韓冰

俄羅斯聯(lián)邦公民建議制度研究

韓冰＊

公眾參與是社會管理體制不可或缺的要素之一。我國從“八二憲法”到《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，都提到了國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽取社會公眾的意見和建議。公民提出意見和建議，是其參與社會管理的重要方式之一。特別是在網(wǎng)絡(luò)媒體蓬勃發(fā)展的今天，與其放任公眾意愿無序表達(dá)，不如為其建立一個體制內(nèi)渠道，也讓政府以積極的態(tài)度直面這些來自公眾的聲音。建立人民建議征集制度正當(dāng)其時。

我國不少地方都在以不同方式開展征集人民建議工作，但還未形成系統(tǒng)的人民建議征集法律制度。關(guān)于是否有必要建立人民建議征集制度，以及由何部門負(fù)責(zé)建議的征集工作，學(xué)界存在不同聲音。俄羅斯聯(lián)邦是較早確立公民建議制度的國家，對其制度進(jìn)行研究，相信可以為我國提供若干參考。

一、從公民請愿到“社會倡議運動”：俄羅斯聯(lián)邦公民建議制度發(fā)展概況

俄羅斯的公民請愿包括三種方式：公民建議、申請和申訴，公民建議是公民請愿制度的組成部分。在俄羅斯公民建議制度發(fā)展過程中，截止到目前，有三個比較重要的法律文件：1968年4月12日的蘇聯(lián)法律《審理公民建議、申請和申訴程序法》；2006年5月2日的聯(lián)邦法律《審理公民請愿程序法》；2012年8月俄聯(lián)邦政府簽署的《“俄羅斯社會倡議運動”構(gòu)想》。

在俄羅斯，公民建議制度始終附屬于公民請愿制度。從1968年《審理公民建議、申請和申訴程序法》出臺至今的四十余年時間里，公民建議制度在公民請愿制度框架內(nèi)，保持了高度穩(wěn)定。這期間，經(jīng)歷了俄羅斯聯(lián)邦獨立、社會性質(zhì)轉(zhuǎn)向這樣的巨大變化，公民請愿制度發(fā)生了實質(zhì)性變化，主要體現(xiàn)在2006年的《審理公民請愿程序法》中，加強(qiáng)了對公權(quán)力的監(jiān)督和對公民權(quán)利的保障。但是，公民建議制度在整個公民請愿制度中仍然沒有被突出出來。

二、俄羅斯聯(lián)邦公民建議制度的主要內(nèi)容

公民建議是公民提出的關(guān)于完善法律和其他規(guī)范性法律文件、國家機(jī)關(guān)和自治地方機(jī)關(guān)的工作、發(fā)展社會關(guān)系、改善國家社會經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域活動的建議。俄羅斯聯(lián)邦現(xiàn)行公民建議制度主要包括三種表現(xiàn)形式：一是聯(lián)邦法律，即2006年第59號聯(lián)邦法律《審理公民請愿程序法》（該聯(lián)邦法律宣布1968年《審理公民建議、申請和申訴程序法》失效）；二是各部門條例，即俄聯(lián)邦各政府部門的部門條例；三是2012年俄聯(lián)邦政府簽署的《“俄羅斯社會倡議運動”構(gòu)想》。此外，也包括各聯(lián)邦主體的相關(guān)法律。本文主要根據(jù)前述三種規(guī)范性文件，來展現(xiàn)俄羅斯聯(lián)邦公民建議制度的主要內(nèi)容。

（一）提出建議的主體

在俄羅斯，可以提出公民建議的只能是公民，公民可以一個人提出建議，也可以多個人一起提出建議。法律沒有規(guī)定其他團(tuán)體組織的建議權(quán)。這樣規(guī)定大概是源于1993年的俄羅斯聯(lián)邦憲法，憲法第33條規(guī)定：俄羅斯聯(lián)邦公民有親自走訪國家機(jī)關(guān)和地方自治機(jī)關(guān)的權(quán)利，并有個人或集體致函國家機(jī)關(guān)和地方自治機(jī)關(guān)的權(quán)利。從該憲法條文看，只是賦予了公民走訪或致函的權(quán)利。

（二）受理建議的主體

公民可以向國家機(jī)關(guān)、自治地方機(jī)關(guān)或公職人員提出建議，即可以接受公民建議的主體包括中央和地方的各級各類國家機(jī)關(guān)、公職人員。不過，實踐中受理公民建議的工作主要由各政府部門負(fù)責(zé)。俄羅斯聯(lián)邦安全局、麻醉品管理局、國家海關(guān)委員會等部門都制定了受理公民建議的條例，在《“俄羅斯社會倡議運動”構(gòu)想》中，也要求俄羅斯聯(lián)邦通訊與大眾傳媒部和俄羅斯政府負(fù)責(zé)推進(jìn)相關(guān)事務(wù)。

（三）建議的內(nèi)容

俄羅斯聯(lián)邦公民的建議基本可以分為三類。一類是立法類建議，公民可以提出完善國家法律和其他規(guī)范性文件的建議；一類是管理類建議，主要是完善國家機(jī)關(guān)和自治地方機(jī)關(guān)工作方面的建議；還有一類是決策類建議，公民可以提出發(fā)展社會關(guān)系、改善國家社會經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域活動的建議。

（四）提出建議的步驟

1.公民提出建議的一般程序

一般程序是相對于公民通過網(wǎng)絡(luò)方式提出立法建議的程序而言。一般程序通常包括提出、登記、審理和監(jiān)督四個步驟。

首先由公民主動地向相關(guān)受理主體提出建議，啟動公民建議的法律程序。公民提出建議時，主要以書面方式提出。在建議書中應(yīng)指明建議指向的機(jī)關(guān)名稱或者公職人員的姓名，自己的姓名和父稱、確切的通信地址，最主要的是要說明建議的實質(zhì)性內(nèi)容，并由本人簽名和填寫日期。

在提出建議環(huán)節(jié)，聯(lián)邦法律特別是各部門的條例用了比較多的條款規(guī)定接待工作。聯(lián)邦法律規(guī)定，在國家機(jī)關(guān)中應(yīng)當(dāng)有人負(fù)責(zé)接待工作，接待的時間和地點應(yīng)當(dāng)公開。更細(xì)致的規(guī)定，試以2007年《俄羅斯聯(lián)邦安全局審理公民建議、申請和申訴程序條例》為例說明。該條例規(guī)定，公民接待通常在專門的接待室進(jìn)行，設(shè)有接待室的建筑物外面應(yīng)當(dāng)有“接待”標(biāo)志，上面書寫安全機(jī)關(guān)的名稱或者部隊的番號，不得出現(xiàn)無人接待的情況。個別情況下，也可以由安全機(jī)關(guān)的首長辦公室或其他公職人員的辦公室負(fù)責(zé)進(jìn)行接待公民。必要時也可以在居民的居住地或公民的工作地點進(jìn)行接待。接受口頭建議的安全機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)填寫公民個人接待卡，寫明接待日期、公民的姓名和父稱、居住地、經(jīng)辦人、口頭建議的內(nèi)容及對其采取的措施。安全機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)置書面請愿箱，公民可以投放建議書，負(fù)責(zé)接待人員或值班人員每24小時內(nèi)不少于三次取出公民投放的建議書。每次開箱之后應(yīng)當(dāng)鎖上并貼上封條。

其次是登記環(huán)節(jié)。自公民向國家機(jī)關(guān)、自治地方機(jī)關(guān)或公職人員提出書面申請之日起3日內(nèi)，受理主體應(yīng)當(dāng)進(jìn)行登記。如果不屬于該受理主體的管轄范圍，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)交給有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)或人員，同時通知提出建議的公民。每個建議在登記時都有一個相應(yīng)的編碼。從現(xiàn)有的法律文件看，只規(guī)定了這些登記內(nèi)容留存在相應(yīng)機(jī)關(guān)的檔案部門，并沒有規(guī)定交給建議人的用以證明曾經(jīng)提出過建議的文書。有的聯(lián)邦政府部門還規(guī)定了對所受理建議進(jìn)行檢查的環(huán)節(jié)。如聯(lián)邦安全局的條例規(guī)定，為了及時發(fā)現(xiàn)并消除易爆、有毒和其他可能放置在郵件中的危險物品，可以對建議書進(jìn)行外部檢查。如果發(fā)現(xiàn)上述物品或疑似上述物品，應(yīng)停止所有與郵件相關(guān)的后續(xù)工作，并召集安全機(jī)關(guān)相應(yīng)部門的專家采取必要的安全隔離措施。

再次是對公民建議進(jìn)行審查。法律要求國家機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)或公職人員，應(yīng)當(dāng)保證客觀、全面和及時地審理建議，必要時提出建議的公民可以參加審理。受理主體應(yīng)當(dāng)從登記之日起30日內(nèi)對建議予以審理，特殊情況下，可以延長審理期限，但不得延長30日以上，并將延期情況通知給建議人。受理主體應(yīng)當(dāng)就建議的實質(zhì)內(nèi)容向建議人作出書面答復(fù)。

最后是監(jiān)督、檢查和總結(jié)階段。部門首長應(yīng)當(dāng)在權(quán)限范圍內(nèi)監(jiān)督建議的審理情況，對建議書的內(nèi)容進(jìn)行分析，采取相應(yīng)措施，并及時查明事實和消除原因。如聯(lián)邦安全局條例規(guī)定，首長應(yīng)當(dāng)對建議審理工作和決定情況進(jìn)行內(nèi)部檢查，每個季度不少于一次。為了完善安全機(jī)關(guān)的工作，應(yīng)當(dāng)總結(jié)和分析建議中包含的信息，據(jù)此提出相應(yīng)意見和建議。建議工作的情況要在安全機(jī)關(guān)的年度工作報告中體現(xiàn)出來，包括簡要的信息統(tǒng)計資料，完善請愿工作的措施等等。

2.公民提出建議的特殊程序

特殊程序是俄羅斯開展“社會倡議運動”過程中，公民通過互聯(lián)網(wǎng)提出建議時采取的程序。這一程序有別于公民提出建議一般程序的常規(guī)步驟。（見右圖）

公民通過特殊程序提出建議時，需要先在網(wǎng)上填寫專門表格，通過俄羅斯統(tǒng)一身份鑒定和驗證系統(tǒng)的身份驗證，公民才可以成為正式的建議人。之后，有專門的工作人員對公民建議進(jìn)行預(yù)先審核，查看公民是否使用俄語提出建議，建議中是否包含淫穢或侮辱性言辭，建議不得對他人的生命或健康造成威脅，不會導(dǎo)致極端主義的行動，建議中是否對需要解決的問題作出描述，并提出了問題的解決方案和理由。在預(yù)先審核時，工作人員還應(yīng)當(dāng)注意一些特殊情況，建議是否違反俄聯(lián)邦憲法和公認(rèn)的國際法原則與規(guī)范；建議內(nèi)容是否屬于《俄羅斯聯(lián)邦全民公投法》規(guī)定的不得進(jìn)行全民公投的問題。規(guī)定這些禁止性情況，是為了防止“社會倡議運動”突破法律底線。此外，還要審核公民建議是否屬于以前曾經(jīng)提出過并且未完成投票的建議或類似建議等。

工作人員將預(yù)先審核的結(jié)果以及是否安排網(wǎng)絡(luò)投票的決定告知建議人。如果建議人的建議符合要求，工作人員決定將該建議內(nèi)容傳至互聯(lián)網(wǎng)，供廣大民眾投票；如果建議不符合要求，工作人員有權(quán)決定對該建議不做下一步安排，即意味著建議程序終止。

建議被上傳至互聯(lián)網(wǎng)之后，廣大民眾根據(jù)“一人一票”原則，通過互聯(lián)網(wǎng)對該建議進(jìn)行投票。投票期限為自決定對該建議進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)投票之日起一年。如果一年之內(nèi)，該建議沒有獲得10萬人以上贊同，視為建議未獲得支持，將取消投票，建議程序終止。如果在一年之內(nèi)，該建議獲得10萬人以上贊同，則視為獲得支持。

獲得10萬人以上贊同的建議，工作人員將該建議提交給專門組建的工作組，以進(jìn)行鑒定工作。為了順利開展鑒定工作，《“俄羅斯社會倡議運動”構(gòu)想》規(guī)定，由開放政府協(xié)調(diào)工作委員會牽頭，吸收聯(lián)邦會議各院、聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、商業(yè)團(tuán)體代表以及專家，組成專門的工作組。工作組鑒定之后，可能做出擬定規(guī)范性文件草案或者不落實建議的決定。若是前者，就由相關(guān)聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)擬定規(guī)范性法律文件草案，之后的程序就屬于建議被采納后進(jìn)行的立法程序。若是后者，就意味著該建議最終未被采納。

三、對俄羅斯聯(lián)邦公民建議制度的評價

（一）亮點

亮點之一是，俄羅斯聯(lián)邦較早實現(xiàn)了公民建議的法制化，形成了公民建議制度的基本框架，并逐步發(fā)展。一方面，公民建議制度逐漸加強(qiáng)了對公民建議的權(quán)利保障。進(jìn)一步明確了公民建議的法律內(nèi)涵，明文規(guī)定了公民的建議權(quán)，公民可以自由自愿地行使建議權(quán)。另一方面，公民建議制度逐漸從完整走向細(xì)致。公民建議制度更多地表現(xiàn)為程序性規(guī)定，相關(guān)法律文件規(guī)定了完整的公民建議程序，這些程序有保證建議走入管理系統(tǒng)的入口，有政府部門對建議的關(guān)注和處理，也有對建議工作的后續(xù)性保障。

亮點之二是俄羅斯當(dāng)局對公民建議能夠從宏觀角度出發(fā)，努力提供全方位的技術(shù)、組織和法律保障。2012年的《“俄羅斯社會倡議運動”構(gòu)想》反映了俄羅斯領(lǐng)導(dǎo)人對公民建議的極大關(guān)注，該構(gòu)想明確規(guī)定在技術(shù)方面，由俄羅斯聯(lián)邦大眾信息與傳媒部提供技術(shù)和專業(yè)人員，由俄羅斯聯(lián)邦政府下的協(xié)調(diào)委員會和由其組建的工作組提供組織保障，并明確規(guī)定了社會倡議運動的法制原則、公開原則、必須審查原則和可接近原則。

亮點之三是俄羅斯能夠?qū)彆r度勢，對網(wǎng)絡(luò)媒介加以關(guān)注和運用。俄羅斯的國內(nèi)外形勢風(fēng)云詭譎，關(guān)于俄羅斯國家的命運和俄羅斯公民個人的未來，社會上總有各種聲音或呼吁。2012年是特殊的一年，普京再次當(dāng)選俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)，與梅德韋杰夫?qū)崿F(xiàn)了職位互換。按照憲法修正案的規(guī)定，總統(tǒng)任期為六年。在未來的六年或12年中，俄羅斯的局勢會向哪個方向發(fā)展，事關(guān)每一位俄羅斯聯(lián)邦公民，民眾的心聲也一定程度影響著俄羅斯政局的穩(wěn)定。加之現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)的蓬勃發(fā)展，對于俄羅斯政局而言，無疑是把雙刃劍。因此，“社會倡議運動”是俄羅斯當(dāng)局審時度勢的產(chǎn)物，反映了俄羅斯當(dāng)局已經(jīng)充分認(rèn)識到民眾意見和網(wǎng)絡(luò)媒介的巨大作用，并做出制度性安排。

（二）不足

不足之二是俄羅斯公民建議制度顯得過于謹(jǐn)慎，采納條件嚴(yán)苛。《“俄羅斯社會倡議運動”構(gòu)想》反映俄羅斯當(dāng)局從觀念上認(rèn)識到了公民建議的重要性，但在對待公民建議的具體態(tài)度和行動上，似乎還難以徹底轉(zhuǎn)變。構(gòu)想對公民提出建議設(shè)置了較多程序限制，如不接受匿名建議，國家建立身份鑒定與檢驗統(tǒng)一系統(tǒng)對提出建議的公民身份加以驗證，對公民提出建議的郵件進(jìn)行安全檢查等。雖然俄聯(lián)邦政府以“俄羅斯社會倡議運動”方式開放了一條言路，但對于公民建議的態(tài)度不夠包容，而是一種防備的態(tài)度。

四、對我國建立人民建議征集制度的幾點思考

對外國法律制度的研究，既需要從其成功之處汲取經(jīng)驗以供借鑒，也有必要從其缺漏之處總結(jié)教訓(xùn)以為預(yù)警。通過分析俄羅斯聯(lián)邦公民建議制度，對我國建立人民建議征集制度有以下幾點思考。

（一）確立人民建議征集制度是實現(xiàn)有序民主的需要

（二）應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)人民建議征集制度的體系化保障

人民建議征集制度并非孤立的環(huán)節(jié)，要想讓這項法律制度充分發(fā)揮作用，需要各方面的充分保障。

首先是組織保障。應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)和人員，具體負(fù)責(zé)人民建議的征集工作。由現(xiàn)有的政府部門信訪機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)這項工作比較合適：第一，信訪機(jī)構(gòu)本來就有接受群眾來信來訪的職能；第二，不會產(chǎn)生增加機(jī)構(gòu)編制的問題；第三，基層政府部門數(shù)量多，比較貼近基層百姓，便于傾聽建議。

其次是技術(shù)保障。應(yīng)當(dāng)為人民建議征集制度提供必要的技術(shù)條件，包括網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、統(tǒng)計分析等，以保證人民的各項建議能夠被充分受理、科學(xué)分析。

再次是法律保障。一是應(yīng)當(dāng)制定專門的人民建議征集制度，明確規(guī)定征集建議的一系列法律程序；二是完善配套制度，如人民建議征集工作的具體辦法、征集機(jī)構(gòu)的工作條例、人民建議征集的獎勵辦法、人民建議成果轉(zhuǎn)化的辦法等[1]黑龍江省哈爾濱市出臺了《哈爾濱市人民建議征集和獎勵辦法》、《哈爾濱市人民建議成果轉(zhuǎn)化工作實施細(xì)則》等政策文件，還制定了一套人民建議交辦、轉(zhuǎn)辦、督辦、回復(fù)等落實監(jiān)督制度，把人民建議征集工作納入政府考核目標(biāo)等。見孫彩紅.哈爾濱市政府管理公民參與的典型形式與主要經(jīng)驗[J].天津行政學(xué)院學(xué)報,2011,(2).。三是注意建議征集制度與其他法律制度的銜接問題，如應(yīng)當(dāng)注意人民建議征集制度與信息公開制度之間的關(guān)系。

（三）保證人民建議征集制度的開放性與普及性

人民建議征集制度的目的是讓民眾意志能夠在體制內(nèi)得到充分表達(dá)，因此，制度的設(shè)計必須保證每個有表達(dá)意愿的公民，特別是那些經(jīng)濟(jì)、文化、所處地理位置相對落后的人群也能有機(jī)會提出建議，保證這項制度的開放性與親民性。人民建議征集制度是為公眾暢通意愿表達(dá)渠道，并非設(shè)置義務(wù)性規(guī)范，人民建議的實質(zhì)是公民與公權(quán)力之間的協(xié)商意愿，其基礎(chǔ)絕不是等級關(guān)系。政府部門必須認(rèn)清這一點，才可能以坦誠而非防備、虛心而非敷衍的態(tài)度面對人民建議。也唯有如此，才能讓人民建議征集制度成為真正傾聽百姓心聲的良好制度。

（四）人民建議征集制度能夠一定程度破解信訪制度的困局

俄羅斯的請愿制度相當(dāng)于我國的信訪制度，現(xiàn)階段俄羅斯對公民建議的關(guān)注給我們提供了一個在信訪制度框架內(nèi)強(qiáng)化建議制度的參考樣本。我國目前的信訪制度包括公民提出建議、意見或投訴多種方式。實踐中信訪制度更多地成為百姓尋求救濟(jì)的途徑，而信訪制度中的建議制度則被忽略。信訪機(jī)構(gòu)理應(yīng)具備的受理建議功能與機(jī)構(gòu)資源被擠占，使很多民眾心里有信訪救濟(jì)制度而無建議制度。建立專門的人民建議征集制度，可以實現(xiàn)信訪制度功能的糾偏。在繼續(xù)鞏固信訪投訴功能的同時，通過征集建議制度，能夠一定程度地將部分投訴以提出建議的形式加以解決。

（五）加強(qiáng)對人民建議征集制度的理論研究

關(guān)于是否應(yīng)當(dāng)建立人民建議征集制度的問題，贊成者認(rèn)為征集人民建議、傾聽群眾呼聲是政府的義務(wù)，反對者認(rèn)為，政府并非民意機(jī)關(guān)，無權(quán)征集人民建議，若由政府征集建議，還會與“大社會、小政府”的發(fā)展方向相悖。這些針鋒相對的觀點爭鳴有利于推進(jìn)我國的民主法治建設(shè)，也說明了加強(qiáng)理論研究的必要性。作者對人民建議征集制度建設(shè)持贊成態(tài)度。首先，政府部門征集建議沒有僭越民意機(jī)關(guān)之職。建議不等于民意，建議是具體的非集合概念，民意是抽象的集合概念，二者不能混淆。確立人民建議征集制度，恰恰是對民意機(jī)關(guān)間接民主的補(bǔ)充，而非取代代表制度。其次，政府部門征集建議不違背“大社會、小政府”理念。社會自我管理與政府管理不相排斥，政府征集建議是為了完善自身管理，可以更好地為社會自我管理提供條件，并不會擠占社會自我管理的發(fā)展空間。

除了探討人民建議征集制度的上述理論問題外，還需要對相關(guān)問題展開深入研究。例如，制度名稱是稱為人民建議還是公民建議，因為人民更像一個政治概念；人民建議征集制度的法律性質(zhì)如何，是行政法性質(zhì)還是憲法性質(zhì)，解決這個問題將決定這個制度的研究領(lǐng)域；人民建議應(yīng)當(dāng)如何分類，對于不同類別的建議，將采取不同的工作方法并實行不同的解決方案；人民建議征集制度具有哪些功能，理清這個問題，有助于正確界定該制度與現(xiàn)行的人大制度、信訪制度以及合理化建議制度之間的關(guān)系，等等。

總之，建立我國的人民建議征集制度，不僅是憲法的要求，也是社會現(xiàn)實的需要。對俄羅斯聯(lián)邦公民建議制度進(jìn)行剖析，可以讓我們反思自身，結(jié)合我國的社會現(xiàn)實，構(gòu)建一項能夠解決實際問題、實現(xiàn)長治久安、具有中國特色的人民建議征集制度。

*韓冰（1979- ），女，博士，哈爾濱理工大學(xué)法學(xué)院副教授。