)絡(luò)。在今年中國援非五十周年紀(jì)念大會(huì)上，國務(wù)院副總理劉延?xùn)|就提出，中國要更為開放的參與全球合作，加強(qiáng)全球?qū)用娴膮f(xié)調(diào)，尤其是參與游戲規(guī)則的制定。而各種高級(jí)別的峰會(huì)、首腦會(huì)議等對(duì)于加強(qiáng)衛(wèi)生在國家乃至全球?qū)用娴闹匾砸舶l(fā)揮著重要作用，應(yīng)予以重視。

最后，加大全球衛(wèi)生人才儲(chǔ)備，培養(yǎng)具有豐富的全球衛(wèi)生知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)秀人才，為參與全球衛(wèi)生治理建立后備力量。如瑞士政府在發(fā)布全球衛(wèi)生戰(zhàn)略后，在日內(nèi)瓦高等研究院專門成立了“全球衛(wèi)生項(xiàng)目（Global Health Program）”研究組，由在全球衛(wèi)生研究領(lǐng)域廣有聲譽(yù)的Ilona Kickbusch博士擔(dān)當(dāng)負(fù)責(zé)人，著重為政府在全球衛(wèi)生事務(wù)上提供政策建議。英國也成立了查塔姆衛(wèi)生與外交政策研究中心，專門培養(yǎng)全球衛(wèi)生治理與衛(wèi)生外交研究人才。我國目前專門研究全球衛(wèi)生的機(jī)構(gòu)尚處在起步階段，部分高校開始加強(qiáng)全球衛(wèi)生的學(xué)科建設(shè)，建立相應(yīng)的全球衛(wèi)生研究機(jī)構(gòu)。這將對(duì)于儲(chǔ)備全球衛(wèi)生研究和實(shí)踐人才有重要作用，建議不斷加強(qiáng)和推動(dòng)其發(fā)展，使其真正成為有國際影響力的、能夠?yàn)檎谌蛐l(wèi)生方面建言獻(xiàn)策的機(jī)構(gòu)。

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G lobal health governancemechanism:A review and its suggestions for China

XU Jing1，Liu Pei-long2，Guo Yan3
1.International Health Exchange and Cooperation Center，National Health and Family Planning Commission，Beijing 100044，China 2.Department of Health Policy and Management，School of Public Health，Peking University，Beijing 100191，China 3.Department of Global Health，School of Public Health，Peking University，Beijing 100191，China

With the ongoing developmentof globalization worldwide，the term“global health”has been gradually replacing“international health”as the new focus for researchers.Currently，there aremany problems to be ad-dressed in global health arena，which calls for good global health governance，thus to realize the fivemajor functions of global health governance，namely to reach consensus on value，to formulate relevant rules，tomanage diversified players，tomobilize and allocate fund，aswell as to provide steering and coordination.This article proposes thatwe should establish a global health governance system centered by theWorld Health Organization，try to bring pluralism in governance inside theWHO，and enhance the global health legislation process.As one of the emerging economies，China has occupied an important role in global health governance，and should participate in the governancemore actively in the future.China needs to formulate a national global health strategy，take part in global network and platform，and cultivate talents on both global health research and practice.

International health；Global health；Global health governance

R197

A

10.3969／j.issn.1674-2982.2013.11.001

2013-10-10

2013-10-25

（編輯 劉 博）

許靜，女（1985年—），碩士，主要研究方向?yàn)槿蛐l(wèi)生。E-mail:xujing2013＠ihecc.org