專家/彭高成 采訪/凌燕

學界動態(tài)

如何看待民族問題與社會管理創(chuàng)新

專家/彭高成 采訪/凌燕

中國是一個統(tǒng)一的多民族國家，社會管理創(chuàng)新是我國社會轉型時期最重要的課題之一。對于我國這個多民族國家，應如何從社會管理創(chuàng)新的角度對待民族問題中出現(xiàn)的新情況，現(xiàn)就有關問題請教民族資深專家彭高成教授。

彭高成：

曾擔任上海市民族事務委員會研究室主任，上海市民族和宗教事務委員會民族一處、宗教四處處長?，F(xiàn)任中國回族學會常務理事、中國民族法學會理事、上海市社會主義學院兼職教授、東方講壇講師、上海文廣新聞傳媒集團紀實頻道專家。長期從事民族理論、民族政策法規(guī)和民族工作方面的研究，《上海民族志》副主編、總撰稿人，先后在全國和上?？锷习l(fā)表了80多篇論文和調研報告，作了1800多場民族方面報告，在80多部涉及民族方面電視專題片擔任策劃或民族顧問。

記者：彭教授，您好，非常感謝您撥冗接受本刊采訪。目前，隨著社會城市化的發(fā)展，少數(shù)民族到內地城市的人數(shù)日益增多，各民族之間的差異、利益的沖突也成為了城市管理中的一個重要問題，對這個問題，您怎么看？

彭高成教授：我國是一個統(tǒng)一的多民族國家，民族和諧是我們的永久目標。但是，面對民族交往中的沖突問題，我們不能采取回避的態(tài)度。就上海市來說，從20世紀90年代起，少數(shù)民族常住人口大量增加，據(jù)1990年第四次人口普查，上海有44個少數(shù)民族成份，人口數(shù)為62171人。至2010年第六次人口普查，上海有55個少數(shù)民族成份，人口數(shù)為275821人。20年來，少數(shù)民族常住人口增加了343.65%。其中，民族地區(qū)少數(shù)民族來滬經(jīng)商人數(shù)日益增多。差異的沖突、利益的沖突已成為影響上海民族和諧的熱點問題，也成為社會管理部門行政執(zhí)法的難點問題。比如20世紀90年代初開始，新疆維吾爾族小販在上海市區(qū)縣鬧市街頭無證設攤經(jīng)營葡萄干、哈密瓜、羊肉串、切糕。他們的經(jīng)營活動影響了城市環(huán)境和工商管理。一旦有關執(zhí)法人員強行收繳他們的運輸工具和物品就引起沖突，甚至引起群體性上訪和圍哄有關部門。從20世紀90年代末開始，四川省阿壩藏族羌族自治州黑水縣藏族小販在上海市區(qū)縣鬧市街頭無證設攤經(jīng)營，有的賣假的虎骨、麝香、鹿茸等名貴藥材，有的兜售管制刀具。他們的經(jīng)營活動違反治安管理和工商管理相關法規(guī)，一旦執(zhí)法部門進行行政執(zhí)法，經(jīng)常遭到他們集體抗法，引起群體性沖突。民族關系的矛盾和沖突，我認為最深沉的原因是經(jīng)濟發(fā)展不平衡，經(jīng)濟利益中的分配不公。雖然國家制定了一系列的民族優(yōu)惠政策，但由于客觀原因有些政策難以實現(xiàn)，這在一定程度上，使相當一部分少數(shù)民族的部分經(jīng)濟利益喪失。比如從20世紀80年代、90年代起，為尊重少數(shù)民族風俗習慣和幫助少數(shù)民族發(fā)展經(jīng)濟、文化和教育，上海市民委和有關部門根據(jù)中央有關部門的文件精神，結合上海實際，先后制定和下發(fā)了22個文件。進入21世紀，計劃經(jīng)濟條件下制定的許多優(yōu)惠政策難以兌現(xiàn)，《上海市少數(shù)民族權益保障條例》中帶有計劃經(jīng)濟痕跡的條文也很難實施，為此，引起部分少數(shù)民族的強烈不滿，不斷進行上訪。正是由于經(jīng)濟發(fā)展的不平衡、經(jīng)濟利益中的分配不均，政策上的不配套等因素，造成了他們心理上的失落感和不公平感，從而容易產(chǎn)生對民族政策的懷疑和對社會的不滿。再加上他們的這種民族社會心態(tài)，被有些西方國家抓住，煽動他們獨立，更加劇了民族矛盾。

此外，上海是個大市場，國內外的物質產(chǎn)品和文化產(chǎn)品都到上海來銷售。市場上銷售一些產(chǎn)品的圖案上和新聞出版、文藝、廣播影視作品中出現(xiàn)傷害少數(shù)民族和穆斯林感情的內容，也引起少數(shù)民族和國內外穆斯林的強烈不滿。這些問題在當下的城市中已成為了社會管理中的難點問題。

記者：現(xiàn)在我們提出社會管理創(chuàng)新，那么從這個層面上來看應該如何去對待民族問題中出現(xiàn)的這些問題呢？

彭高成教授：民族問題在當今世界是一個普遍存在的熱點和難點問題，因為目前世界上幾乎所有國家都有兩個以上民族居住，沒有一個純粹意義上的單一民族國家。民族問題在紛繁復雜的社會現(xiàn)實中，往往表現(xiàn)為“八對矛盾交織在一起”，即政治問題與經(jīng)濟問題交織在一起，歷史問題與現(xiàn)實問題交織在一起，民族問題與宗教問題交織在一起，國際問題與國內問題交織在一起，物質貧困與精神貧困交織在一起，優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化與落后的生活方式交織在一起，敵我矛盾與人民內部矛盾交織在一起，合法的宗教活動與非法的宗教活動交織在一起，導致民族問題更加錯綜復雜。因此，由于我國各民族的民族特點和相互之間的民族差異長期存在，各民族由于歷史等方面原因在經(jīng)濟文化發(fā)展上形成的差距也很難在短期內得到解決。再加上民族因素、宗教因素在國際環(huán)境中影響的明顯上升，一些地區(qū)民族主義思潮和活動日趨活躍，民族分裂勢力，宗教極端勢力，暴力恐怖勢力相互勾結，相互利用，民族問題不容忽視。但是，從另一個方面，我們現(xiàn)在看待民族問題又進入了一個誤區(qū)，即凡涉及少數(shù)民族的問題，許多人都將其歸為民族問題，并將少數(shù)民族作為“異族”去看待。比如說，前不久發(fā)生的新疆“切糕”事件，事實上就單是維吾爾族小販與漢族村民之間在買賣切糕的過程發(fā)生的經(jīng)濟糾紛，這類問題應該作為一般的經(jīng)濟糾紛來看待，應該依法辦事。但是，我們的執(zhí)法部門一碰到對方是少數(shù)民族就開始推諉，不按法辦事，要么使得事情被擴大成為全國性乃至世界性的民族沖突，導致經(jīng)濟糾紛上升為民族矛盾，造成漢族與少數(shù)民族之間的對立，要么為息事寧人侵犯了漢族的利益，從而強化了漢族對少數(shù)民族的歧視和少數(shù)民族對漢族的敵對情緒。實際上，少數(shù)民族與漢族之間的經(jīng)濟糾紛、民事糾紛都是我國公民之間的糾紛，簡單歸為民族問題就是將簡單復雜化、將小事變大事。這樣一來，首先助長了一些不法分子利用少數(shù)民族心理制造混亂、暴力、群體性事件等，對社會穩(wěn)定和諧產(chǎn)生不良影響。其次，也會讓漢族對少數(shù)民族產(chǎn)生敵對和恐懼的心態(tài)，加深各民族之間的誤解，不利于民族團結，影響民族和諧。第三，政府職能部門在遇到少數(shù)民族事件時，分不清是單純的經(jīng)濟糾紛還是民族問題，心中無數(shù)就畏手畏腳，互相推諉，把應該由執(zhí)法部門解決的事推到民族工作者身上，造成在對待少數(shù)民族問題上管理的缺失。

在一個多民族國家里，涉及少數(shù)民族的事件很多很復雜，從少數(shù)民族個人問題上升為民族問題，其中的因素也很多也很復雜，以我多年從事民族宗教工作的經(jīng)驗來講，我認為，有三個問題如果不做或者做得不好就會成為民族問題。第一，對少數(shù)民族感情的尊重。比如有些人一講到新疆人，就與不穩(wěn)定聯(lián)系在一起，一講到穆斯林就與恐怖主義聯(lián)系在一起，社會上一旦發(fā)生問題又將罪責推在他們身上等，這些言論與行為都會極大地傷害少數(shù)民族的感情，引起民族矛盾。第二，對少數(shù)民族風俗習慣的尊重。比如我國有十個少數(shù)民族是食用清真食品的，這不僅僅是飲食習慣，更涉及宗教，因此，對他們的風俗習慣，我們的政府就應該全力以赴地做好。比如2010年上海世博會期間，國家民委和上海市政府為了保障世界15.7億穆斯林生活上的風俗習慣，召開了聯(lián)合會議，在世博園區(qū)設立了清真供應點，受到國內外穆斯林的歡迎和好評。如果在清真食品店賣豬肉，清真不清，那就是民族問題，就必須嚴肅處理。第三，對少數(shù)民族宗教信仰的尊重。我國少數(shù)民族大都有宗教信仰，因此，我們要對少數(shù)民族的宗教信仰給予尊重。對于以上三個方面，如果做不好就是民族問題。

記者：您認為社會管理創(chuàng)新在民族工作中應注意哪些方面的問題？

彭高成教授：首先要有正確的工作理念，我認為必須要把握四個“基礎”。首先，“維權”是“維穩(wěn)”的基礎，以“維權”促“維穩(wěn)”。少數(shù)民族有許多權利是受到合法保護的，我們在工作中首先要保證他們的合法權，要尊重他們的民族感情，在這個基礎上才能做好維穩(wěn)工作。我們有些工作人員，嘴里喊著維穩(wěn)，但是對少數(shù)民族的權利不維護，維穩(wěn)落空了，就會變成為了穩(wěn)定而去維護，這是處理不好與少數(shù)民族關系的。第二，服務是管理的基礎，以服務促管理。我們的政府要突出服務，這是政府職能轉變的一個重要方面，我們面對不同的人群，要明確自己的職責所在，更要做好服務，比如我們對來滬少數(shù)民族，我們政府就應該給他們提供“上海服務指南”，告訴他們上海哪些地方提供清真食品等，通過為來滬少數(shù)民族服務才能增進與他們的感情，也才能事半功倍對他們進行有效的管理。第三，預防是治理的基礎，以預防促治理。改革開放這么多年，我們有很多問題是可以預料得到的，而我們有些部門卻是一碰到涉及少數(shù)民族的問題就害怕，覺得惹不起躲得起，或者花錢買穩(wěn)定。這種方式會助長一種“負能量”，對社會管理形成很壞的影響，不利于民族和諧。為什么政府在處理少數(shù)民族事件上往往出現(xiàn)這類現(xiàn)象，其中一個原因就是缺少預案，一旦發(fā)生問題以后，工作人員唯一的辦法就是等待領導批示，處理不當就會增加了少數(shù)民族與漢族之間的矛盾。因此，我們應該提倡聯(lián)合預案，事先出好預案，預案需要責任制，而且要具體落實到每個工作人員身上，現(xiàn)在有些預案是空的，在實際操作中很難將其作為指導。第四，機制是長治的基礎，以機制促長治。我們要建立一套機制。這樣，讓工作人員在具體工作中能心中有數(shù)，能把矛盾解決在萌芽狀態(tài)，解決在基層。而不是靠我們層層匯報層層批示，這樣只能讓事情由小變大，不利于社會管理。因此，建立少數(shù)民族服務管理機制是社會管理創(chuàng)新一個很重要的方面。

此外，我認為還需要強調的是，我們的工作人員在處理民族關系時，應該是“給領導做選擇題，而不是給領導作問答題”?，F(xiàn)在的情況就是，一旦發(fā)生了問題，工作人員第一時間是報告，讓領導批示。這個工作思路我認為是不完善，我們的工作人員應該第一時間去現(xiàn)場了解情況，拿出方案，讓領導來抉擇。第二，工作人員在進行社會管理中獲取的信息要及時，不能光從表面上看，要從內部去了解，社會管理中一定要讓信息講真話。信息不對稱就會導致在解決社會糾紛問題出錯，就容易由個人事件上升為民族沖突，影響社會穩(wěn)定。第三，社會管理的價值觀很重要，過去的價值是教訓與經(jīng)驗連在一起，有什么經(jīng)驗就有什么教訓，過去的價值在于變教訓為經(jīng)驗；現(xiàn)在是成績與問題連在一起，現(xiàn)在的價值在于變問題為成績；未來是現(xiàn)實與藍圖連在一起，未來的價值在于變藍圖為現(xiàn)實。所以我們在處理問題中，要立足于怎樣解決問題，而不是單純暴露問題。我們的政府工作者在處理少數(shù)民族的問題上，往往不考慮事件背后的原因，喜歡做二傳手，不去深入事件調查原委，在問題處理方法上很少換位思考，長此以往，問題暴露得越來越多，但被解決的很少，積重難返，社會問題就會由小變大而一發(fā)不可收拾。

記者：有學者提出，社會管理創(chuàng)新要充分依靠社會規(guī)范進行管理，比如宗教。對這個觀點您是否認可？哪些問題要予以注意？

彭高成教授：這個觀點我也同意。我們在社會管理中，應該要利用民族與宗教的資源來為社會管理服務。就像我們共產(chǎn)黨員一樣，我們的第一個身份是公民、所以我們首先要以國家利益為重，要做個合法的公民，第二個身份是共產(chǎn)黨員，就要用黨紀去規(guī)范自己的行為，第三個身份是行業(yè)人員，就要用行規(guī)來規(guī)范自己的行為；第四個身份是家庭成員，每個人都要用倫理道德規(guī)范自己的行為。每個人都是多重身份，少數(shù)民族也是如此。比如涉及新疆少數(shù)民族的問題，我們可以讓阿訇幫助工作，讓宗教人士跟他們從宗教的教義上講，其效果可能就是事半功倍。這種利用宗教的管理方式，我們在實際工作中運用得還是比較多的。我認為在社會管理中尤其是對有宗教信仰的少數(shù)民族，讓宗教人士用宗教的語言去規(guī)范這一部分群眾是很好的一個方法，是充分運用了社會力量。社會管理創(chuàng)新需要公眾參與，也需要各宗教人士參與，我們不要把宗教看成是迷信。

但是另一方面，我們在運用民族宗教進行社會管理中，必須要強調的是國法大于教義，國家利益大于民族利益，這個基本原則我們是不能違背的，在保障少數(shù)民族合法權益中，有些政策是比如寬容的，但是在重大問題上，在法律面前是人人平等的。

記者：社會管理創(chuàng)新，政府從大包大攬的傳統(tǒng)公共管理模式提出“公共管理社會化”的行政改革趨勢，公共管理社會化強調社會自我管理的能力，主張將一些社會管理和公共服務職能，通過委托代理等方式向社會轉移。由此，民族工作也有學者提出“民族工作社會化”，對此，您怎么看？民族工作社會化應該怎么進行？

彭高成教授：民族工作社會化是社會管理創(chuàng)新在管理方式上的轉變之一，在2008年的全國民族工作座談會上就被提出，我國將努力構建政府主導下的民族工作社會化格局，并指出，“從我國的民族工作體制和我國的國情來說，政府在民族事務中起主導作用是毫無疑問的……同時，也要看到，企業(yè)、高校、科研機構、社會團體等的影響越來越大，應該更多地發(fā)揮他們在民族工作中的作用?！斌w現(xiàn)了新時期推進民族工作社會化的重要性。做好民族工作社會化，就要實施“四社聯(lián)動”：第一個，要激發(fā)社會職能部門的活力。處理影響民族和諧的問題，涉及的范圍和部門很廣，從縱向來講，涉及市、區(qū)(縣)、街道(鎮(zhèn)、鄉(xiāng))、居委(村)，從橫向來講，涉及公安、司法、工商、市政、民政、教育、衛(wèi)生、新聞、出版等，所以，促進民族和諧、開展民族工作涉及社會的方方面面，是全社會的工作，應納入社會建設和社會管理之中。在政府轉變職能和社會管理創(chuàng)新的過程中，應對涉及民族關系的社會各相關部門的領導和干部都要進行民族理論、民族政策、民族法律法規(guī)和民族知識的教育，使他們學會運用馬克思主義的立場、觀點和方法，來觀察和處理影響民族和諧的問題，提高政策措施的針對性和有效性，在城市公共服務領域，在政策宣傳和處理具體問題時，都能以人為本、換位思考，注意尊重民族多樣性和民族差別，依法行政、文明執(zhí)法，嚴防影響民族和諧的事件發(fā)生。2008年，國務院辦公廳關于嚴格執(zhí)行黨和國家民族政策有關問題的通知指出，地方各級人民政府和政府各部門要切實貫徹落實民族平等政策，嚴格執(zhí)行有關法律法規(guī)。在履行發(fā)放許可證書，開展執(zhí)法檢查，實施行政處罰，采取強制措施等職責中，不得歧視少數(shù)民族群眾，不得有影響民族關系的言行，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)違法情況，要立即糾正，嚴肅查處。

社會管理應把民族工作作為一個整體，納入以社會化為主要特征的各項法律制度、政策措施和具體服務管理的活動之中，保證更多的以社會化運作方式實現(xiàn)的改革成果，惠及廣大少數(shù)民族（包括來滬少數(shù)民族）。要重新審視和評估在計劃經(jīng)濟條件下實行的優(yōu)惠照顧政策，在調查研究的基礎上，實事求是地逐一加以甄別、修訂、落實，確保少數(shù)民族的合法權益得到保障。要對來滬少數(shù)民族人員中的弱勢群體多一點關愛，多一點幫助。要加強對來滬少數(shù)民族人員的服務和管理，從勞動就業(yè)、子女入學、權益保障、法律援助等方面給予積極引導和切實幫助。

第二個，要激發(fā)社區(qū)活力。社區(qū)是社會的細胞，不少影響民族和諧的問題都會通過社區(qū)反映出來，各種民族沖突也可能最先在社區(qū)醞釀、爆發(fā)。社區(qū)既是產(chǎn)生民族和諧問題的“源頭”，同時也是疏導各種民族沖突的“茬口”。要將影響民族和諧問題解決在萌芽狀態(tài)，解決在基層，必須依托社區(qū)，實施屬地化管理。2011年浦東新區(qū)花木街道被國家民委確定上海市唯一的少數(shù)民族流動人員服務管理體系試點單位?；窘值兰哟髞頊贁?shù)民族服務管理工作，制定完善了《花木街道來滬少數(shù)民族服務管理工作機制》（簡稱十大機制）?；窘值赖墓ぷ魇艿絿液褪杏嘘P部門好評，2012年6月，被中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、國家民委命名為“全國民族團結進步創(chuàng)建活動示范單位”，是全國35個被命者單位中唯一的街道。

現(xiàn)在上海各社區(qū)都已建立民族工作領導小組，形成了統(tǒng)一、規(guī)范的指揮體系;分工明確、優(yōu)勢互補的保障體系;信息共享、防患未然的防范體系，使在社區(qū)發(fā)生的影響民族和諧的沖突基本上得到及時妥善處理。社區(qū)民族工作是城市民族工作的基礎，它所體現(xiàn)的群眾性、社會性、廣泛性是其他部門所無法替代的。充分運用社區(qū)黨組織，社區(qū)民族工作機構和少數(shù)民族網(wǎng)絡貼近少數(shù)民族的優(yōu)勢，利用社區(qū)資源為少數(shù)民族群眾排憂解難，切實保障少數(shù)民族的合法權益，利用少數(shù)民族資源為社區(qū)服務，大力開展各種各民族喜聞樂見的民族團結進步活動，這樣，能有力促進民族和諧。

第三個，要激發(fā)社團活力。面對影響城市民族和諧問題的增多，而民族工作部門編制緊、人員少的情況，城市更應該加強少數(shù)民族社團建設，在經(jīng)費、辦公條件等方面給予大力支持。上海市少數(shù)民族聯(lián)合會是上海少數(shù)民族合法社團。在世博會期間，上海市少數(shù)民族聯(lián)合會組建了由各區(qū)縣18支分隊組成的上海市少數(shù)民族世博志愿者服務隊，這支隊伍涉及32個少數(shù)民族成分2375人，平均年齡51.6歲。據(jù)統(tǒng)計，六個月來志愿者累計上崗24.6萬多人次，平均每天上崗1339人次；共組織學習宣傳民族政策、法規(guī)62場，5700人次；對全市清真單位實施全方位、全天候、全過程進行監(jiān)督檢查；積極協(xié)調化解民族矛盾356起，及時制止10多起民族糾紛。上海市少數(shù)民族世博志愿者在宣傳民族政策、清真食品監(jiān)督和協(xié)調民族關系等方面發(fā)揮了獨特積極的作用，分別受到中共中央、國務院和中共上海市委、市政府的表彰。

實踐證明，上海各級少數(shù)民族社團已成為黨和政府聯(lián)系少數(shù)民族群眾、做好民族工作的橋梁、紐帶和助手；上海各級少數(shù)民族社團成員已成為民族工作的信息員、民族政策的宣傳員、民族問題的協(xié)調員、民族和諧的促進員，在推進上海社會和諧進程中發(fā)揮了獨特的不可替代的作用。少數(shù)民族社團是由各少數(shù)民族的代表聯(lián)合組成的群眾組織，他們同各少數(shù)民族有著密切的聯(lián)系。少數(shù)民族社團能利用少數(shù)民族間的相互影響、相互幫助、相互促進，推動少數(shù)民族人員盡快融入城市和諧社會建設之中，使個人社會化。針對進城少數(shù)民族大量增加的現(xiàn)狀，少數(shù)民族社團應當主動接近他們，吸納他們的代表進入少數(shù)民族社團，讓他們反映廣大進城少數(shù)民族的訴求，幫助他們在城市中求生存、求發(fā)展，團結他們?yōu)槌鞘薪ㄔO與和諧社會作貢獻。這樣，能使少數(shù)民族社團更體現(xiàn)代表性群眾性，更有活力。

第四個，要激發(fā)社工的活力。加強政社合作、政社互動、政社促進，浦東新區(qū)自2007年開始在陸家嘴等5個街道率先試點民族社工項目，率先探索少數(shù)民族體制外服務模式。試點堅持專業(yè)化、社會化、項目化原則，采取第三方評估方式，有效彌補了社會公共、服務的缺位，有效解決了來滬少數(shù)民族多樣化、個性化需求問題。至2012年9月，浦東新區(qū)有22個街道鎮(zhèn)使用了民族社工。實踐證明，民族社工是民族工作的新生力量，是在民族工作領域前所未有的創(chuàng)新和嘗試。政府購買服務，社工參與是落實黨的民族政策，深入做實來滬少數(shù)民族服務工作的比較好的形式和方法。