陳成文，黃 誠，秦繼偉

住房體制改革與改善民生
——以幾種典型低收入群體為例

陳成文，黃 誠，秦繼偉

實現(xiàn)低收入群體“住有所居”是改善民生的重要任務(wù)。對浙江、湖南和貴州三省1 032位城市低收入者的調(diào)查表明：低收入群體住房面積偏小，住房自有率、租住公共產(chǎn)權(quán)房比率和住房滿意度均偏低；對商品房面積期望偏高、購買力不足，市場失靈明顯；對經(jīng)濟(jì)適用房或廉租房的面積需求與現(xiàn)行國家政策相沖突、選址需求與實際建設(shè)選址相矛盾，政府失靈明顯；經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的住房保障功能未能充分發(fā)揮，對住房保障政策和服務(wù)機(jī)構(gòu)滿意度偏低。改善民生，推進(jìn)住房體制改革，要建立以公共租賃住房為主體的住房保障體系；要建立保障性住房的公眾參與機(jī)制；要完善住房保障制度的核準(zhǔn)、進(jìn)入和退出機(jī)制。

住房體制改革；民生；低收入群體

一、研究背景

住房體制改革直接關(guān)系到“住有所居”。以鄧小平1978年、1980年關(guān)于住宅問題的談話提出“出售公房，調(diào)整租金，提倡個人建房買房”的改革總體設(shè)想為標(biāo)志①，我國啟動了住房體制改革。其基本路徑是，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的總體要求，推動住房福利分配向貨幣化分配和市場化供應(yīng)轉(zhuǎn)型。30多年改革成效顯著，市場已確立為當(dāng)前住房資源配置的主要途徑。但“由于過分強(qiáng)調(diào)住房的商品化及市場化，住房的創(chuàng)利功能被過分強(qiáng)化，而住房的社會保障功能卻被忽視，住房特別是中低階層居民的住房問題成為當(dāng)前最大的民生問題”②。住房市場中，住房獲得與家庭收入之間存在一種正相關(guān)性③，城市低收入群體的住房獲得困難。因此，政府有責(zé)任通過構(gòu)建住房保障體系來保障低收入群體的基本住房權(quán)利。1999年至2009年10年間，我國經(jīng)濟(jì)適用房投資總額逐年增長，每年保證了一定量的新建經(jīng)濟(jì)適用房，國家對廉租住房的資金投入和建設(shè)力度逐年加大；2010年6月，《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》出臺，為進(jìn)一步完善我國住房供應(yīng)體系，全面有效解決城鎮(zhèn)低收入群體住房問題提供了政策支持。④上述制度和政策實施一些年了，當(dāng)前城市低收入群體的住房現(xiàn)狀到底如何？他們的住房需求又是怎樣？住房保障政策效果又是如何？把握以上三個問題，既是實現(xiàn)城市低收入群體基本住房權(quán)利要求，又是檢驗我國住房體制改革效果的重要途徑?；诖?，本研究通過社會調(diào)查獲取研究數(shù)據(jù)，從上述三個方面來描述住房體制改革與改善民生的關(guān)系，以期揭示住房體制改革對民生改善的實際效果。

二、資料來源及樣本特征

本文數(shù)據(jù)源于2010年10~12月間課題組在東部地區(qū)的浙江?。刂荨⒔鹑A和衢州三地）、中部地區(qū)的湖南?。ㄩL沙、婁底和湘西土家族苗族自治州三地）、西部地區(qū)的貴州?。ㄙF陽、畢節(jié)和六盤水三地）進(jìn)行的調(diào)查。調(diào)查對象為生活在城市的失業(yè)人員、農(nóng)民工、農(nóng)業(yè)勞動者和老年人四類典型低收入群體。采用整群抽樣方式獲得調(diào)查對象，三省九市每個城市各調(diào)查120名被訪者，共發(fā)放問卷1 080份，最后獲得有效問卷1032份，問卷有效率為95.6%。樣本分布特征如下：被訪者類型分布，失業(yè)人員368人（35.7%）、農(nóng)民工428人（41.5%）、農(nóng)業(yè)勞動者60人（5.8%）、老年人176人（17.1%）；性別分布，男性668人（64.7%）、女性360人（34.9%）、漏填4人（0.4%）；年齡段分布，18歲以下4人（0.4%）、19～29歲16人（1.6%）、30～39歲340人（32.9%）、40～49歲456人（44.2%）、50～59歲56人（5.4%）、60歲及以上160人（15.5%）；文化程度分布，0～6年教育的184人（17.8%）、8～9年教育的416人（40.3%）、10～12年教育的320人（31%）、13～5年教育的56人（5.4%）、16年及以上教育的52人（5.1%）、漏填4人（0.4%）。

三、結(jié)果分析

1.低收入群體的住房現(xiàn)狀

（1）住房自有率不高，租房群體規(guī)模較大，租住公共產(chǎn)權(quán)住房比率偏低

住房自有率描述的是一個國家住房問題解決程度和居民住房福利水平高低。表1顯示，從低收入群體現(xiàn)住住房性質(zhì)來看，自有私房（繼承與自建）、已購房（部分/有限/居住產(chǎn)權(quán)）、已購房（全部產(chǎn)權(quán)）三項共占61.2%，說明研究樣本中超六成的低收入家庭的現(xiàn)住住房是擁有完全或部分產(chǎn)權(quán)的，產(chǎn)權(quán)擁有率較高。那么，是不是擁有完全或部分產(chǎn)權(quán)的住房都?xì)w屬于現(xiàn)住的低收入家庭呢？表2顯示了產(chǎn)權(quán)實際歸屬情況：其中配偶父母所有、子女所有、親朋所有、祖父母所有、兄弟姐妹所有、公司或機(jī)構(gòu)所有、租用和其他等八種歸屬情況共占49.7%，說明低收入群體并非實際產(chǎn)權(quán)所有者，只是自己父母、配偶父母、子女、祖父母、兄弟姐妹、親朋好友免費(fèi)提供其居住。因此，低收入群體家庭住房自有率不高，需租房群體規(guī)模較大。那么，低收入住房困難家庭的租房情況如何呢？單位房、公房、集體宿舍三種房源具有公共產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。表1顯示，從所租住房來源上看，租住單位房、公房、集體宿舍的僅占35.3%，64.7%住房困難家庭需要到住房租賃市場租住私房?？梢?，低收入住房困難家庭租住公共產(chǎn)權(quán)住房的比率偏低，保障性住房遠(yuǎn)未覆蓋全部低收入群體。

表1 低收入群體現(xiàn)住住房性質(zhì)

表2 低收入群體現(xiàn)有住房歸屬

（2）總體住房面積偏小，不同類型低收入群體住房面積差異較大，農(nóng)民工住房狀況最差

住房面積大小是衡量居住擁擠程度的重要指標(biāo)，是重要住房條件之一。表3顯示，住房面積為50平米及以下的占研究樣本總量的52.8%，總體上低收入群體住房面積偏小，說明低收入群體從既有的住房保障制度中獲得的真正利益仍然非常有限。表4顯示，不同類型的被訪者的住房面積為30平米及以下和31～50平米的，分別占失業(yè)人員、農(nóng)民工、農(nóng)業(yè)勞動者和老年人樣本量的32.1%、82.7%、66.7%和18.1%?？梢?，不同類型低收入群體的住房面積差異性大，農(nóng)民工群體的住房狀況最為堪憂。低收入農(nóng)民工群體的住房狀況最差，不僅僅是住房面積狹小，還表現(xiàn)在住房建筑安全性差、滿足基本生活需要的基本設(shè)施缺乏⑤。

表3 低收入群體住房面積

表4 低收入群體住房面積與被訪者類型交叉表（%）（N=1032）

低收入群體的住房現(xiàn)狀表明，盡管我國政府不斷致力于改善低收入群體的住房困難問題，但“在社會中掌握了最大資源的群體將獲得最大、質(zhì)量最好的房子；掌握最少資源的群體只能找到最差的容身之所，其居住環(huán)境也差強(qiáng)人意”⑥的“住房鐵律”依然存在于當(dāng)下。

（3）低收入群體對現(xiàn)有住房的整體滿意度和各項條件滿意度均偏低

為了更全面、更準(zhǔn)確地把握低收入群體住房狀況，對被訪者進(jìn)行了住房現(xiàn)狀的主觀滿意度的調(diào)查，包括整體滿意度和各項條件的滿意度。表5顯示，在1 032名被訪者中，對現(xiàn)有住房狀況表示“不滿意”、“很不滿意”的分別為41.2%、8.8%，五成被訪者對住房現(xiàn)狀不滿意，另有12.9%的人持“說不清”的態(tài)度，可見，住房現(xiàn)狀整體滿意度偏低。表6進(jìn)一步顯示了低收入群體對現(xiàn)有各項住房條件的滿意程度。對現(xiàn)有住房條件的住房面積、地理位置、生活配套設(shè)施、居住環(huán)境舒適程度的不滿意度（“不滿意”和“很不滿意”）分別為76.4%、77.6%、76.5%、79.3%?？梢?，低收入群體對現(xiàn)有住房狀況的整體滿意度和各項條件的滿意度均偏低。

表5 不同類型低收入群體對現(xiàn)有住房狀況的整體滿意度（%）（N=1 032）

表6 低收入群體對現(xiàn)有住房各項條件的滿意度（%）（N=1 032）

2.低收入群體的住房需求

（1）對商品房面積期望偏高，房價均價超過大多數(shù)人承受能力，市場失靈明顯

對住房面積期望或需求，是居住者對生活便利程度、舒適程度和私密程度的表達(dá)。表7顯示，低收入群體對商品房面積需求主要集中在81~100平米（37.6%）、101~120平米（25.2%）和61~80平米（17.4%）三個面積段，總體上低收入群體對商品住房面積期望比較高。具體來看，不同類型的被訪者對住房面積的期望有一定的差異性。其中，農(nóng)民工對住房面積的期望高度集中在81~100平米和101~120平米上，占研究樣本總量的71.4%，這主要是農(nóng)村居民住房面積一般比較大，由于生活慣習(xí)，農(nóng)民工也將這種要求轉(zhuǎn)移到了對城鎮(zhèn)住房面積的要求上。具體如表8。

表7 低收入群體對商品住房的面積期望

表8 不同類型低收入者對商品住房的面積期望列聯(lián)表（%）（N=1 032）

住房市場內(nèi)，個人是否擁有住房、擁有何種住房（包括面積、居住空間等）取決于個人市場能力即擁有經(jīng)濟(jì)資本的多少和獲得經(jīng)濟(jì)資本能力的大小。住房市場化以來，市場能力對個人獲得住房資源的效用正不斷遞增。表9顯示，在1032位被訪者中，能承受的商品住房價位不超過3 000元/平米共占研究樣本總量的87.2%，而能承受3001~5000元∕平米的僅占12.8%，并且無人能承受5 001元/平米及以上的商品住房價格。顯然，低收入群體購買商品房的市場能力低，靠市場供給滿足他們的住房需求可能性不大。表10顯示，認(rèn)為當(dāng)?shù)胤績r均價“非常高”、“比較高”兩項合計高達(dá)研究樣本總量的83.7%，進(jìn)一步說明目前商品住房價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過城鎮(zhèn)低收入群體的購買能力，絕大部分的城鎮(zhèn)低收入群體對商品住房只能望“房”興嘆。低收入群體的住房供給市場失靈明顯。

表9 低收入群體能承受商品房價位

表10 低收入群體對當(dāng)?shù)胤績r均價的評價

（2）對經(jīng)濟(jì)適用住房或廉租住房的面積需求與現(xiàn)行國家政策相沖突，選址需要與實際建設(shè)選址相矛盾，政府失靈明顯

對于無法通過市場獲得適當(dāng)住房的低收入群體，政府有責(zé)任保障他們的基本住房權(quán)利。那么，低收入群體的住房需要與政府提供的保障性住房的匹配程度如何呢？表11顯示，在全部被訪者中，選擇“61~80㎡”及以下作為適合面積的僅占研究樣本總量的42.2%，還有占總體57.8%的選擇了“81平米及以上”作為適合面積。國家政策規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)適用住房套型標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和群眾生活水平，建筑面積控制在60平方米左右。”“成套建設(shè)的公共租賃住房，單套建筑面積要嚴(yán)格控制在60平方米以下?！钡牵袑⒔?0%的被訪者對經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房的面積期望超過了國家的相關(guān)規(guī)定，面積期望偏高。這說明兩個問題：一是缺乏住房保障政策制定的參與機(jī)制，政府供給和低收入群體的住房需求未能實現(xiàn)匹配；二是缺乏對住房困難群體的住房需求的合理引導(dǎo)。

表11 低收入群體對經(jīng)適住房或廉租住房適合面積的期望

近年來，政府加大了經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房建設(shè)力度，對于緩解城鎮(zhèn)低收入群體的住房困難起到了促進(jìn)作用。但同時，相當(dāng)多的經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房選址離城市中心偏遠(yuǎn)、交通不便、小區(qū)配套生活設(shè)施不完善。表12顯示，低收入被訪者在對經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房合適位置的期望上選擇“交通方便的市區(qū)”的為52%；選擇“交通方便的市區(qū)郊外”的為40.2%。由此說明，就經(jīng)濟(jì)適用住房或者廉租住房位置而言，不管是否在市區(qū)，最重要的是交通要方便。大部分低收入群體的工作和生活依賴城市中心，偏遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房無疑提高了其生活成本，造成了“廉租不廉住”的現(xiàn)象。

表12 低收入群體對經(jīng)適房廉租房合適位置的期望

3.住房保障政策的效果

（1）經(jīng)濟(jì)適用房住房保障功能未能充分發(fā)揮，申請過程中關(guān)系太多、總體上需求大于供給、未能覆蓋到農(nóng)民工群體等原因造成低收入群體難以申請到經(jīng)適房

表13顯示，在1 032名被訪者中，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)適用住房難申請的原因是“審批程序復(fù)雜”、“自身條件不符合”、“需求大于供給”、“靠關(guān)系申請的太多”的分別占14.3%、16.3%、26.6%、36.8%。

“需求大于供給”，揭示的是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)不足，無法滿足城市低收入群體的住房需求。由于經(jīng)濟(jì)適用房屬于政策性保障住房，地方政府都對申請對象作了嚴(yán)格規(guī)定，申請者必須提交諸如戶籍、婚姻狀況、住房狀況、符合當(dāng)?shù)匾?guī)定的低收入證明等相關(guān)材料，然后要在單位、戶籍所在地、居住地、住房保障機(jī)構(gòu)等相關(guān)部門確認(rèn)、蓋章，因此與購買商品房相比，申請手續(xù)比較繁瑣。同時，由于需求遠(yuǎn)大于供給，即使符合資格，也可能要經(jīng)過相當(dāng)長時間的輪候、排隊、甚至搖號等過程才能購買到經(jīng)濟(jì)適用房。因此，審批程序復(fù)雜在一定程度上成為了低收入群體不愿意申請經(jīng)濟(jì)適用房的原因。盡管保障性住房政策中要求輸入地要把長期在城市就業(yè)與生活的農(nóng)民工居住問題，納入城市住宅建設(shè)發(fā)展規(guī)劃⑦。但將被訪者類型與經(jīng)濟(jì)適用房申請難原因進(jìn)行交叉列聯(lián)后，我們發(fā)現(xiàn)有108名農(nóng)民工認(rèn)為自己申請經(jīng)濟(jì)適用房難是因為“自身條件不符合”，占所有選擇“自身條件不符合”的64.3%。說明農(nóng)民工群體由于戶籍身份的限制未被納入到經(jīng)濟(jì)適用房的保障對象之中，在保障政策上存在基于戶籍意義上的社會排斥問題⑧。“靠關(guān)系申請的太多”，說明政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了偏差，這也成為近年來經(jīng)濟(jì)適用住房政策屢遭社會批評的主要原因。“經(jīng)濟(jì)適用房制度本身就是一種與設(shè)計目標(biāo)相悖的制度,真正的低收入者往往由于其社會關(guān)系資源、弄虛作假的條件、政策漏洞的研判能力等因素要嚴(yán)重低于非低收入者，……買不到經(jīng)濟(jì)適用房”。⑨

表13 經(jīng)濟(jì)適用住房難申請原因

表14 被訪者類型*經(jīng)適房難申請原因列聯(lián)表（N=1032）

（2）廉租住房未能有效滿足低收入群體的住房愿望，地段太偏交通不便、周邊配套設(shè)施太差、住房質(zhì)量太差以及不合理的住房消費(fèi)觀念抑制低收入群體入住意愿

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些地方廉租住房空置率較高，一些低收入家庭不愿入住。表15顯示，“住房質(zhì)量太差”、“地段太偏，交通不便”、“周邊配套設(shè)施太差”是低收入群體不愿入住廉租住房的三項客觀性因素，占研究樣本總量的81.8%。“顧及面子不愿申請”是一項主觀因素，說明當(dāng)前不合理的住房消費(fèi)觀念影響著低收入群體的住房選擇。廉租住房不具備產(chǎn)權(quán)，而且是政府提供的廉價住房，一部分低收入者認(rèn)為住進(jìn)廉租房有失面子，這也是我國住房體制改革過程中“單一的住房市場化、私有化思維”⑩的一個后果。在改革思路上把住房市場化簡單地等同于住房產(chǎn)權(quán)私有化，導(dǎo)致在執(zhí)行層面上直接把“住有所居”變成了“居者有其屋”，老百姓認(rèn)為“住有所居”就是“居者有其產(chǎn)”。因此，政府提供廉租住房，低收入者卻礙于面子不愿入住。

表15 不愿入住廉租房的原因

（3）對住房保障政策滿意度偏低，對住房保障機(jī)構(gòu)改進(jìn)服務(wù)要求強(qiáng)烈

市場化進(jìn)程中，為應(yīng)對房屋產(chǎn)權(quán)的管理，各地相繼成立了房屋產(chǎn)權(quán)局或者房地產(chǎn)管理局，充分發(fā)揮其住房“托底”機(jī)制。表16顯示了低收入群體對住房保障機(jī)構(gòu)改進(jìn)服務(wù)的具體期望。認(rèn)為應(yīng)“改善工作人員服務(wù)態(tài)度”的占12.2%，說明住房保障機(jī)構(gòu)在為城市低收入群體服務(wù)的過程中仍然需要提升服務(wù)質(zhì)量，改善工作態(tài)度。認(rèn)為應(yīng)“精簡各種審批程序”的占19.7%，說明在針對各類住房保障對象準(zhǔn)入的審批程序上存在繁瑣之嫌。認(rèn)為應(yīng)“嚴(yán)格按程序辦事”的占23.4%，說明在推進(jìn)住房保障的過程中存在違規(guī)行為，導(dǎo)致不該納入住房保障范圍的對象享受到了住房保障，從而損害了本應(yīng)該享受住房保障的低收入群體的利益，造成了住房保障制度在執(zhí)行過程中損害公平的事實。認(rèn)為應(yīng)“加大對開發(fā)商和售房主體的監(jiān)督管理力度”的占40.4%，說明在開發(fā)、分配的過程中由于監(jiān)督不力導(dǎo)致了開發(fā)商和售房主體的逐利行為，損害了住房保障制度的公平和正義。

表17顯示，經(jīng)濟(jì)適用房政策總體滿意度（“非常滿意”、“比較滿意”和“滿意”）為39.3%、廉租房政策總體滿意度為58.5%、住房保障機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量總體滿意為58.3%。數(shù)據(jù)表明，低收入群體對經(jīng)濟(jì)適用房政策、廉租住房政策和住房保障機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的滿意度均不高，其中對經(jīng)濟(jì)適用房政策滿意度最低。

表16 對住房保障機(jī)構(gòu)改進(jìn)服務(wù)的期望

表17 對住房保障體制相關(guān)政策的評價（%）（=1 032）

表17 對住房保障體制相關(guān)政策的評價（%）（=1 032）

對住房保障體制相關(guān)政策和制度的評價項目 非常滿意 比較滿意 滿意 比較不滿意 非常不滿意 缺失值 總計經(jīng)濟(jì)適用房政策 10.5 14.9 13.9 47.3 11.4 1.9 100廉租住房政策 9.6 23．1 25.8 16.2 24.1 1.2 100住房保障機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量 5.5 24.4 28.4 22.3 18.0 1.3 100

四、結(jié)論與政策建議

1.簡要結(jié)論

通過對低收入群體的住房現(xiàn)狀、住房需求和住房保障政策效果的數(shù)據(jù)分析，簡要結(jié)論如下：（1）住房現(xiàn)狀方面：低收入群體住房自有率低、租住公共產(chǎn)權(quán)住房比率低，住房面積偏小、農(nóng)民工住房狀況最差、住房滿意度低。（2）住房需求方面：低收入群體對商品房面積期望偏高、購買力不足，市場失靈明顯；對經(jīng)濟(jì)適用房或廉租房的面積需求與現(xiàn)行國家政策相沖突、選址需求與實際建設(shè)選址相矛盾，政府失靈明顯。（3）住房保障政策效果方面：經(jīng)濟(jì)適用房住房保障功能未能充分發(fā)揮，難以申請到經(jīng)適房；廉租住房未能有效滿足城收入群體的住房需求，抑制了入住意愿；對住房保障政策和住房保障機(jī)構(gòu)服務(wù)滿意度偏低。

2.政策建議

結(jié)論表明，當(dāng)前住房體制下，低收入群體的住房需要存在著政府和市場的“雙重失靈”，其改善民生的功能未充分發(fā)揮。進(jìn)一步推進(jìn)住房體制改革，尤其是住房保障制度改革，是改善民生、真正實現(xiàn)“住有所居”的迫切需要。

（1）建立以公共租賃住房為主體的住房保障體系

住房既具有商品屬性又具有社會保障屬性。因此，在設(shè)計住房制度的時候，必須正確處理市場配置與政府保障的關(guān)系，尤其要突出政府住房保障的責(zé)任，即保證社會成員“住有所居”。“住有所居”強(qiáng)調(diào)的是政府必須有住房供社會成員居住，但并不是居住者享有住房的所有權(quán)。這就要求，政府所提供的住房必須是公共產(chǎn)權(quán)，而非私人產(chǎn)權(quán)。從當(dāng)前住房保障實踐來看，政府向中低收入住房困難家庭提供的公共住房產(chǎn)品包括經(jīng)濟(jì)適用房、限價房、廉租住房和公共租賃住房四種形式。但“保障性住房層次越多，管理的成本就越高，制度建設(shè)就越復(fù)雜，效率就越低”(11)。其中，經(jīng)濟(jì)適用房、限價房是個人完全產(chǎn)權(quán)或半個人產(chǎn)權(quán)的公共產(chǎn)品，應(yīng)該逐步退出住房保障體系。廉租房和公共租賃住房的區(qū)別主要在于保障范圍：廉租住房的保障對象是具有本地戶籍的城鎮(zhèn)低收入家庭，即傳統(tǒng)意義上的城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭；公共租賃住房的保障對象不僅包括城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭，還包括新就業(yè)無房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員。不難看出，在保障范圍上，公共租賃住房不但涵蓋并且寬于廉租住房，現(xiàn)有住房保障體系中的廉租住房和公共租賃住房完全可以合二為一，由公共租賃住房來承擔(dān)住房保障功能，從而建立起以公共租賃住房為主體、覆蓋所有保障對象的住房保障體系。建立以公共租賃住房為主體的住房保障體系，具有重要意義。一是公共租賃住房既可以有效地解決在我國征信體系建設(shè)滯后的情況下進(jìn)行不同類型住房保障主體條件甄別的難題，也可以避免經(jīng)濟(jì)適用房等有限產(chǎn)權(quán)房的騙購、騙租等“異化”現(xiàn)象的頻繁發(fā)生；二是公共租賃住房可以設(shè)計為不同面積的居室，滿足不同年齡階段、不同收入水平的對象對住房面積的不同需求；三是公共租賃住房可以將包括進(jìn)城農(nóng)民工在內(nèi)的城鎮(zhèn)低收入者、新就業(yè)和待就業(yè)的大學(xué)生及其他住房困難家庭一起納入其中，實現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?。

（2）建立住房保障政策的公眾參與機(jī)制

研究表明，住房保障政策效果不理想，嚴(yán)重消解了我國住房保障制度對中低收入家庭和民眾的保障力度，不利民生改善，其實質(zhì)是政府住房保障政策供應(yīng)與低收入家庭和民眾的需求不相匹配或者匹配不足，其原因在于住房保障社會管理滯后，未能建立起保障性住房規(guī)劃和管理的公眾參與機(jī)制。“在西方學(xué)者看來，中國的住房制度是在信息不對稱的情況下，在封閉的政治行政程序中完成的；不可避免地帶有腐敗和低效率，是一種家長制度式的住房政策?！?12)因此，改善住房保障政策效果，要增加政策制定過程中的開放性，增加信息的公開和透明程度，從而建立起住房保障政策的公眾參與機(jī)制。具體而言，一是要建立政府制定住房保障政策的調(diào)查研究機(jī)制、信息通報機(jī)制、座談聽證機(jī)制、民主決策機(jī)制；二是要建立政府制定住房保障政策有效性的保障機(jī)制，如建立和完善個人收入申報制度、個人誠信申報制度，以保證最終納入住房保障的對象的準(zhǔn)確性，從而避免覆蓋對象的錯位或者覆蓋體系的縫隙；三是中低收入家庭和民眾保障性住房政策的需求表達(dá)機(jī)制，讓中低收入住房困難家庭和民眾的具體需要能順暢表達(dá)，防止政府政策強(qiáng)加于民意之上甚至政府辦了好事百姓不領(lǐng)情的現(xiàn)象。

（3）完善住房保障制度的核準(zhǔn)、進(jìn)入和退出機(jī)制

個人和家庭收入是隨著個人和家庭經(jīng)濟(jì)能力的增強(qiáng)而動態(tài)變動的，這就要求住房保障福利應(yīng)該隨著保障對象收入水平溢出中低收入水平段而中止，以便將其他尚未納入住房保障制度的低收入家庭和個人納入住房保障制度之中實現(xiàn)動態(tài)循環(huán)，從而實現(xiàn)住房保障載體效用的最大化、住房保障福利的均等化，防止在住房保障對象內(nèi)部造成了新的不平等，因此，要求建立完善的住房保障制度的進(jìn)入和退出機(jī)制。而該機(jī)制的建立又是以完善的居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息為前提條件的，因此，要在充分保障申請者家庭經(jīng)濟(jì)隱私的前提下，由民政、社會保障、銀行、稅務(wù)和房管等多方搭建申請者居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息核準(zhǔn)平臺，從而保證納入住房保障體系的申請者資格的準(zhǔn)確性。在此基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步建立和完善住房保障制度的進(jìn)入和退出機(jī)制，具體而言是如下三方面：一是要根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H，科學(xué)計算并合理確定低收入家庭收入線量化標(biāo)準(zhǔn)。二是要建立嚴(yán)格的審查、登記、公示（征詢）、舉報制度，以確保進(jìn)入保障范圍的對象的準(zhǔn)確性。三是要進(jìn)行跟蹤管理。首先是科學(xué)地適時調(diào)整最低收入和中低收入家庭的標(biāo)準(zhǔn)，并定期向社會公布，然后實行年審制度，對進(jìn)入保障范圍的對象的家庭收入水平重新認(rèn)定，對住房和收入狀況發(fā)生變化的，及時調(diào)整或者停止所享受的住房保障福利。

注 釋：

①侯淅珉、應(yīng)紅、張亞平：《為有廣廈千萬間——中國城鎮(zhèn)住房制度的重大突破》，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，1999年，第37-38頁。

②白山：《轉(zhuǎn)型發(fā)展期中國住房制度改革回顧與績效評價》，《河南社會科學(xué)》2008年第3期。

③Pudney，Stephen，and Limin Wang：“Housing reform in urban China:Efficiency,distribution and the implications for Social Security”，Economica，1995，pp.141-159.

④成志剛、曹平：《我國城鎮(zhèn)低收入群體住房保障政策實施的現(xiàn)狀、問題與對策》，《湘潭大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2011年第6期。

⑤彭華明、唐慧慧：《排斥與融入：低收入農(nóng)民工城市住房困境與住房保障政策》，《山東社會科學(xué)》2012年第8期。

⑥D(zhuǎn)oling,John：“Comparative housing policy：government and housing in advanced industrialized countries”，London: Macmillan，1997，pp7.

⑦許經(jīng)勇：《農(nóng)民工市民化是當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)》，《湖湘論壇》2011年第3期。

⑧胡利：《社會排斥視野下我國住房保障制度研究》，《公共管理高層論壇》2006年第1期。

⑨張可成、王曉輝：《低收入人群住房保障制度研究》，《山東社會科學(xué)》2009年第11期。

⑩賈康、劉軍民：《中國住房制度改革問題研究——經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)軌中“居者有其屋”的求解》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2007年，第99頁。

(11)陳恩富：《新房改的未來方向》，《人民論壇》2011年第3期（下）。

(12)臧勵：《住房的政治屬性與住房體制改革》，《商業(yè)時代》2012年第20期。

The Reform of Housing System and Improvement of the People's Livelihood: Based on Several Typical Low Income Groups

CHEN Cheng-wen，HUANG Cheng，QIN Ji-wei

To ensure a residence for the low-income population is an important objective of improving people's livelihood.A survey of 1032 urban residents with low income in the provinces of Zhejiang,Hunan and Guizhou shows that their have relatively small housing area,that the rates of housing ownership,public housing renting and housing satisfaction are low,that they have higher expectations for commercial housing area,along with low purchasing power,that their demands for affordable housing and low rent housing in terms of housing area and site are not in accordance the state's policy,and that the systems of affordable housing and low rent housing do not function well. The reform of housing system in improving people's livelihood entails the establishment of a housing security system centering on public rental housing,a public participation mechanism in building affordable housing system,and a mechanism of approval,entry and exit in improving housing security system.

reform of housing system;livelihood;low-income group

陳成文，湖南師范大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師（湖南 長沙 410081）黃 誠，華中師范大學(xué)博士研究生（湖北 武漢 430079）秦繼偉，湖南師范大學(xué)博士研究生（湖南 長沙 410081）

（責(zé)任編校：文 泉）

國家社會科學(xué)基金重點項目“推進(jìn)以改善民生為重點的社會體制改革研究”（07ASH011）