馮 輝

（對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院，北京100029）

我國(guó)基金會(huì)的法律監(jiān)管機(jī)制研究*

馮 輝

（對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院，北京100029）

法律結(jié)構(gòu)零散而缺乏整合性、監(jiān)管理念偏重行政管控而缺乏專業(yè)性、在基金會(huì)組織和行為等重點(diǎn)問(wèn)題上的監(jiān)管細(xì)節(jié)缺乏合理性等是我國(guó)現(xiàn)有的基金會(huì)法律監(jiān)管體系的主要缺陷，容易導(dǎo)致因偶然性事件觸發(fā)公眾對(duì)整個(gè)慈善事業(yè)的信任危機(jī)的情形。在政府轉(zhuǎn)變社會(huì)治理方式的大背景下，美國(guó)以稅法為核心的監(jiān)管機(jī)制代表了基金會(huì)法律治理的主流和趨勢(shì)。完善我國(guó)基金會(huì)的法律監(jiān)管機(jī)制，應(yīng)當(dāng)摒棄行政管控的理念轉(zhuǎn)而確立科學(xué)、專業(yè)的“嵌入式監(jiān)管”理念；應(yīng)以問(wèn)題為中心、以整合單行法為主線、以促進(jìn)上位法的制定為目標(biāo)，并在管理體制、稅收激勵(lì)、信息披露和績(jī)效評(píng)估等重點(diǎn)制度領(lǐng)域作出實(shí)質(zhì)性的改善。

基金會(huì)；法律監(jiān)管；稅收激勵(lì)；信息披露；績(jī)效評(píng)估

“郭美美炫富事件”導(dǎo)致中國(guó)基金會(huì)的籌款能力嚴(yán)重受損，在我國(guó)政府主導(dǎo)慈善事業(yè)的大背景下，基金會(huì)乃至整個(gè)中國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展均遭遇瓶頸，1促使政府以大刀闊斧、釜底抽薪的態(tài)度迅速拿出有效的解決方案。為此，圍繞基金會(huì)的立法工作開(kāi)始緊鑼密鼓地展開(kāi)，除了整理已有的若干法律法規(guī)之外，以民政部為代表的基金會(huì)主管機(jī)關(guān)也加快了基金會(huì)立法的進(jìn)程，比如2011年8月23日發(fā)布《公益慈善捐助信息披露指引（征求意見(jiàn)稿）》，2012年7月29日發(fā)布《關(guān)于規(guī)范基金會(huì)行為的若干規(guī)定（試行）》，并積極推進(jìn)《慈善事業(yè)法》的制定。本文擬從分析并檢討我國(guó)基金會(huì)的法律監(jiān)管現(xiàn)狀入手，總結(jié)我國(guó)基金會(huì)法律監(jiān)管機(jī)制存在的不足，以美國(guó)基金會(huì)監(jiān)管的實(shí)踐為中心，總結(jié)可資借鑒的域外經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而對(duì)構(gòu)建我國(guó)基金會(huì)法律監(jiān)管機(jī)制的整體框架及制度細(xì)節(jié)作具體論述，以期為當(dāng)下正在緊鑼密鼓進(jìn)行中的基金會(huì)及慈善事業(yè)立法大計(jì)貢獻(xiàn)綿薄之力。

一、我國(guó)基金會(huì)法律監(jiān)管現(xiàn)狀及檢討

（一）我國(guó)基金會(huì)的法律監(jiān)管體系

根據(jù)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第2條規(guī)定，基金會(huì)是指“利用自然人、法人或者其他組織捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定成立的非營(yíng)利性法人”。我國(guó)基金會(huì)組織的發(fā)展起步相對(duì)較晚，1981年中國(guó)兒童少年基金會(huì)在北京成立，這是現(xiàn)代社會(huì)意義上的基金會(huì)組織在改革開(kāi)放后的中國(guó)的發(fā)展開(kāi)端。1988年國(guó)務(wù)院發(fā)布《基金會(huì)管理辦法》，開(kāi)啟了基金會(huì)的立法進(jìn)程。與絕大多數(shù)社會(huì)事業(yè)的舉辦和發(fā)展一樣，在政府主導(dǎo)慈善事業(yè)的大背景下，基金會(huì)本身的規(guī)模與能力并不突出，其在各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展中的功能也并不顯著。我國(guó)基金會(huì)大規(guī)模的發(fā)展主要得益于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的啟動(dòng)和深化，以及民主與法治建設(shè)的發(fā)展促使政府不斷加強(qiáng)其與社會(huì)的相對(duì)分離，社會(huì)對(duì)公益和慈善的需求不斷增長(zhǎng)，對(duì)專業(yè)性公益慈善組織的需求也不斷增加。2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布《基金會(huì)管理?xiàng)l例》取代《基金會(huì)管理辦法》，由此掀開(kāi)了新一輪基金會(huì)立法的大幕（如表1所示）。

表1 我國(guó)基金會(huì)法律體系

（二）對(duì)我國(guó)基金會(huì)法律監(jiān)管現(xiàn)狀的總結(jié)和分析

縱觀表1可知，在政府主導(dǎo)慈善事業(yè)的大背景下，這樣的法律監(jiān)管體系基本符合了形式完備的要求。因此盡管有不少負(fù)面新聞發(fā)生，但首先不能簡(jiǎn)單地說(shuō)我國(guó)基金會(huì)監(jiān)管“無(wú)法可依”，更不能因一起客觀上帶有某些偶然性、實(shí)質(zhì)上確實(shí)帶有某些虛構(gòu)性的突發(fā)事件，就完全否認(rèn)多年來(lái)我國(guó)基金會(huì)監(jiān)管法制建設(shè)的成效。同時(shí)不可否認(rèn)的是，“基金會(huì)本就是為了公益而存在的非營(yíng)利組織，資金的使用必須滿足公益的要求，基金會(huì)的組織成本、實(shí)踐中出于保值增值的法律要求和組織欲求從事的投資行為、個(gè)別內(nèi)部人員不妥當(dāng)甚至是違法的行為，往往會(huì)因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱、處理不妥當(dāng)而釀成巨大的信任危機(jī)。對(duì)于以信任、信托和公益作為使命和生命的基金會(huì)而言，喪失公眾信任的后果是難以估量的”。3一起偶然性事件居然引起如此風(fēng)波，導(dǎo)致整個(gè)基金會(huì)行業(yè)都遭受信任危機(jī)，不得不令人重新審視相關(guān)法律監(jiān)管機(jī)制的績(jī)效。揆諸上述規(guī)范性文件的具體內(nèi)容，從檢討和反思的角度出發(fā)，我國(guó)基金會(huì)法律監(jiān)管機(jī)制存在以下主要缺陷。

第一，法律結(jié)構(gòu)比較零散，缺乏整合性。

從表1可知，我國(guó)基金會(huì)目前的法律監(jiān)管體系是由一部行政法規(guī)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》領(lǐng)銜，輔之以《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》、《基金會(huì)年度檢查辦法》、《基金會(huì)信息公布辦法》、《關(guān)于公益性捐贈(zèng)稅前扣除有關(guān)問(wèn)題的通知》、《關(guān)于非營(yíng)利組織企業(yè)所得稅免稅收入問(wèn)題的通知》、《關(guān)于非營(yíng)利組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問(wèn)題的通知》、《公益慈善捐助信息披露指引（征求意見(jiàn)稿）》、《關(guān)于規(guī)范基金會(huì)行為的若干規(guī)定（試行）》等八部部門規(guī)章。很多學(xué)者均指出，缺乏一部更高階的上位法是基金會(huì)法律監(jiān)管體系的重大缺陷之一。4實(shí)際上，每一個(gè)領(lǐng)域都以缺乏相關(guān)上位法為起點(diǎn)，將制定一部更高位階的法律作為解決問(wèn)題的突破口的研究模式存在很多問(wèn)題，因?yàn)楹?jiǎn)單地立一部上位法并不能自動(dòng)帶來(lái)監(jiān)管績(jī)效的改進(jìn)，相反，即使法律位階不高，但倘若理念科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理，具體的法律規(guī)范契合調(diào)整對(duì)象的內(nèi)在機(jī)理，也能增強(qiáng)監(jiān)管績(jī)效。不過(guò)仔細(xì)分析《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，其顯然不符合這種要求。包括其前身1988年發(fā)布的《基金會(huì)管理辦法》，《基金會(huì)管理?xiàng)l例》實(shí)際上就是仿照我國(guó)《公司法》對(duì)基金會(huì)的設(shè)立、變更、注銷、組織結(jié)構(gòu)、財(cái)產(chǎn)管理和使用、監(jiān)督管理等問(wèn)題從行政管控的角度進(jìn)行了原則性、框架性的說(shuō)明，對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)基金會(huì)的運(yùn)行十分重要的免稅資格認(rèn)定、信息披露等問(wèn)題則留給了之后的部門規(guī)章。仔細(xì)分析財(cái)政部、國(guó)稅總局、民政部制定的上述部門規(guī)章，其基本的思路也是“就事論事”，對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的涉及基金會(huì)行政管理的具體問(wèn)題進(jìn)行應(yīng)景式的回應(yīng)，而缺乏一種整體思路。上位的行政法規(guī)缺乏整合性，難以發(fā)揮基本法的功能，下位的部門規(guī)章只關(guān)注具體問(wèn)題的解決，其相互間缺乏呼應(yīng)，從而導(dǎo)致上位法適用性弱，不同的部門規(guī)章之間顧此失彼、互相矛盾等問(wèn)題。6

第二，監(jiān)管理念偏重于行政管控，缺乏專業(yè)性。

監(jiān)管理念反映出監(jiān)管者的基本立場(chǎng)，也從根本上影響著監(jiān)管績(jī)效的高低。正如很多學(xué)者所指出的，與證券、銀行、基金、期貨等眾多金融領(lǐng)域一樣，我國(guó)基金會(huì)的監(jiān)管理念一直是以行政化的管控、看守為主導(dǎo)。5從2004年的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》到之后的八部部門規(guī)章，確實(shí)可以發(fā)現(xiàn)這種行政管控的理念一直貫穿其中?！痘饡?huì)管理?xiàng)l例》基本上模仿了《公司法》的立法模式和技術(shù)，從門檻準(zhǔn)入的角度對(duì)基金會(huì)的設(shè)立、變更和注銷進(jìn)行了規(guī)定，特別是規(guī)定了登記管理機(jī)關(guān)與業(yè)務(wù)主管單位的雙重管理模式；從統(tǒng)一管理的角度對(duì)基金會(huì)的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)立及職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定；從便于檢查和懲罰的角度對(duì)財(cái)產(chǎn)管理和使用、監(jiān)管措施等問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定。其他八部部門規(guī)章的理念與基本思路也并無(wú)二致。基金會(huì)作為公益慈善組織，其組織管理的屬性決定了對(duì)其設(shè)立流程及內(nèi)部組織作出的相應(yīng)的行政管理規(guī)定確實(shí)有合理之處，其負(fù)載的道德功能、其行為的外部性與社會(huì)影響也決定了對(duì)其財(cái)產(chǎn)使用等各種行為予以嚴(yán)格監(jiān)管無(wú)可厚非。然而，其一，在公益慈善組織的社會(huì)化程度越來(lái)越深、社會(huì)對(duì)基金會(huì)的關(guān)注越來(lái)越多、民眾與基金會(huì)的聯(lián)系越來(lái)越直接的大背景和發(fā)展趨勢(shì)下，這種基本面向行政管理機(jī)關(guān)、與民眾基本脫離的監(jiān)管模式不僅會(huì)因?yàn)樾姓芾頇C(jī)關(guān)事實(shí)上面臨的人力、物力等限制而導(dǎo)致監(jiān)管在很大程度上淪為形式（《基金會(huì)管理?xiàng)l例》規(guī)定監(jiān)督檢查以書面審查基金會(huì)提交的年度檢查報(bào)告為主），而且會(huì)導(dǎo)致民眾對(duì)基金會(huì)的監(jiān)督需求得不到滿足而連累行政管理機(jī)關(guān)、基金會(huì)乃至整個(gè)慈善事業(yè)的聲譽(yù)與公信；其二，基金會(huì)兼具道德色彩與組織管理色彩，其持續(xù)和運(yùn)作高度依賴社會(huì)信任和其對(duì)慈善意愿的有效動(dòng)員，其實(shí)踐功能的發(fā)揮高度依賴綜合性、專業(yè)性的組織管理機(jī)制，這些特點(diǎn)都決定了基金會(huì)的監(jiān)管不能局限于簡(jiǎn)單的行政管控，而應(yīng)尋求科學(xué)、合理的治理機(jī)制。

第三，在免稅資格認(rèn)定、內(nèi)部治理、信息披露、激勵(lì)機(jī)制、違法責(zé)任等重點(diǎn)問(wèn)題上的具體規(guī)定缺乏合理性。

現(xiàn)代社會(huì)的基金會(huì)在社會(huì)公益事業(yè)的發(fā)展中扮演著極其重要的角色，而其道德色彩與組織管理色彩的兼具，不以營(yíng)利為目的的定位與應(yīng)當(dāng)使資產(chǎn)保值增值以實(shí)現(xiàn)盈利的現(xiàn)實(shí)壓力并存，這些問(wèn)題又決定了其不同于一般性的企業(yè)法人或社會(huì)組織。縱觀慈善事業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的基金會(huì)的發(fā)展，上述特殊性集中體現(xiàn)在基金會(huì)免稅資格認(rèn)定、內(nèi)部治理、信息披露、激勵(lì)機(jī)制、違法責(zé)任等環(huán)節(jié)。一個(gè)比較明顯的共識(shí)是，對(duì)這些重要問(wèn)題都必須有細(xì)致的、合理的法律規(guī)范，必須在這些問(wèn)題上確保廣大的捐贈(zèng)者和受贈(zèng)人（基金會(huì)）形成明確的規(guī)則預(yù)期，從而使基金會(huì)的法律治理能夠打破基金會(huì)與社會(huì)民眾之間的隔閡，實(shí)現(xiàn)社會(huì)化的法律監(jiān)管。6以此標(biāo)準(zhǔn)考察我國(guó)基金會(huì)的法律監(jiān)管體系，可以發(fā)現(xiàn)在上述每一個(gè)環(huán)節(jié)都存在比較明顯的不足——法律規(guī)范缺乏合理性，可操作性不強(qiáng)，難以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的效果?！蛾P(guān)于非營(yíng)利組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問(wèn)題的通知》對(duì)免稅資格的認(rèn)定重在設(shè)立門檻和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，將一種本來(lái)屬于激勵(lì)和引導(dǎo)措施的治理機(jī)制異化為管控手段，而且實(shí)踐中很多組織向媒體反映即便符合公開(kāi)的條件也得不到批準(zhǔn)；《基金會(huì)管理?xiàng)l例》對(duì)基金會(huì)內(nèi)部治理的設(shè)置基本流于形式，對(duì)這種形式在公司法人治理中就已經(jīng)普遍存在的問(wèn)題視而不見(jiàn)；《基金會(huì)信息公布辦法》和《關(guān)于規(guī)范基金會(huì)行為的若干規(guī)定（試行）》對(duì)信息披露的規(guī)定比較原則，對(duì)披露的時(shí)間限制、程度要求、違法后果缺乏明確的規(guī)定；對(duì)激勵(lì)機(jī)制的核心即免稅資格的認(rèn)定和稅收優(yōu)惠的具體規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單和死板，解釋權(quán)集中于征稅機(jī)關(guān)，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下慈善事業(yè)捐贈(zèng)的新形勢(shì)和新需求；違法責(zé)任的形式主要局限于責(zé)令改正、撤銷登記等行政責(zé)任，且追究責(zé)任的方式主要依賴行政管理機(jī)關(guān)的審查。在這些牽涉基金會(huì)監(jiān)管重點(diǎn)的問(wèn)題上充斥著不盡合理的規(guī)定，進(jìn)一步放大了立法結(jié)構(gòu)零散、理念嚴(yán)重偏差的弱點(diǎn)，并從根本上導(dǎo)致了我國(guó)基金會(huì)法律監(jiān)管體系的整體低效和局部失靈。

二、基金會(huì)法律監(jiān)管的域外經(jīng)驗(yàn)：以美國(guó)為中心

美國(guó)對(duì)基金會(huì)的監(jiān)督主要依靠的是利益交換機(jī)制，監(jiān)督的實(shí)施主要依靠利益驅(qū)動(dòng)而非外部控制，因此美國(guó)對(duì)基金會(huì)的法律監(jiān)管機(jī)制是以稅法（核心是稅收優(yōu)惠制度）為中心的監(jiān)管，其經(jīng)驗(yàn)值得特別關(guān)注。

（一）資格認(rèn)定

美國(guó)的基金會(huì)必須成為美國(guó)《國(guó)內(nèi)稅收法典》（Internal Revenue Code，IRC）501（c）（3）項(xiàng)下的組織，因?yàn)榻^大多數(shù)捐贈(zèng)者只向符合該款規(guī)定的組織捐贈(zèng)款物。該條給基金會(huì)的資格認(rèn)定設(shè)立了四條普遍適用的原則：必須是專門為了公益目的而設(shè)立；任何收益不得使任何一個(gè)非基金會(huì)受益人受益（這意味著基金會(huì)不能為物品和服務(wù)支出過(guò)量的補(bǔ)償，在一個(gè)基金會(huì)解散之時(shí)，其資產(chǎn)必須轉(zhuǎn)移給另一慈善組織）；不能試圖干涉司法，不能支持候選人參與政治競(jìng)選；不能從事違反公共政策的活動(dòng)。申請(qǐng)的組織需要向美國(guó)聯(lián)邦稅務(wù)局提供足夠信息，填寫免稅申請(qǐng)表并提交免稅申請(qǐng)，由免稅組織專家對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行審查，判斷該組織是否符合《國(guó)內(nèi)稅收法典》的標(biāo)準(zhǔn)，并判定其為私人基金會(huì)還是公共慈善機(jī)構(gòu)。慈善機(jī)構(gòu)獲得極其優(yōu)惠的稅收待遇后也要接受稅務(wù)機(jī)構(gòu)的檢查和監(jiān)督，一旦被發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為就需要接受處罰，繳納懲罰性稅款。

（二）以稅收優(yōu)惠為核心的激勵(lì)機(jī)制

對(duì)接受捐贈(zèng)的基金會(huì)實(shí)行免稅的范圍包括所得稅、財(cái)產(chǎn)稅、聯(lián)邦失業(yè)稅、銷售稅；實(shí)行稅前扣除優(yōu)惠的包括個(gè)人所得稅、公司所得稅、遺產(chǎn)贈(zèng)與稅。7具體而言，私人基金會(huì)的投資凈收益按2 的稅率征稅（在特定情況下減至1 ）。投資凈收益指通過(guò)利息、分紅、租金和版稅獲得的收入，包括所有的資本凈收入（不論是長(zhǎng)期還是短期）。當(dāng)某一年度基金會(huì)的慈善支出和其當(dāng)年投資凈收入的1 之和超過(guò)之前五年的平均慈善支出時(shí)，稅率在當(dāng)年可降至1 。對(duì)未能做出相當(dāng)于其最小投資收益金額的慈善事業(yè)支出的私人基金會(huì)的征稅要求，稅率為30 。對(duì)于捐贈(zèng)者而言，法人捐贈(zèng)者可以要求對(duì)其任意一年不超過(guò)10 的應(yīng)納稅收入進(jìn)行捐贈(zèng)稅收減征。如果捐贈(zèng)額超過(guò)了最高減稅捐贈(zèng)額，那么超出的部分可以在接下來(lái)的五年中進(jìn)行分?jǐn)?。個(gè)人捐贈(zèng)者在捐贈(zèng)當(dāng)年可申請(qǐng)其經(jīng)過(guò)調(diào)整后總收入的50 的應(yīng)納稅額扣除。在某些情況下，減稅的最高限額可能會(huì)從該50 下降到調(diào)整后總收入的30 到20 。如果捐贈(zèng)額超過(guò)了規(guī)定的最高減稅限額的要求，稅收減免最長(zhǎng)可延長(zhǎng)至五年內(nèi)完成。8但下列捐贈(zèng)不屬于減免稅收的范圍：對(duì)特定個(gè)人的捐贈(zèng)，對(duì)不合格組織的捐贈(zèng)，自身能得到部分返還或期待獲取個(gè)人利益的捐贈(zèng)，以時(shí)間或服務(wù)為內(nèi)容的捐贈(zèng)，捐贈(zèng)者的個(gè)人費(fèi)用開(kāi)支，為確定捐贈(zèng)物的市場(chǎng)價(jià)值而進(jìn)行評(píng)估所花的費(fèi)用等。9

（三）內(nèi)部治理

美國(guó)《國(guó)內(nèi)稅收法典》對(duì)內(nèi)部治理問(wèn)題的規(guī)制重心是打擊不法或敗德行為。盡管沒(méi)有對(duì)近親屬擔(dān)任私人基金會(huì)理事做出禁止性規(guī)定，但該法典對(duì)于同“利益沖突人”的“自我交易”行為規(guī)定課以重稅。“利益沖突人”的范圍包括：基金會(huì)的主要捐贈(zèng)人；基金會(huì)理事和執(zhí)行官或受托人及其他任何具有類似職責(zé)或權(quán)力的人；上述人的家庭成員，具體包括配偶、長(zhǎng)輩直系血親、子女、孫子女、曾孫子女，及子女、孫子女、曾孫子女的配偶。10另外，若上述主體在某法人、合伙或者信托中擁有35 以上的權(quán)益，該合伙、法人或信托亦在利益沖突人范圍之內(nèi)。“自我交易”的范圍包括：財(cái)產(chǎn)的買賣、交換和租賃，信貸，物品、服務(wù)和設(shè)備設(shè)施的供應(yīng)，基金會(huì)報(bào)酬的支出，向其他利益相關(guān)人轉(zhuǎn)讓基金會(huì)財(cái)產(chǎn)。如果基金會(huì)違背了上述條款的規(guī)定，會(huì)被征收兩種不同程度的稅款。如果自我交易行為使基金會(huì)而非利益沖突人獲利，則不為法律所禁止，但對(duì)危害基金會(huì)發(fā)展的此類交易將課以懲罰性稅收?！秶?guó)內(nèi)稅收法典》允許私人基金會(huì)或公共慈善機(jī)構(gòu)向機(jī)構(gòu)理事和執(zhí)行官支付合理工資，以補(bǔ)償他們?cè)趯?shí)現(xiàn)公益目的時(shí)的付出。但對(duì)做出不合理薪酬安排的公共慈善機(jī)構(gòu)的管理人員和雇員，同樣征收懲罰性稅收。11

（四）信息披露與社會(huì)監(jiān)督

受《國(guó)內(nèi)稅收法典》認(rèn)可的免稅組織每年需要填寫國(guó)稅局規(guī)定的以稅收申報(bào)單為主體的年度報(bào)告，報(bào)告內(nèi)容為該組織的活動(dòng)及財(cái)務(wù)狀況。在納稅年度內(nèi)有可征稅的無(wú)關(guān)公益宗旨的商業(yè)收入的組織，還需要填寫“免稅組織商業(yè)所得稅申報(bào)單”。有繳納私人基金會(huì)消費(fèi)稅義務(wù)的私人基金會(huì)還要填寫“除投資凈收益稅收之外的稅收申報(bào)單”。公眾則有權(quán)對(duì)免稅組織的年度報(bào)告提出查詢要求。美國(guó)的基金會(huì)行業(yè)組織“基金會(huì)理事會(huì)”制定了眾多行業(yè)規(guī)范，對(duì)基金會(huì)進(jìn)行宣傳和解釋。此外還有獨(dú)立的第三方評(píng)估參與美國(guó)基金會(huì)的公信力建設(shè)，如“更好事務(wù)局明智捐贈(zèng)聯(lián)盟”（Better Business Bureau Wise Giving Alliance）制訂了衡量基金會(huì)好壞的標(biāo)準(zhǔn)，每年對(duì)各個(gè)基金會(huì)作捐贈(zèng)額、項(xiàng)目花費(fèi)百分比等內(nèi)容的調(diào)查，測(cè)評(píng)結(jié)果會(huì)向公眾發(fā)布，從而影響民眾對(duì)捐款對(duì)象和捐款數(shù)額的選擇。12

（五）小結(jié)

美國(guó)是公認(rèn)的慈善事業(yè)最發(fā)達(dá)、基金會(huì)法制建設(shè)最具示范效力的國(guó)家之一，僅從前述幾個(gè)角度來(lái)看，其基金會(huì)的法律監(jiān)管機(jī)制在立法體系上具有高度的整合性，在監(jiān)管理念上以稅制激勵(lì)為主從而高度契合基金會(huì)的運(yùn)作機(jī)制；在具體規(guī)范設(shè)置上追求高度的細(xì)致和專業(yè)。從實(shí)際效果來(lái)看，美國(guó)這種以稅法規(guī)制為主體、利益調(diào)控為核心的監(jiān)管模式有利于促進(jìn)基金會(huì)等慈善組織的成長(zhǎng)與慈善事業(yè)的發(fā)展，能夠促進(jìn)并放大其在社會(huì)生活中的作用。將來(lái)我國(guó)的慈善事業(yè)將從官方壟斷逐漸過(guò)渡到社會(huì)化從而與國(guó)際接軌，那么就應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，在相應(yīng)的監(jiān)管體制上作出實(shí)質(zhì)性的改良與推進(jìn)。

三、我國(guó)基金會(huì)法律監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建

就狹義而言，監(jiān)管屬于法律調(diào)整的一部分，基金會(huì)的監(jiān)管機(jī)制自然也就屬于基金會(huì)法律調(diào)整機(jī)制的組成部分之一；不過(guò)就廣義而言，特別是由于公私融合的時(shí)代背景對(duì)政府社會(huì)治理方式的改變，監(jiān)管的內(nèi)涵和外延都出現(xiàn)了重大的變化，監(jiān)管不再局限于管控與懲罰，而是與整體性的調(diào)整機(jī)制、治理機(jī)制相等同。下面即以此定位為基礎(chǔ)，以必要性與可行性為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)新形勢(shì)下構(gòu)建我國(guó)基金會(huì)的法律監(jiān)管機(jī)制作一具體論述。

（一）重塑監(jiān)管理念

在社會(huì)內(nèi)生力量發(fā)展不足、政府主導(dǎo)慈善事業(yè)的傳統(tǒng)背景下，我國(guó)基金會(huì)在體制、人員、財(cái)力、運(yùn)作等各方面均對(duì)政府有著強(qiáng)烈的依賴，而政府則相應(yīng)的在登記、組織機(jī)構(gòu)、財(cái)稅優(yōu)惠、經(jīng)費(fèi)管理等各方面對(duì)基金會(huì)予以嚴(yán)格管控。13這種“非對(duì)稱性依賴”使得基金會(huì)在很大程度上淪為政府的附庸，14而缺乏現(xiàn)代基金會(huì)組織作為獨(dú)立財(cái)團(tuán)法人的應(yīng)有地位，由此形成以行政管控為核心的監(jiān)管體制。隨著社會(huì)內(nèi)生力量的發(fā)展、政府社會(huì)治理方式的轉(zhuǎn)變特別是民眾對(duì)于專業(yè)性公益慈善組織的需求日益增強(qiáng)，基金會(huì)的獨(dú)立性越來(lái)越突出，其內(nèi)在孕育的對(duì)治理機(jī)制的需求也日益與傳統(tǒng)的行政管控模式相沖突，由此導(dǎo)致傳統(tǒng)的行政管控型的監(jiān)管模式暴露出越來(lái)越多的弊端，引發(fā)社會(huì)對(duì)監(jiān)管機(jī)制以及基金會(huì)本身的強(qiáng)烈質(zhì)疑。

綜觀世界慈善事業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的政府與基金會(huì)之間的關(guān)系，以立法賦予基金會(huì)獨(dú)立法人地位、以稅收等利益激勵(lì)機(jī)制作為核心治理方式無(wú)疑是主流和趨勢(shì)。隨著我國(guó)社會(huì)力量和組織的發(fā)展，以及政府社會(huì)治理方式的變化，相信多元化的慈善事業(yè)組織體制不久也會(huì)成為主流，以行政管控為主導(dǎo)的監(jiān)管模式將不符合實(shí)踐需求，應(yīng)塑造科學(xué)、專業(yè)的“嵌入式監(jiān)管”，作為新形勢(shì)下我國(guó)基金會(huì)法律監(jiān)管機(jī)制的理念定位。嵌入式監(jiān)管的核心在于秉承整體主義、權(quán)衡的法治觀，高度契合監(jiān)管對(duì)象的實(shí)踐機(jī)理、成為內(nèi)生性力量，繼而尋求科學(xué)、系統(tǒng)且專業(yè)的治理機(jī)制，特別是需改革時(shí)應(yīng)敢于擔(dān)當(dāng)而絕不怠政懶政，需懲戒時(shí)應(yīng)執(zhí)法嚴(yán)格而絕不拖泥帶水。15具體到基金會(huì)的監(jiān)管而言，嵌入式監(jiān)管理念的根本就在于摒棄傳統(tǒng)的行政管控，轉(zhuǎn)而遵循基金會(huì)組織結(jié)構(gòu)與行動(dòng)模式的客觀規(guī)律，在綜合平衡社會(huì)公益訴求、基金會(huì)的道德色彩與組織管理色彩兼具、政府社會(huì)治理的需求等各方面關(guān)系的基礎(chǔ)上，以科學(xué)、專業(yè)的立法模式選擇與重點(diǎn)制度設(shè)計(jì)尋求合理且高效的治理機(jī)制。

（二）立法模式選擇

無(wú)論是鑒于現(xiàn)有法律監(jiān)管體系的弊端，還是顧及立法模式在未來(lái)基金會(huì)監(jiān)管改革中的重要性，確定和選擇立法模式對(duì)于構(gòu)建和完善我國(guó)基金會(huì)的法律監(jiān)管機(jī)制都具有極其重要的意義。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，有學(xué)者提出，如果要堅(jiān)持《基金會(huì)管理?xiàng)l例》行政管制法規(guī)的屬性，就應(yīng)剝離其蘊(yùn)涵的民事實(shí)體法內(nèi)容，以待另行制定高位階的實(shí)體法律；或者將民間組織類型化問(wèn)題與構(gòu)建民法典的法人制度相結(jié)合，待民法典正式頒布之際，將現(xiàn)行《基金會(huì)管理?xiàng)l例》中涉及民事實(shí)體法的內(nèi)容剝離至民法典。16還有學(xué)者提出了“三步走”的改革思路：先由國(guó)務(wù)院在全國(guó)人大或其常委會(huì)授權(quán)下以增強(qiáng)非管控性的民事規(guī)范為核心修訂《基金會(huì)管理?xiàng)l例》；然后在新的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》實(shí)施成熟后，由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大或其常務(wù)委員會(huì)將其升級(jí)為《基金會(huì)法》，從而形成基金會(huì)治理的特別法；最后在制定民法典時(shí)將基金會(huì)作為非營(yíng)利法人制度的一部分，全面增加法人名稱、財(cái)產(chǎn)、責(zé)任和機(jī)構(gòu)等內(nèi)容，從而構(gòu)建基金會(huì)治理的一般法。17上述觀點(diǎn)的核心均在于將基金會(huì)納入民法主體，將基金會(huì)的立法納入民法典的軌道。以民法典統(tǒng)籌基金會(huì)的立法，最大的好處是可以增強(qiáng)基本法的整合功能，改變目前法律體系過(guò)分零散、顧此失彼的弊端。而且，無(wú)論是將基金會(huì)定位于大陸法系的“財(cái)團(tuán)法人”，還是依照英美法系的慣例（如現(xiàn)在的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》）將其定位于“非營(yíng)利法人”，均與我國(guó)民事立法強(qiáng)化主體自治、淡化政府管控的大背景相符。另外，從《物權(quán)法》、《侵權(quán)責(zé)任法》的立法過(guò)程以及學(xué)界、立法部門對(duì)于民法典的理論和實(shí)務(wù)準(zhǔn)備來(lái)看，這種思路確實(shí)具有較強(qiáng)的可行性。不過(guò)這種做法也有問(wèn)題。其一，提升立法位階也好、納入民法典的軌道也罷，均不能自動(dòng)證成基金會(huì)監(jiān)管機(jī)制的績(jī)效。如果不能契合基金會(huì)組織與行動(dòng)的機(jī)理，以及新形勢(shì)下社會(huì)對(duì)基金會(huì)發(fā)展的內(nèi)在需求，由此構(gòu)建的監(jiān)管、調(diào)整和治理機(jī)制恐怕還是難以擺脫當(dāng)下監(jiān)管體系常常淪為形式、大而無(wú)當(dāng)?shù)木骄?。所以，是否有相關(guān)基本法并不是問(wèn)題的根本，更不是問(wèn)題的全部。其二，參照我國(guó)民事立法的慣例，就算基金會(huì)法將來(lái)能夠納入民法典，恐怕也難以如《物權(quán)法》、《合同法》、《侵權(quán)責(zé)任法》那般詳盡具體，而更可能是立足于民事主體角度對(duì)其基本的框架作一個(gè)相對(duì)完整的設(shè)計(jì)。而從基金會(huì)本身的特點(diǎn)來(lái)說(shuō)，其又存在很多與一般民事主體不一致的地方，特別是登記管理、組織機(jī)構(gòu)、稅收激勵(lì)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度、信息披露、績(jī)效評(píng)估等，均與企業(yè)和其他社團(tuán)法人存在重大區(qū)別，有關(guān)這些問(wèn)題的規(guī)定顯然不適于置入民法典。而如果硬要將基金會(huì)作為特別民事主體、將基金會(huì)法作為民事主體特別法，這也就在事實(shí)上再一次承認(rèn)了基本法問(wèn)題、民法典問(wèn)題并不是根本。上述問(wèn)題涵蓋了基金會(huì)的實(shí)體和程序、內(nèi)部組織和外部行為等諸多方面，每個(gè)問(wèn)題都具有較強(qiáng)的重要性和專業(yè)性，期望針對(duì)它們?nèi)恐贫ê孟嚓P(guān)規(guī)則并整合進(jìn)一部統(tǒng)一的基金會(huì)法難度太大。我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理方面的法律絕大多數(shù)遵循的是“原則性基本法+具體性單行法”的立法模式，這一點(diǎn)確實(shí)具有一定的合理性。就當(dāng)下基金會(huì)監(jiān)管面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題來(lái)說(shuō)，解決登記管理、稅收激勵(lì)、信息披露與績(jī)效評(píng)估等領(lǐng)域的問(wèn)題最為迫切，對(duì)將來(lái)制定一部完善的基金會(huì)法也至為重要。所以可以采取“至下而上”的立法模式，先從制定或完善具體問(wèn)題領(lǐng)域的單行法做起，以問(wèn)題為中心，由民政部、財(cái)政部、國(guó)稅總局等監(jiān)管機(jī)構(gòu)各自及聯(lián)合對(duì)相關(guān)的部門規(guī)章進(jìn)行整理與修訂，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)再修訂《基金會(huì)管理?xiàng)l例》并促成其升格為《基金會(huì)法》。

（三）重點(diǎn)制度分析及設(shè)計(jì)

1.管理體制

根據(jù)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第9條的規(guī)定，申請(qǐng)?jiān)O(shè)立基金會(huì)，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)向登記管理機(jī)關(guān)提交業(yè)務(wù)主管單位同意設(shè)立的文件。這里的“登記管理機(jī)關(guān)”是指國(guó)務(wù)院和各省級(jí)民政部門，“業(yè)務(wù)主管單位”是“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的組織”，以及“省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府授權(quán)的組織”。這就形成了我國(guó)基金會(huì)的雙重管理體制。無(wú)論當(dāng)初設(shè)置這種雙重管理體制是出于什么樣的考慮，其負(fù)面影響已經(jīng)變得越來(lái)越突出、與慈善事業(yè)發(fā)展客觀規(guī)律之間的矛盾也變得越來(lái)越強(qiáng)，這一點(diǎn)成為學(xué)界和實(shí)務(wù)界的基本共識(shí)。比如，這種雙重管理體制進(jìn)一步固化了政府對(duì)基金會(huì)的鉗制和管控，不利于基金會(huì)發(fā)揮社會(huì)功能；強(qiáng)行要求掛靠業(yè)務(wù)主管部門導(dǎo)致很多民間NGO不得已成為不登記的“黑戶”或注冊(cè)為工商企業(yè)，加劇了公益組織管理的混亂；18業(yè)務(wù)主管單位盡管可以合法控制掛靠基金會(huì)的財(cái)務(wù)、人事及活動(dòng)范圍，但其法定的監(jiān)督職權(quán)并無(wú)助于實(shí)現(xiàn)基金會(huì)的法律監(jiān)管，反而為部門利益和部門保護(hù)提供了機(jī)會(huì)，等等。19實(shí)踐中大量基金會(huì)選擇紅十字會(huì)作為業(yè)務(wù)主管單位掛靠，而“郭美美炫富事件”恰恰暴露出紅十字會(huì)本身存在的眾多問(wèn)題。重壓之下民政部門終于決定放開(kāi)雙重管理體制的口子：繼深圳、北京兩地先行試點(diǎn)以后，20民政部部長(zhǎng)李立國(guó)2011年7月表示今后對(duì)公益慈善類、社會(huì)福利類、社會(huì)服務(wù)類社會(huì)組織，由民政部門履行登記管理和業(yè)務(wù)主管一體化職能，不需再找業(yè)務(wù)主管單位掛靠。21

可見(jiàn)，打破雙重管理體制、取消掛靠業(yè)務(wù)主管單位的強(qiáng)制規(guī)定是大勢(shì)所趨，當(dāng)務(wù)之急是要把民政部門的表態(tài)加以落實(shí)、把個(gè)別地方的試點(diǎn)盡快予以推廣，真正在注冊(cè)登記上實(shí)現(xiàn)“寬進(jìn)入、嚴(yán)監(jiān)管”。相配套的制度設(shè)計(jì)主要應(yīng)有兩方面：第一，調(diào)整基金會(huì)設(shè)立的資金門檻?！痘饡?huì)管理?xiàng)l例》第8條規(guī)定“全國(guó)性公募基金會(huì)的原始基金不低于800萬(wàn)元人民幣，地方性公募基金會(huì)的原始基金不低于400萬(wàn)元人民幣，非公募基金會(huì)的原始基金不低于200萬(wàn)元人民幣；原始基金必須為到賬貨幣資金”。這一規(guī)定在實(shí)踐中成為眾多民間NGO取得合法身份的攔路虎。如果不改變這一資金門檻，實(shí)行單獨(dú)管理也不能從實(shí)質(zhì)上促進(jìn)基金會(huì)的蓬勃發(fā)展。即便不取消注冊(cè)資金要求，也應(yīng)當(dāng)用引導(dǎo)的辦法比如將注冊(cè)資金等級(jí)與可以享受稅收優(yōu)惠幅度相掛鉤，而沒(méi)有必要采取門檻性的強(qiáng)行標(biāo)準(zhǔn)。第二，盡快改革紅十字會(huì)體制。紅十字會(huì)是我國(guó)傳統(tǒng)的行政管控型的基金會(huì)管理體制的標(biāo)志。其總會(huì)屬國(guó)務(wù)院直屬的副部級(jí)單位，從中央到縣鄉(xiāng)一級(jí)，各級(jí)紅十字會(huì)層層與政府體系接駁，工作人員“參照公務(wù)員”編制按國(guó)家公務(wù)員確定行政級(jí)別。紅十字會(huì)總會(huì)下還包括基金會(huì)系統(tǒng)，由紅十字基金會(huì)、紅十字傳播基金以及掛靠的多個(gè)基金組成。在法律形式上，紅十字會(huì)面對(duì)社會(huì)募款又以公募基金的形式出現(xiàn)。改革開(kāi)放后，中國(guó)引入國(guó)際上的現(xiàn)代基金會(huì)管理機(jī)制，1994年，中國(guó)紅十字會(huì)直屬基金會(huì)即“紅十字基金會(huì)”在民政部注冊(cè)登記成立。但紅十字總會(huì)原有的公募資格和公募牌照資源并沒(méi)有取消，于是中國(guó)有了“紅十字會(huì)”和“紅十字基金會(huì)”兩個(gè)具有獨(dú)立公募資格的組織，這在全世界各國(guó)紅十字會(huì)中實(shí)屬罕見(jiàn)。22易言之，紅十字會(huì)屬于中國(guó)壟斷性官辦慈善事業(yè)最大的行政化載體，不對(duì)其作徹底的變革，行政管控型的基金會(huì)監(jiān)管體制難以從根本上動(dòng)搖。最可行也是最佳的改革方案是祛除其行政管理職能，將其與紅十字基金會(huì)直接合并，確立其公募基金會(huì)的屬性。

2.以稅收為核心的激勵(lì)機(jī)制

實(shí)踐證明，相比傳統(tǒng)的行政管控型監(jiān)管，以稅收為核心建立的激勵(lì)機(jī)制對(duì)基金會(huì)的監(jiān)管作用更為直接和有效。基金會(huì)的稅收激勵(lì)機(jī)制包括針對(duì)捐贈(zèng)者的稅收優(yōu)惠和針對(duì)基金會(huì)本身的稅收優(yōu)惠兩個(gè)方面。目前我國(guó)針對(duì)基金會(huì)本身的稅收激勵(lì)機(jī)制主要由免稅資格認(rèn)定（依據(jù)是《關(guān)于非營(yíng)利組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問(wèn)題的通知》）和免稅類型（依據(jù)是《企業(yè)所得稅法》、《企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》、《關(guān)于非營(yíng)利組織企業(yè)所得稅免稅收入問(wèn)題的通知》）組成；針對(duì)捐贈(zèng)者的稅收優(yōu)惠也由基本條件和優(yōu)惠類型（依據(jù)是《企業(yè)所得稅法》、《個(gè)人所得稅法》、《關(guān)于公益性捐贈(zèng)稅前扣除有關(guān)問(wèn)題的通知》）組成。其他還有一些涉及基金會(huì)本身的進(jìn)口關(guān)稅、進(jìn)口增值稅、有價(jià)證券收益、經(jīng)營(yíng)性收入等稅收規(guī)定散見(jiàn)于眾多規(guī)范性文件。總體而言，雖然我國(guó)有關(guān)基金會(huì)的稅收規(guī)定不少，但比較零散，缺乏整體性，從而不便于基金會(huì)和捐贈(zèng)者形成準(zhǔn)確的預(yù)期。而且，大量直接涉及稅收減免的規(guī)定都是以財(cái)政部、國(guó)稅總局、民政部的部門規(guī)章形式確定，有損于“稅收法定”的基本原則。

首先，應(yīng)整合既有的涉及基金會(huì)及捐贈(zèng)者稅收問(wèn)題的各種規(guī)范性文件，最好能夠制定一部高位階的法律或行政法規(guī)。其次，應(yīng)進(jìn)一步豐富涉及基金會(huì)和捐贈(zèng)者的稅收優(yōu)惠制度。目前對(duì)于捐贈(zèng)者的稅收優(yōu)惠主要有：企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈(zèng)支出，在年度利潤(rùn)總額12％以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除；個(gè)人對(duì)教育事業(yè)和其他公益事業(yè)進(jìn)行捐贈(zèng)時(shí)，應(yīng)納稅所得額30 以內(nèi)的部分可免繳個(gè)人所得稅。對(duì)于基金會(huì)的稅收優(yōu)惠主要有：接受捐贈(zèng)的收入、財(cái)政撥款、除政府購(gòu)買服務(wù)形成收入以外取得的政府補(bǔ)助收入、會(huì)費(fèi)、不征稅和免稅收入形成的利息、進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口增值稅等均免稅。這些制度在實(shí)踐中對(duì)于基金會(huì)和捐贈(zèng)者雙方的激勵(lì)效果都不夠明顯。對(duì)于基金會(huì)而言，其在運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生的營(yíng)業(yè)稅、消費(fèi)稅和增值稅如何處理未作規(guī)定，隨著基金會(huì)的數(shù)量日益增多、活動(dòng)范圍日益擴(kuò)大，迫切需要結(jié)合基金會(huì)的不同類型、規(guī)模和績(jī)效，在所得稅、行為稅、流轉(zhuǎn)稅、財(cái)產(chǎn)稅等各個(gè)稅種上明確具體的稅收優(yōu)惠制度，以充分發(fā)掘稅收激勵(lì)對(duì)基金會(huì)的引導(dǎo)作用。23對(duì)于捐贈(zèng)者而言，實(shí)踐中已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)捐贈(zèng)者以上市公司股票捐贈(zèng)的情況，這種情況下是否適用稅收優(yōu)惠制度尚缺乏明確的法律規(guī)定。假如不適用扣除，那么不僅對(duì)捐贈(zèng)者本身無(wú)法形成激勵(lì)，接受捐贈(zèng)的基金會(huì)也會(huì)因?yàn)橹С鼍揞~所得稅而耗費(fèi)大筆慈善資金（包括初始取得和后續(xù)分紅所得）。在美國(guó)，股權(quán)捐贈(zèng)已經(jīng)成為眾多慈善捐贈(zèng)的主流形式之一，我國(guó)應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法盡快設(shè)置明確的稅收優(yōu)惠方法。24最后，應(yīng)更充分地利用稅收制度的“激勵(lì)性監(jiān)管”功能。以稅收為核心的激勵(lì)性監(jiān)管，其本質(zhì)在于通過(guò)利益和制度的誘導(dǎo)實(shí)現(xiàn)對(duì)基金會(huì)組織結(jié)構(gòu)和行為方式的有效調(diào)整，所以相關(guān)的制度設(shè)置不能僅僅滿足于對(duì)利益作簡(jiǎn)單地加減，而應(yīng)設(shè)置靈活、機(jī)動(dòng)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)和機(jī)制。比如，對(duì)于免稅資格的認(rèn)定，公募基金會(huì)和私募基金會(huì)應(yīng)當(dāng)設(shè)置不同的標(biāo)準(zhǔn)；能夠享受的稅收優(yōu)惠程度，應(yīng)當(dāng)與基金會(huì)的資金規(guī)模、公益支出規(guī)模和績(jī)效相掛鉤；對(duì)于基金會(huì)違規(guī)行為的處罰，也應(yīng)當(dāng)與免稅資格及稅收優(yōu)惠程度向掛鉤。如此，方能強(qiáng)化稅收激勵(lì)的誘導(dǎo)功能，契合基金會(huì)運(yùn)作和發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理。如前所述，美國(guó)《國(guó)內(nèi)稅收法典》在這些方面的諸多做法頗有借鑒的價(jià)值。當(dāng)然，在這方面我國(guó)的法律法規(guī)已有進(jìn)步，比如《關(guān)于公益性捐贈(zèng)稅前扣除有關(guān)問(wèn)題的通知》（2008年）將能夠享受捐贈(zèng)稅前扣除的捐贈(zèng)對(duì)象限定于取得特定評(píng)估級(jí)別、公益支出達(dá)到特定標(biāo)準(zhǔn)的基金會(huì)，這就比簡(jiǎn)單地限定免稅資格、規(guī)定能夠申請(qǐng)獲得的優(yōu)惠程度要更為靈活和有效，25應(yīng)當(dāng)循此思路加快、加大相應(yīng)的改革步伐。

3.信息披露

基金會(huì)肩負(fù)的道德功能決定了信息披露制度對(duì)其存續(xù)和發(fā)展具有極其重要的意義。在行政管控的監(jiān)管模式下，基金會(huì)的信息披露主要是由基金會(huì)以書面報(bào)告的方式向登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位作出的?！痘饡?huì)管理?xiàng)l例》第36條規(guī)定：“基金會(huì)應(yīng)當(dāng)于每年3月31日前向登記管理機(jī)關(guān)報(bào)送上一年度工作報(bào)告，接受年度檢查。年度工作報(bào)告在報(bào)送登記管理機(jī)關(guān)前應(yīng)當(dāng)經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意?！毙畔⑴兑彩腔饡?huì)專項(xiàng)監(jiān)管制度建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容之一，民政部2005年即發(fā)布《基金會(huì)信息公布辦法》，對(duì)此作了專門規(guī)定。根據(jù)《基金會(huì)信息公布辦法》以及《關(guān)于〈基金會(huì)信息公布辦法〉的解讀》，基金會(huì)負(fù)有法定的信息披露義務(wù)，披露范圍包括“年度工作報(bào)告”、“公募基金會(huì)組織募捐活動(dòng)的信息”以及“基金會(huì)開(kāi)展公益資助項(xiàng)目的信息”三個(gè)方面。具體而言，年度工作報(bào)告必須在審查通過(guò)30日內(nèi)按照統(tǒng)一的格式要求在登記管理機(jī)關(guān)指定的媒體上公布。公募基金會(huì)應(yīng)當(dāng)公布募得資金后擬開(kāi)展的公益活動(dòng)和資金的詳細(xì)使用計(jì)劃，以及相關(guān)的收入和成本支出情況。開(kāi)展公益資助項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)公布所開(kāi)展的公益項(xiàng)目種類、申請(qǐng)與評(píng)審程序、評(píng)審結(jié)果、公布資助項(xiàng)目完成后的資金使用情況以及事后評(píng)估結(jié)果。如不履行信息公布義務(wù)或公布虛假信息，則由登記管理機(jī)關(guān)視情況給予警告、責(zé)令停止活動(dòng)或撤銷登記等處分。

上述信息披露制度的主要問(wèn)題是過(guò)于籠統(tǒng)和原則，弱化了信息披露的日常監(jiān)管功能，而將其局限于一種行政監(jiān)管手段。這就導(dǎo)致基金會(huì)的信息披露義務(wù)實(shí)際上只針對(duì)監(jiān)管機(jī)關(guān)而與社會(huì)公眾無(wú)關(guān)，而在監(jiān)管機(jī)關(guān)的人力和能力都有限的客觀約束下，這種主要以書面檢查作為監(jiān)管績(jī)效保證手段的信息披露機(jī)制往往淪為形式。這就是為什么完善的紙面規(guī)定難以成為實(shí)際規(guī)則的根本原因；也是在基金會(huì)行為的外部性越來(lái)越大的情況下，這種過(guò)度集中、“對(duì)上不對(duì)下”的信息披露機(jī)制何以因“炫富事件”等偶然事件發(fā)生就引發(fā)社會(huì)對(duì)監(jiān)管者與基金會(huì)的共同信任危機(jī)的根本原因。

“炫富事件”觸發(fā)了大規(guī)模的立法和修法，上述問(wèn)題在《公益慈善捐助信息披露指引（征求意見(jiàn)稿）》、《關(guān)于規(guī)范基金會(huì)行為的若干規(guī)定（試行）》這兩部規(guī)范性文件中得到了很大的改觀，從立法理念到具體的規(guī)范條文都已有長(zhǎng)足的進(jìn)步。除了強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)關(guān)的審查職權(quán)，兩部規(guī)范性文件著重從便利公眾查詢、質(zhì)詢和舉報(bào)的角度對(duì)基金會(huì)信息披露義務(wù)的細(xì)節(jié)作了詳盡的規(guī)定。比如“捐贈(zèng)人有權(quán)查詢捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用、管理情況。對(duì)于捐贈(zèng)人的查詢，基金會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)如實(shí)答復(fù)”；“基金會(huì)的年度工作報(bào)告除在登記管理機(jī)關(guān)指定的媒體上公布外，還應(yīng)當(dāng)置備于本基金會(huì)，接受捐贈(zèng)人的查詢”。另外信息披露監(jiān)管的廣度、深度和專業(yè)性也顯著增強(qiáng)，這集中體現(xiàn)在《關(guān)于規(guī)范基金會(huì)行為的若干規(guī)定（試行）》對(duì)投資與交易信息披露以及內(nèi)部制度披露的規(guī)定上?；饡?huì)投資的被投資方，其他與基金會(huì)存在控制、共同控制或者重大影響關(guān)系的個(gè)人或組織，基金會(huì)與上述個(gè)人或組織發(fā)生的交易等都屬于公開(kāi)義務(wù)的范圍；各項(xiàng)工作人員工資福利和行政辦公支出的支付標(biāo)準(zhǔn)、列支原則、審批程序以及占基金會(huì)總支出的比例；開(kāi)展公益項(xiàng)目所發(fā)生的與該項(xiàng)目直接相關(guān)的運(yùn)行成本的支付標(biāo)準(zhǔn)、列支原則、審批程序以及占該項(xiàng)目總支出的比例；資產(chǎn)管理和處置的原則、風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制、審批程序以及用于投資的資產(chǎn)占基金會(huì)總資產(chǎn)的比例等內(nèi)部制度，也均屬于信息公開(kāi)的范圍。

目前需要解決的問(wèn)題主要有兩方面。其一，嚴(yán)格執(zhí)行上述制度，對(duì)不合規(guī)或違法披露的基金會(huì)予以切實(shí)有效的懲戒。這就要求監(jiān)管機(jī)關(guān)盡快從登記管理和業(yè)務(wù)審批為核心的行政管控轉(zhuǎn)向以信息披露、績(jī)效評(píng)估和問(wèn)責(zé)為核心的專業(yè)化監(jiān)管。尤其是對(duì)于公眾和媒體的質(zhì)疑、檢舉，執(zhí)法部門應(yīng)積極擔(dān)責(zé)，要為執(zhí)法設(shè)定相應(yīng)的責(zé)任。其二，對(duì)于違反信息披露義務(wù)的法律后果，應(yīng)該構(gòu)建多元化的懲戒方式。警告顯得太輕，責(zé)令停止活動(dòng)和撤銷登記顯得太重，而且這些行政處罰往往對(duì)基金會(huì)并不能迅速起到直接的效果。特別是隨著基金會(huì)專業(yè)投資和交易行為的增多，對(duì)其信息披露是否不合規(guī)乃至違法的判斷不僅耗時(shí)增加，標(biāo)準(zhǔn)也開(kāi)始模糊。在此背景下簡(jiǎn)單的行政處罰勢(shì)必面臨與《公司法》、《證券法》上的監(jiān)管機(jī)關(guān)相同的困境。建議效仿美國(guó)以稅收優(yōu)惠為核心的制度，以利益的增減及動(dòng)態(tài)調(diào)整形成基金會(huì)信息披露的激勵(lì)。

4.績(jī)效評(píng)估

與任何社會(huì)組織一樣，科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)估制度對(duì)于構(gòu)建基金會(huì)的監(jiān)管機(jī)制是不可或缺的。就整體而言，我國(guó)沒(méi)有對(duì)基金會(huì)的績(jī)效評(píng)估作專項(xiàng)制度設(shè)計(jì)?；饡?huì)的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置及內(nèi)部制度是否合理、募捐和公益行動(dòng)是否合理、投資與交易是否合理，都應(yīng)由相關(guān)的法律規(guī)范先行預(yù)設(shè)。比如《基金會(huì)管理?xiàng)l例》規(guī)定，私募基金會(huì)中相互間有近親屬關(guān)系的基金會(huì)理事總數(shù)不得超過(guò)理事總?cè)藬?shù)的三分之一，公募基金會(huì)中具有近親屬關(guān)系的不得同時(shí)在理事會(huì)任職，在基金會(huì)領(lǐng)取報(bào)酬的理事不得超過(guò)理事總?cè)藬?shù)的三分之一；基金會(huì)的法定代表人，不得同時(shí)擔(dān)任其他組織的法定代表人；基金會(huì)理事、監(jiān)事及其近親屬不得與其所在的基金會(huì)有任何交易行為；公募基金會(huì)每年的公益事業(yè)支出不得低于上一年總收入的70 ，私募基金會(huì)每年的公益事業(yè)支出不得低于上一年基金余額的8 ，基金會(huì)工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過(guò)當(dāng)年總支出的10 ?！蛾P(guān)于規(guī)范基金會(huì)行為的若干規(guī)定（試行）》規(guī)定，基金會(huì)不得以低于公允價(jià)值的價(jià)格出售物資、提供服務(wù)、授權(quán)或者轉(zhuǎn)讓無(wú)形資產(chǎn)，不得以高于公允價(jià)值的價(jià)格購(gòu)買產(chǎn)品和服務(wù)；基金會(huì)可用于保值增值的資產(chǎn)限于非限定性資產(chǎn)、在保值增值期間暫不需要撥付的限定性資產(chǎn)；基金會(huì)進(jìn)行委托投資，應(yīng)當(dāng)委托銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行。以維護(hù)公益之名，通過(guò)立法的形式對(duì)基金會(huì)組織及行為的績(jī)效設(shè)定強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上是抹煞基金會(huì)自身的意志，讓公益變成束縛基金會(huì)的組織和行動(dòng)的緊箍咒。姑且不論監(jiān)管者如此預(yù)設(shè)的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)是否真比基金會(huì)能夠更好地體現(xiàn)和維護(hù)捐贈(zèng)者的利益，當(dāng)前我們面臨的現(xiàn)實(shí)是，即使在嚴(yán)格遵守這些績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的情況下，基金會(huì)的不合規(guī)行為、違法行為以及損害捐贈(zèng)者利益的行為同樣屢見(jiàn)不鮮。如果我們承認(rèn)慈善事業(yè)的發(fā)展需要專業(yè)機(jī)構(gòu)，就應(yīng)當(dāng)承認(rèn)并促進(jìn)基金會(huì)的獨(dú)立意志、能力和利益，并在此基礎(chǔ)上尋求科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)估機(jī)制以嵌入基金會(huì)的法律治理。

其一，與信息披露一樣，績(jī)效評(píng)估應(yīng)該實(shí)現(xiàn)充分的社會(huì)化。應(yīng)當(dāng)改變由法律預(yù)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、由監(jiān)管機(jī)關(guān)壟斷評(píng)估權(quán)力的傳統(tǒng)做法，重點(diǎn)引入行業(yè)協(xié)會(huì)績(jī)效評(píng)估機(jī)制與獨(dú)立第三方績(jī)效評(píng)估機(jī)制。在打破雙重管理體制、民政部門收縮注冊(cè)審批權(quán)限以后，應(yīng)當(dāng)成立一個(gè)基金會(huì)的行業(yè)組織，推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)個(gè)別基金會(huì)的績(jī)效實(shí)施評(píng)估；同時(shí)應(yīng)當(dāng)成立類似美國(guó)“更好事務(wù)局明智捐贈(zèng)聯(lián)盟”的組織，對(duì)個(gè)別基金會(huì)的績(jī)效予以專業(yè)化的評(píng)估。26其二，應(yīng)該針對(duì)不同的事務(wù)類型設(shè)置相應(yīng)的績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，以防范關(guān)聯(lián)交易為核心構(gòu)建任職禁止制度、回避制度等是可行的，但不應(yīng)當(dāng)矯枉過(guò)正。對(duì)于確實(shí)侵犯基金會(huì)財(cái)產(chǎn)、損害捐贈(zèng)人利益的行為，自然可通過(guò)免職、罰款、注銷直至刑事責(zé)任予以嚴(yán)懲；而對(duì)于帶有模糊性的不合規(guī)、灰色行為，以免稅資格、稅收優(yōu)惠程度等利益獎(jiǎng)懲方式處置可能更為有效；對(duì)于關(guān)聯(lián)交易使基金會(huì)獲利的，應(yīng)該順應(yīng)如今公司治理的主流使其合法化。而對(duì)于投資與交易行為，相應(yīng)的績(jī)效評(píng)估就比較復(fù)雜?！痘饡?huì)管理?xiàng)l例》第43條規(guī)定“基金會(huì)理事會(huì)違反本條例和章程規(guī)定決策不當(dāng)，致使基金會(huì)遭受財(cái)產(chǎn)損失的，參與決策的理事應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任”。這一條文的立法理念十分先進(jìn)，但“決策不當(dāng)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于模糊，如果判斷權(quán)完全交給理事，則容易誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)；如果完全交給監(jiān)管機(jī)關(guān)，又容易發(fā)生要么淪為形式、要么變成捆綁理事手腳之工具這樣的極端情形。在基金會(huì)投資與交易行為越來(lái)越普遍的情況下，這個(gè)問(wèn)題的解決具有極其重要的意義。一方面，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建捐贈(zèng)者及公眾、媒體的質(zhì)詢機(jī)制，并由行業(yè)協(xié)會(huì)、獨(dú)立第三方就投資交易設(shè)定績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，盡量消除信息不對(duì)稱；另一方面，應(yīng)充分尊重專業(yè)理事及工作人員的獨(dú)立性，在出現(xiàn)投資與交易損失時(shí)允許其運(yùn)用“業(yè)務(wù)判斷規(guī)則（business judgment law）”為自己辯解，如確實(shí)能夠證明自己沒(méi)有私心、沒(méi)有過(guò)錯(cuò)的，不應(yīng)追究其責(zé)任。如此，方能與一般的公司治理的主流規(guī)則相符，亦能實(shí)現(xiàn)激勵(lì)與懲戒相容的嵌入式監(jiān)管。

與績(jī)效評(píng)估密切相關(guān)的還有問(wèn)責(zé)機(jī)制。問(wèn)責(zé)不限于追究違法責(zé)任，而是一種覆蓋角色設(shè)定、質(zhì)詢回應(yīng)、違法追究三大流程的綜合性調(diào)整機(jī)制，27是嵌入式監(jiān)管體系中不可或缺的一環(huán)。應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法確定基金會(huì)的各項(xiàng)角色義務(wù)，并構(gòu)建基金會(huì)與監(jiān)管機(jī)關(guān)、行業(yè)協(xié)會(huì)、獨(dú)立第三方、捐贈(zèng)人和其他公眾之間的“質(zhì)詢——回應(yīng)”機(jī)制，以打破信息壁壘、減少交易成本、建立和維持互信。在追究違法責(zé)任時(shí)，除了允許相關(guān)人員運(yùn)用“業(yè)務(wù)判斷規(guī)則”辯解外，還應(yīng)針對(duì)基金會(huì)道德色彩與組織色彩兼具的特殊性，創(chuàng)設(shè)更多的責(zé)任形式，如特定的政治責(zé)任（引咎辭職、任職禁止）和社會(huì)責(zé)任（公開(kāi)道歉、強(qiáng)制性義工服務(wù)）等。以科學(xué)、系統(tǒng)的“問(wèn)責(zé)制”完善基金會(huì)的法律監(jiān)管，亦是未來(lái)基金會(huì)法律制定及完善的核心任務(wù)之一。

注：

12011年3月至5月，以慈善會(huì)和基金會(huì)為主的NGO收到的捐款為63億元，而“郭美美事件”發(fā)生后（以2011年6月20日的“微博炫富”為標(biāo)志），6月至8月即劇減為8.4億元。參見(jiàn)《郭美美事件致全國(guó)慈善捐款數(shù)額劇減，暴跌8成》，http://ent.ifeng.com/zz/detail_2011_08/26/8708278_0.shtml，2012年11月30日訪問(wèn)。

2該征求意見(jiàn)稿2011年8月23日公布，公布通知中說(shuō)明征求意見(jiàn)的截止日期為2011年8月31日，但迄今未見(jiàn)新的立法進(jìn)展。而《關(guān)于規(guī)范基金會(huì)行為的若干規(guī)定（試行）》2012年4月24日征求意見(jiàn)，2012年7月29日即正式頒布。征求意見(jiàn)稿當(dāng)然不具有正式的法律效力，但考慮到基金會(huì)的相關(guān)立法本就不多，且該征求意見(jiàn)稿本身十分重要，故將其列入本文研究范圍。

3馮輝：《從“基金會(huì)事件”看我國(guó)基金會(huì)法律監(jiān)管機(jī)制重構(gòu)》，《東方法學(xué)》2011年第6期。

4、14、17參見(jiàn)稅兵：《基金會(huì)治理的法律道路——〈基金會(huì)管理?xiàng)l例〉為何遭遇“零適用”？》，《法律科學(xué)》2010年第6期。5參見(jiàn)肖颯、劉凱：《論我國(guó)基金會(huì)的公私制衡》，《重慶交通大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版）》2011年第3期。

6參見(jiàn)徐政：《中國(guó)公益基金會(huì)的發(fā)展歷程及其存在的問(wèn)題》，《中國(guó)青年政治學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第5期。

7王厚輝：《美國(guó)基金會(huì)的發(fā)展及運(yùn)作監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的借鑒》，廈門大學(xué)2007年碩士學(xué)位論文，第15頁(yè)。

8Internal Revenue Code 170（b）（1）。

9轉(zhuǎn)引自王麗華：《完善我國(guó)捐贈(zèng)人稅收優(yōu)惠制度的法律思考》，《法治論叢》2006年第4期。

10轉(zhuǎn)引自[美]貝希·布查爾特·艾德勒等：《通行規(guī)則：美國(guó)慈善法指南》，金錦萍、朱衛(wèi)國(guó)等譯，中國(guó)社會(huì)出版社2007年版，第47頁(yè)。

11、12參見(jiàn)左家囡：《論基金會(huì)的法律規(guī)制》，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)2011年碩士學(xué)位論文，第6頁(yè)，第7頁(yè)。

13參見(jiàn)謝寶富：《當(dāng)代中國(guó)公益基金會(huì)與政府的關(guān)系分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》2003年第4期。

15馮輝：《論“嵌入式監(jiān)管”：金融監(jiān)管的理念創(chuàng)新及制度應(yīng)用——以民間借貸的法律監(jiān)管為例》，《政治與法律》2011年第8期。

16鄧海峰：《基金會(huì)立法的缺陷與矯正》，《學(xué)會(huì)》2005年第9期。

18、21參見(jiàn)李妍《民辦NGO“獨(dú)立”》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2011年第32期。

19楊道波：《我國(guó)非營(yíng)利組織信息公開(kāi)法律制度研究》，《河北法學(xué)》2008年第9期。

202008年9月，深圳市出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展和規(guī)范我市社會(huì)組織的意見(jiàn)》，將工商經(jīng)濟(jì)類、社會(huì)福利類、公益慈善類三種社會(huì)組織列入首批“直接登記”試點(diǎn)。2009年7月，民政部與深圳市政府簽訂《推進(jìn)民政事業(yè)綜合配套改革合作協(xié)議》，對(duì)深圳的嘗試予以肯定。2010年4月，北京市出臺(tái)《中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例（草案）》，規(guī)定中關(guān)村園區(qū)的社會(huì)組織可以直接在民政局登記，不再需要掛靠。參見(jiàn)李妍《民辦NGO“獨(dú)立”》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2011年第32期。

22參見(jiàn)馮禹丁等：《“中國(guó)特色”的紅十字會(huì)》，《南方周末》2011年7月7日，A1、A4版。

23參見(jiàn)余曉敏等：《我國(guó)基金會(huì)的稅收制度》，《稅務(wù)研究》2010年第5期。

24以股權(quán)特別是上市公司股票捐贈(zèng)潛在的風(fēng)險(xiǎn)，是捐贈(zèng)者有可能利用對(duì)基金會(huì)的實(shí)際控制，通過(guò)轉(zhuǎn)移收入來(lái)源達(dá)到實(shí)質(zhì)上的偷稅效果，這就有賴于對(duì)基金會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的嚴(yán)格監(jiān)管。這也從側(cè)面展現(xiàn)出稅收激勵(lì)對(duì)于基金會(huì)監(jiān)管的重要意義。參見(jiàn)韓雨亭：《誰(shuí)為陳發(fā)樹(shù)們解套？》，《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2012年6月21日，第25版。

25《關(guān)于公益性捐贈(zèng)稅前扣除有關(guān)問(wèn)題的通知》第4條規(guī)定，符合稅前捐贈(zèng)扣除條件的捐贈(zèng)對(duì)象（比如基金會(huì)）須滿足：在民政部門依法登記3年以上（含3年）的，應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)前連續(xù)2年年度檢查合格，或最近1年年度檢查合格且社會(huì)組織評(píng)估等級(jí)在3A以上（含3A）；登記3年以下1年以上（含1年）的，應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)前1年年度檢查合格或社會(huì)組織評(píng)估等級(jí)在3A以上（含3A）。

26有關(guān)國(guó)外基金會(huì)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)及其引入我國(guó)的可行性，參見(jiàn)陶傳進(jìn)、趙小平、祝賀：《基金會(huì)評(píng)估中的指標(biāo)體系問(wèn)題——以抗震救災(zāi)中的募捐組織為例》，《學(xué)會(huì)》2009年第2期。

27詳見(jiàn)史際春、馮輝：《“問(wèn)責(zé)制”研究——兼論問(wèn)責(zé)制在中國(guó)經(jīng)濟(jì)法中的地位》，《政治與法律》2009年第1期。

（責(zé)任編輯：聞海）

DF51

A

1005-9512（2013）10-0032-12

馮輝，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士。

*本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“我國(guó)基金會(huì)的法律監(jiān)管機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：12YJC 820025）的研究成果。