黃建忠　吳超

服務貿易摩擦是近年來驟然增加的現象。據初步統(tǒng)計，截至2011年12月31日，世界各國服務貿易摩擦共發(fā)生21起，其中涉及中國的摩擦有6起。各國服務貿易摩擦主要集中在分銷服務、金融服務和通用服務這三個領域，共占摩擦總數的76%。其中分銷7起，通用服務5起，金融4起全部涉及中國，通訊2起，娛樂、期刊、古巴法案各1起。

到目前為止，涉及中國的服務貿易摩擦共有6起，摩擦發(fā)生時間集中在2007年以后，摩擦領域主要是金融服務，同時還有通用服務和分銷。與中國產生服務貿易摩擦的國家，均為美、歐、加等發(fā)達經濟體。特別是美國，中美服務貿易摩擦案件為4起，占中國服務貿易摩擦總數的2/3。爭端解決結果均以中國敗訴告終。

一、 特征：中外服務貿易摩擦的發(fā)展態(tài)勢

（一）國際服務貿易摩擦呈現的主要特點

1. 國際服務貿易摩擦有日益增多的趨勢。隨著各國經濟的服務化程度不斷提高，服務業(yè)與服務貿易占據國民經濟的地位和作用日益重要，經濟活動中服務的比重加速上升，歐美等發(fā)達國家在多邊與雙邊貿易中的服務貿易利益爭奪更加激烈。因此，國際服務貿易摩擦呈現出日益增多的趨勢。但是，由于WTO多邊貿易體制的約束和各種對話平臺的作用，國際服務貿易摩擦又不至于演化成大范圍的貿易戰(zhàn)。

2. 國際服務貿易摩擦的解決具有很大的不確定性。國際服務貿易所提供的服務這一特殊商品具有無形性，進行的是無形交易，所以服務貿易摩擦無法像貨物貿易摩擦一樣針對具體有形的貨物商品發(fā)起，只能針對與之相關的政策、法規(guī)、管理辦法等，但這些在不同經濟體中往往具有較大的差別，所以有更大的申訴可能與解釋空間。同時，服務活動的提供與消費往往同時發(fā)生，服務一般不能離開勞動而單獨存在，現實生活中許多服務是邊生產邊消費的，因而服務產品一旦被生產出來以后，不需要儲存，立即被消費。由此在與服務貿易相關的摩擦與糾紛中存在不易取證的問題，為服務貿易摩擦的調查、取證、辨析與申辯都帶來了困難。再加上服務貿易產品通過海關的也是相關的服務提供者或者消費者，適用于貨物貿易的保護手段無法相應的在服務貿易中使用，而只能通過國內立法和制定措施來實現保護?；谏鲜龇治觯召Q易摩擦發(fā)生時不易將這些手段與幼稚產業(yè)保護、國家戰(zhàn)略安全等糾纏在一起的目標和理論加以區(qū)分，賦予了申訴和解釋較大的不確定性。

3. 國際服務貿易摩擦爭端處理的影響容易被低估。國際貨物貿易相關的產品都是有形的，所以必須經海關口岸進出不同的關稅區(qū)，這樣就可以掌握和統(tǒng)計貨物貿易的交易量。而服務這一產品具有無形和不可儲存等特點，國際服務貿易領域的統(tǒng)計體系也尚未確立，導致服務貿易在統(tǒng)計方面的難度要大得多。這使得與服務貿易摩擦相關的統(tǒng)計量難以獲得，更多依賴不同口徑下的統(tǒng)計數字進行推算或假設，不利于貿易摩擦影響的計量與處理的公平公正。

（二）中國服務貿易摩擦出現的新趨勢

其一，多發(fā)生在金融服務貿易領域。在目前已經發(fā)生的涉及中國的6起服務貿易摩擦中，有4起發(fā)生在金融服務領域，占全部摩擦案總數的2/3。事實上，涉及中國的這4起被訴的金融服務貿易摩擦案件，也是WTO在金融服務貿易領域已有的全部4起案例。其他2起涉及中國的服務貿易摩擦案，1起涉及分銷，另1起則與貨物貿易有關。涉及金融服務的4起貿易摩擦案中，有3起涉及金融信息服務，這是打開中國金融服務領域的敲門磚，需要引起相關部門足夠的重視。

其二， 涉及的提供方式比較全面?！斗召Q易總協(xié)定》按服務貿易的提供方式將國際服務貿易劃分為四類：跨境交付；境外消費；商業(yè)存在；自然人流動。在本文中分析的6起案例中，主要涉及了服務貿易提供方式中的跨境交付、境外消費、商業(yè)存在這三種，自然人流動并未直接涉及，但自然人流動是一成員的服務提供者在任何其他成員領土內的自然人存在提供的服務，上述貿易摩擦都必然間接對自然人流動產生影響。

其三， 中國全部為被訴方。在已有的涉及中國的服務貿易摩擦案件中，中國扮演的均為被訴方。在貨物貿易領域，中國尚有起訴他國的情形，但在服務貿易領域，中國屢屢被訴而尚無一例為起訴方。在被訴的案件中，除去起訴方外還有諸多國家以第三方的身份參與磋商。這種被動局面與中國服務業(yè)相對薄弱、服務貿易發(fā)展起步較晚、入世承諾兌現步伐較慢等因素有關，而且在應訴方面明顯準備不足。

其四，主要發(fā)生在中美之間。除歐、加訴中國金融信息服務案涉及歐盟、加拿大之外，其余4起中外服務貿易摩擦，均發(fā)生在中美之間。中美作為世界最大的發(fā)展中經濟體和最大的發(fā)達經濟體，經貿往來十分頻繁。在國內服務業(yè)發(fā)展極為成熟、市場相對飽和的情況下，打開中國服務市場將是美國為改善自身經濟狀況急于進行的重要事務，摩擦較多在所難免。

其五， 矛頭指向中國未履行入世承諾的法律法規(guī)。在已有的6起案件起訴方的起訴理由中，均有對中國在加入WTO時簽訂的《中國入世議定書》中所做出的承諾進行的質疑。這是由服務貿易的特殊性決定的，因其不能像貨物貿易那樣依靠邊境措施進行規(guī)制，而主要受到國內法律法規(guī)的影響，而中國在加入WTO之前以及之后的這十年時間里面，對于國內法律法規(guī)的修改和完善工作明顯滯后于或者有悖于國際標準，因而中國國內相關法律法規(guī)極易成為美國等發(fā)達國家起訴的爭議措施。

其六，焦點主要集中在市場準入和國民待遇上。從美國訴中國影響出版物和視聽娛樂產品的貿易權和分銷服務措施案，到美、歐、加訴中國金融信息服務案，再到最近鬧得沸沸揚揚的美國訴中國影響電子支付服務的若干措施案，與中國有關的服務貿易摩擦的焦點無一不是市場準入和國民待遇。可見在服務貿易領域，各國對中國服務業(yè)市場虎視眈眈，借助WTO框架下對各成員的限制和要求，隨時準備進入中國市場并參與競爭。

其七，案件結果多以中國敗訴告終。美國訴中國集成電路增值稅案的結果是我國停止執(zhí)行原先的集成電路增值稅退稅政策；美國訴中國影響出版物和視聽娛樂產品的貿易權和分銷服務措施案中，WTO專家組的裁決支持了美方的大部分訴求；美、歐、加訴中國金融信息服務案的磋商結果幾乎滿足了美、歐、加各國的要求；而最近的美國訴中國影響電子支付服務的若干措施案看起來裁決結果也不容樂觀。

二、成因：中外服務貿易摩擦的深層分析

（一）歐美發(fā)達國家急于進入中國服務市場

目前對中國提出申訴的國家主要是歐美發(fā)達國家，尚無發(fā)展中國家發(fā)起的針對中國服務貿易領域的案件。這主要是因為發(fā)達國家已經實現本國以制造業(yè)為主的經濟向以服務業(yè)為主的經濟的戰(zhàn)略升級，希望可以從服務貿易中獲得更大的利益。我國服務貿易起步雖然較晚，開放程度卻非常高，服務市場潛力巨大，發(fā)達國家早就垂涎于中國這塊大蛋糕，急于打開中國服務市場。上述案例的結果中，除美國訴中國電子支付案尚未定案外均以中國敗訴告終，對國內政策的修訂或者廢止，直接帶來了中國相關產業(yè)暴露在激烈的國際競爭環(huán)境下，為發(fā)達國家“合法合理”的進入并搶占中國服務市場提供了依據。

以美國為例，美國對中國貨物貿易存在巨大逆差，因而服務貿易成為其重要籌碼，力求最大限度地扳回貿易平衡。此外，金融財團和鋼鐵財團在美國國會勢力強大，他們主張對中國采取強硬的貿易政策，奧巴馬政府多次在國會表示“只要國會要求，政府就出擊”，尤其在臨近選舉時，政府討好兩大財團拉選票的意圖就更為明顯。美國訴中國影響電子支付服務的若干措施案就發(fā)生在美國國會中期選舉逼近之時。如今美國大選在即，各方都可能為討好財團而實施強硬貿易政策，摩擦產生的可能性變得更大。

（二）中國國內服務貿易相關法律制度不完善

至今中國還沒有一部關于服務貿易整體的全國法規(guī)，雖然在《對外貿易法》中有所涉及，但并不系統(tǒng)，也不完整，必須盡快給予修改、擴展和完善。通過上述案例，尤其是在美國訴中國集成電路增值稅一案中，涉及到我國從中央國務院到部委局等各個政治層級的文件、通知多達6個，這樣的立法和制定政策的方式，必然存在相互矛盾、相互沖突、相互重疊、相互閉塞等問題，導致我國制定的有關服務貿易的法規(guī)政策國際化程度明顯不夠，對需要加以合理保護的服務行業(yè)保護不夠或者不合理，在國際服務貿易中變成了極易引起攻擊的貿易壁壘，明顯違背WTO的相關規(guī)定或者《中國入世議定書》中作出的合理范圍的承諾。

以美國訴中國出版物一案為例，在有關貿易權的爭端問題中，中國有關貿易權的規(guī)定明顯與《中國入世議定書》不符。而在美、歐、加訴中國金融信息案和美國訴中國電子支付案中，中國對金融行業(yè)的保護也存在明顯違反《服務貿易總協(xié)定》、中國在《服務貿易總協(xié)定》承諾表中包含的“凍結條款”、中國入世議定書、TRIPS協(xié)議以及中國在《服務貿易具體承諾減讓表》中相關規(guī)定的現象。

（三）中國對服務業(yè)提供的保護不夠合理

與歐美等發(fā)達國家相比，中國的服務業(yè)整體競爭力仍然較弱，政府出于各種考慮，會對本國服務業(yè)提供者給予優(yōu)惠待遇。而中國在《中國入世議定書》中做出的承諾具有較強的概括性，有些承諾與WTO的規(guī)定并不相符，形成了對中國服務貿易的雙重限制，導致國內政策在面對國際法規(guī)或者《中國入世議定書》的時候容易非此即彼，在國際服務貿易爭端中處于明顯的劣勢地位。

以美國訴中國集成電路增值稅一案為例，盡管該項增值稅政策的設定與GATT第一條和第三條有關最惠國待遇和國民待遇的規(guī)定并無分歧，經過分析可以論證并不違反相關規(guī)定，但在《中國入世議定書》第3條中對“非歧視”的高度概括性的闡述，導致中國依然敗訴并不得不修改政策條款。這減少了我國合理范圍內的稅收收入，根據美國方面統(tǒng)計，2003年美國出口中國的集成電路產品的金額達到20.2億美元，中國政府由此征收的增值稅額達到3.44億美元。同時，取消了該項政策之后，我國對集成電路等行業(yè)的保護明顯削弱，使其直接面對國際先進技術的平等競爭，不利于其健康快速發(fā)展。最后，這將作為一個失敗案例為其他經濟體在對我國相關稅收政策等的申訴提供經驗，使我國在未來面對該類案件時處于更加不利的地位。

（四） 中國在對服務業(yè)的監(jiān)督管理中存在不符合國際規(guī)范的地方

中國改革開放才不過30多年的時間，走市場化道路的時間也不過幾十載，而在此之前中國還處于計劃經濟的粗放式管理模式中。盡管現在中國在經濟發(fā)展和政府管理上都已經有了跨越式的發(fā)展，發(fā)生了質的改變，但在國家的各個部門、經濟的各個領域中難免還存在并不符合國際規(guī)范的地方，這在一些情況下也可能成為誘發(fā)中國服務貿易摩擦產生的部分原因。

以美、歐、加訴中國金融信息案為例。新華社通過推出金融信息服務機構“新華08”，在商業(yè)基礎上提供服務，直接與其他服務提供者競爭。這種既作為管理者又作為市場競爭的直接參與者的情況，明顯是計劃經濟遺留下來的產物，也違背了國際規(guī)范中關于管理機關應獨立于所管理的任何服務提供者的承諾。另外，要求外國金融信息提供商在年度審查過程中必須向新華社涉外信息管理中心（FIAC）提供關于它們所提供的金融信息服務和客戶等詳細機密信息的行為，姑且放下這種行為是否符合國際常規(guī)不論，單從近些年中國頻頻出現重要經濟數據官方公布前被國外金融信息提供商提前披露的情況出發(fā)，這對國內外金融信息提供商也是極不公平而無法讓其切實履行的。

（五）《中國入世議定書》存在承諾過度或不合理之處

經過較長時間的談判，中國在對國際規(guī)則還不熟悉、國內相關法律法規(guī)、政策制度等還不能和國際接軌以及國內服務貿易發(fā)展剛剛起步極不成熟的諸多不利情況下，加入了WTO，入世時在《中國入世議定書》中，對服務貿易作出了高于發(fā)展中國家普遍水平的具體承諾和減讓，這為發(fā)達國家進軍中國服務業(yè)提供了直接的攻擊目標。各國均試圖在國際服務貿易制度還不完善而中國自己做出的承諾明顯過度的對其明顯有利的情況下搶先進入中國服務領域，以自由化的名義實現戰(zhàn)略布局。

最明顯的例證是在美國訴中國集成電路增值稅一案中，盡管中方可以有力地論證并不違反GATT第1條、第3條以及《服務貿易總協(xié)定》第17條，但由于中國明顯違背了為加入世貿組織而在《中國入世議定書》中承諾的高度概括性的第3條，而美方對中國提出申訴的理由是中國的集成電路增值稅優(yōu)惠政策違反了GATT第1條、第3條、《中國入世議定書》第3條以及《服務貿易總協(xié)定》第17條，所以導致中國無法針對指控和申訴提出充分說服力的證明而導致最終敗訴。

三、政策反思：中國服務貿易摩擦應對中存在的問題

第一，對服務貿易摩擦相關規(guī)則的研究不夠深入有效。研究領域對與服務貿易摩擦相關的領域進行的研究成果鮮見，少有的研究也主要集中在單一案例或者單一領域，沒有深入研究服務貿易摩擦的特點和產生的原因，對GATT、GATS、TRIPS協(xié)議等WTO服務貿易相關的政策，《中國入世議定書》以及中國國內與服務貿易相關的法律法規(guī)、政策制度的整體研究不足。研究的缺失導致在服務貿易摩擦的爭端解決中，一方面無法對其他國家違反WTO相關規(guī)定的行為及時主動提出上訴，另一方面在面對其他國家的上訴而匆忙應訴時提不出行之有效的抗辯理由。

第二，對相關術語解釋的理解和掌握不夠。盡管中國已經加入WTO十年有余，但對《服務貿易總協(xié)定》、TRIPS協(xié)議等WTO服務貿易法律規(guī)范、入世承諾表的解釋方法及WTO爭端解決方式等問題的具體內容的掌握仍顯不夠。在美國訴中國出版物一案中，就涉及到“視聽服務”項下的 “錄音分銷服務”（sound recording distribution service）是否涵蓋非實體形式錄音產品的網絡發(fā)行這一爭議。WTO專家組認為“視聽產品”一詞表明錄音制品分銷服務不僅包括有形產品，還包括無形產品與服務；中國卻認為專家組解釋有錯，“產品”的含義包含服務這一結論有誤，而且即使該詞包含服務，也并不等于包含無形產品的電子化分銷。最終上訴機構沒有采納中國的解釋方法，除去國際政治因素等其他原因的干擾，這還是說明了中國目前對WTO相關術語、規(guī)定的習慣性解釋方法的理解和掌握不夠。

第三，對相關政策的范圍、對象等細節(jié)內容的理解不夠。在服務貿易領域，很多政策及其中條款的細節(jié)能夠決定爭端的解決結果，如果不認真對其進行解讀加以理解，可能導致不必要的失誤。以美國訴中國集成電路增值稅一案為例，國內很多學者在面對美國指控的時候也認為美方對中國相關政策違反GATT第1條和第3條的指控是正確的，中國存在違反相關規(guī)定的情況。但經過仔細的研究分析可以發(fā)現，GATT第1條和第3條界定的均為對產品是否存在差別待遇的問題，而中國有關集成電路的增值稅政策其實是針對生產者的一種先征后退的稅收政策，是對生產者的一種差別待遇，并不存在違反這兩條規(guī)定的情況。盡管最后敗訴，但在這兩條的認識上，國內諸多學者理解有失偏頗的問題依然需要引起重視。

第四，對維護自身利益的相關手段的運用不熟悉。對于在國際爭端中能夠實現保護自身權益的手段的運用不夠熟悉和規(guī)范，對于各種政策及其條款的相互關系掌握不夠，運用起來明顯不熟悉。如果有些措施被證明違反了中國入世承諾，可能的一個辯護理由是援引GATT第20條的例外，而每一案子中有關GATT第20條的問題都會有所不同，所以均有援引的可能與必要。對于類似GATT第20條的例外條款、《服務貿易總協(xié)定》 的一般例外條款和《金融服務業(yè)附則》中的“審慎例外”等可能為辯護提供支持的條款，何時使用、對誰使用、怎么使用都需要不斷的熟悉。

第五，應對服務貿易摩擦的態(tài)度和行動不夠積極。由于上述諸多原因，中國在面對與服務貿易相關的摩擦等爭端時的應對態(tài)度和行動表現的不夠積極主動，很多時候甚至存在消極應對的現象，一旦被服務貿易制度相對完善的國家起訴便產生自己必然敗訴的傾向，認為他方起訴的理由應該就是對的。這是大可不必的，很多時候可以通過對相關條款的仔細研讀，從中尋找到有力的辯護理由。在磋商中處于不利地位時經常主動放棄，沒有考慮主動提起專家組審查，也沒有進行進一步的上訴或施加其他壓力來為爭端解決提供支持。