■ 李文增

（天津市經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所，天津300202）

底特律破產(chǎn)案會(huì)否在中國(guó)上演

■ 李文增

（天津市經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所，天津300202）

近期發(fā)生的美國(guó)底特律債務(wù)破產(chǎn)案在全球產(chǎn)生重要影響，特別是在近期媒體不斷報(bào)道中國(guó)地方債較多的大背景下，引發(fā)了國(guó)內(nèi)外媒體對(duì)中國(guó)會(huì)否發(fā)生美國(guó)底特律式債務(wù)破產(chǎn)案的議論。

據(jù)筆者分析，中國(guó)地方債雖數(shù)量不少，有的城市甚至還比較嚴(yán)重，但美國(guó)底特律債務(wù)破產(chǎn)案不會(huì)在中國(guó)上演。當(dāng)然中國(guó)也不能掉以輕心，要以此為契機(jī)認(rèn)真調(diào)查統(tǒng)計(jì)各地的具體債務(wù)情況，并采取相應(yīng)的措施解決。

1 美國(guó)底特律債務(wù)破產(chǎn)案的基本情況

1.1 從“汽車之都”走向“破產(chǎn)之城”

美國(guó)伊利湖畔的底特律是美國(guó)汽車工業(yè)的發(fā)源地和大本營(yíng)，曾牢牢主宰美國(guó)汽車市場(chǎng)，福特、通用及克萊斯勒三大汽車巨頭均發(fā)源于此，總部也齊聚于此，成為世界著名的“汽車之城”。

1914年，由老福特首創(chuàng)的流水線作業(yè)，不僅帶動(dòng)了美國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)的蓬勃興盛，更直接帶來了美國(guó)20世紀(jì)20年代的“柯立芝繁榮”，成為美國(guó)進(jìn)一步崛起的基石。20世紀(jì)50年代及60年代早期，底特律是美國(guó)繁榮和富有的城市之一，民眾以居住于汽車城而自豪。在20世紀(jì)50年代的鼎盛期，底特律位列美國(guó)第五大城市，有將近200萬人口。

然而，底特律在近期發(fā)生了危機(jī)。據(jù)美國(guó)媒體7月18日?qǐng)?bào)道，底特律市負(fù)債超過180億美元，正式申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)，成為美國(guó)迄今為止申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)的最大城市。報(bào)道說，如果破產(chǎn)保護(hù)申請(qǐng)最終獲批，底特律市政資產(chǎn)將遭變賣以清償債務(wù)。

底特律，惠特尼大廈

1.2 走向破產(chǎn)的主要原因

產(chǎn)業(yè)單一，依賴汽車。底特律財(cái)政收入的80%依靠汽車產(chǎn)業(yè)。20世紀(jì)70年代以來，隨著日、韓和歐洲汽車業(yè)的興起，在國(guó)際化競(jìng)爭(zhēng)面前，美國(guó)汽車市場(chǎng)的份額不斷被日、韓和歐洲車瓜分，美國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)江河日下，使底特律經(jīng)濟(jì)逐步走向衰退，2008年金融危機(jī)又給了底特律致命一擊：三大汽車公司裁員14萬人。2009年，克萊斯勒和通用相繼宣布破產(chǎn)，到今年6月30日，底特律的長(zhǎng)期負(fù)債總額超過140億美元。最終導(dǎo)致底特律財(cái)政發(fā)生嚴(yán)重困難。

環(huán)境惡化，人口減少。隨著稅收的下降，底特律無法控制犯罪率，這是讓底特律衰敗的重要原因之一。由于經(jīng)濟(jì)衰退，失業(yè)率不斷攀升，荒廢的摩天大樓、工廠和住宅隨處可見，基礎(chǔ)設(shè)施老化，四處散發(fā)有毒氣味，爛尾樓太多又無錢拆毀。社會(huì)治安急劇惡化，盜竊、偷車、搶劫、槍殺等案件頻發(fā)，貪污腐敗嚴(yán)重，管理不力。醫(yī)療救護(hù)、警察巡邏、消防等基本的公共服務(wù)和安全都得不到保障，環(huán)境惡劣到無人居住，學(xué)校糟糕到家長(zhǎng)不敢送孩子去上學(xué)，失業(yè)率超過20%，太多人靠吃救濟(jì)金生活，甚至連路燈都不能全部亮起來，致使人們紛紛逃離這座“鬼城”。底特律人口從20世紀(jì)50年代的180萬，銳減至目前的71萬人口，導(dǎo)致稅收基礎(chǔ)減少，加之不少企業(yè)撤離底特律，使底特律市財(cái)政狀況日益惡化。

區(qū)位優(yōu)勢(shì)喪失。底特律興起的18世紀(jì)，內(nèi)河水運(yùn)依然是美國(guó)最重要的運(yùn)輸方式。身處五大湖水路戰(zhàn)略要地的底特律，逐漸成為交通樞紐。底特律和其所在的密歇根州，依靠地下豐富的煤鐵資源和廉價(jià)的內(nèi)河運(yùn)輸，一躍成為美國(guó)的重工業(yè)中心，逐步使美國(guó)擺脫了對(duì)歐洲進(jìn)口工業(yè)品的依賴。但在遠(yuǎn)洋運(yùn)輸不再充滿風(fēng)險(xiǎn)的今天，底特律的地理優(yōu)勢(shì)已經(jīng)蕩然無存。隨著產(chǎn)業(yè)布局全球優(yōu)化，密歇根州的鋼鐵廠被更加廉價(jià)的進(jìn)口鋼材所取代，密歇根州也成為媒體口中的“生銹地帶”，新的工業(yè)中心在美國(guó)南方更靠近沿海港口的地方展開。

2 中國(guó)地方債的運(yùn)行情況

2.1 中國(guó)地方債的定義和范圍

地方債的定義。地方債是地方政府性債務(wù)的簡(jiǎn)稱，是指地方機(jī)關(guān)事業(yè)單位及地方政府專門成立的基礎(chǔ)設(shè)施性企業(yè)，為提供基礎(chǔ)性、公益性服務(wù)直接借入的債務(wù)和地方政府機(jī)關(guān)提供擔(dān)保形成的債務(wù)。

地方債的范圍。地方債主要由地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)三部分組成。地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)是指確定由財(cái)政資金償還、政府負(fù)有直接償債責(zé)任的債務(wù)，例如地方政府債券。地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)是指因地方政府(包括政府部門和機(jī)構(gòu))提供直接或間接擔(dān)保，當(dāng)債務(wù)人無法償還債務(wù)時(shí)，政府負(fù)有連帶償還責(zé)任的債務(wù)，例如政府融資平臺(tái)公司向企業(yè)舉借的債務(wù)。兩者主要區(qū)別在于，前者的償債資金由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)；后者的償債資金則來源債務(wù)單位的預(yù)期收入。其他相關(guān)債務(wù)是指政府融資平臺(tái)公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位等舉借的債務(wù)，由非財(cái)政資金償還，但地方政府沒有提供擔(dān)保。法律規(guī)定，該類債務(wù)政府沒有償債責(zé)任，但如果債務(wù)單位出現(xiàn)了債務(wù)危機(jī)，政府應(yīng)承擔(dān)救助責(zé)任，因此也劃入地方政府性債務(wù)范疇。

2.2 中國(guó)地方政府性債務(wù)的規(guī)模和債權(quán)人

據(jù)國(guó)家審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)董大勝今年3月通報(bào)，目前全國(guó)地方政府性債務(wù)總額為15~18萬億。巨額地方債務(wù)，錢從哪里借來？審計(jì)署2011年的全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)和今年的36個(gè)地區(qū)地方政府性債務(wù)審計(jì)顯示，地方政府債務(wù)“債權(quán)人”主要有三方：銀行、地方債券、其他單位和個(gè)人。

銀行一直是“最大債權(quán)人”。在2010年底地方政府性債務(wù)余額中，銀行貸款占79.01%；截至2012年底，36個(gè)地區(qū)的地方政府性債務(wù)余額中，銀行貸款占78.07%。對(duì)比36個(gè)地區(qū)2010年底、2012年底的債務(wù)余額發(fā)現(xiàn)，兩年來銀行貸款占比下降5.6%，而地方債券、其他單位和個(gè)人，分別增長(zhǎng)62.32%、125.26%。

2.3 中國(guó)地方債資金的投向

按規(guī)定，地方政府性債務(wù)資金須用于公益性項(xiàng)目建設(shè)。2011年全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)表明，用于市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、土地收儲(chǔ)整理、科教文衛(wèi)及保障性住房、農(nóng)林水利建設(shè)等公益性、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的支出占86.54%，花到其他項(xiàng)目占7.89%。審計(jì)署未通報(bào)“其他項(xiàng)目”的具體內(nèi)容，但指出一些地方和單位將債務(wù)資金違規(guī)投入資本市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)，甚至修建樓堂館所。還有一部分債務(wù)資金投向了高能耗、高污染、產(chǎn)能過剩項(xiàng)目，以及低水平重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目。此外，2011年審計(jì)還發(fā)現(xiàn)，19.94億債務(wù)資金被損失浪費(fèi)。

今年對(duì)36個(gè)地區(qū)的地方政府性債務(wù)審計(jì)表明，用于公益性、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目支出占92.14%。審計(jì)署特意通報(bào)稱，對(duì)比兩年前，該36個(gè)地區(qū)用于交通運(yùn)輸、保障性住房、土地收儲(chǔ)、市政建設(shè)這四項(xiàng)的支出均有增長(zhǎng)。但仍有一些地方政府“挪用”債務(wù)資金。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，共計(jì)378.16億債務(wù)資金用于非公益性、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或用來歸還到期債務(wù)。

2.4 中國(guó)地方債資金的償還

據(jù)光大證券等金融機(jī)構(gòu)測(cè)算，下半年，大約1270億的地方政府性債務(wù)到期，為2000年以來最高。明年到期的債務(wù)達(dá)2088億元，比今年增加10%。數(shù)千億的債務(wù)進(jìn)入償債高峰期，地方政府怎么還？

審計(jì)署發(fā)布的審計(jì)公告表明，從1979年至今，土地出讓收入一直是地方政府主要還債來源。2011年對(duì)全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)發(fā)現(xiàn)，12個(gè)省、307個(gè)市、1131個(gè)縣承諾用土地出讓收入作為償債來源，債務(wù)資金量占37.96%。其他還債來源還有債務(wù)單位的事業(yè)收入，如高校的學(xué)費(fèi)收入；經(jīng)營(yíng)收入，如車輛通行費(fèi)收入等。由于預(yù)期收入不穩(wěn)定，一些地方政府陷入“拆東墻補(bǔ)西墻”、“舉新債還舊債”的“惡性循環(huán)”中。以車輛通行費(fèi)收入為例，2010年，全國(guó)高速公路地方政府性債務(wù)，借新還舊率高達(dá)54.64%，審計(jì)署分析的原因?yàn)椤安糠值貐^(qū)的高速公路處于建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)初期，收費(fèi)收入不足以償還債務(wù)本息，主要依靠舉借新債償還”。

3 中國(guó)地方債與美國(guó)地方債的相同點(diǎn)和不同點(diǎn)

3.1 相同點(diǎn)

目的相同，均有特定的目的；期限結(jié)構(gòu)相同，都以長(zhǎng)期債為主；發(fā)行和交易市場(chǎng)相似，我國(guó)的平臺(tái)債在銀行間債券市場(chǎng)發(fā)行和交易；美國(guó)市政債通過市政債券經(jīng)紀(jì)商支持的柜臺(tái)市場(chǎng)，在全國(guó)范圍內(nèi)交易。

3.2 不同點(diǎn)

發(fā)債主體不同。我國(guó)地方政府融資平臺(tái)債券的主體是地方政府融資平臺(tái)公司。而美國(guó)市政債的發(fā)債主體除包括類似我國(guó)的地方政府融資平臺(tái)公司，還包括地方政府本身。

與地方和中央政府的關(guān)系不同。我國(guó)平臺(tái)債與地方政府擔(dān)保關(guān)系不明確，并非所有地方平臺(tái)債都有地方政府擔(dān)保，但我國(guó)中央政府對(duì)平臺(tái)債有一定的連帶責(zé)任。在美國(guó)，市政債中的一般責(zé)任債券是地方政府用它的信用做百分之百擔(dān)保，無需中央政府批準(zhǔn)。

發(fā)債規(guī)模與銀行貸款之比不同。在我國(guó)，地方政府融資平臺(tái)債務(wù)以銀行貸款為主，債券融資比重不高。例如2010年地方融資平臺(tái)公司貸款余額為9.09萬億元，而平臺(tái)發(fā)行的企業(yè)債和中期票據(jù)只有6328億元和2338億元，二者相加不到銀行貸款規(guī)模的10%。在美國(guó)，地方政府主要通過發(fā)行市政債和地方公債進(jìn)行舉債。

會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)與信息披露不同。與美國(guó)相比，我國(guó)政府融資平臺(tái)沒有專門的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，平臺(tái)債缺乏地方政府財(cái)政信息。在美國(guó)，一方面要通過列入地方政府預(yù)算的方式向公眾或立法機(jī)構(gòu)披露信息；另一方面信息披露由州和地方政府承擔(dān)，不但披露債券信息，還要披露發(fā)行人信息。

監(jiān)管和管理不同。在我國(guó)，融資平臺(tái)企業(yè)債券由國(guó)家發(fā)改委監(jiān)管，而中期票據(jù)和短期融資券主要由中國(guó)人民銀行監(jiān)管。同時(shí)， 證監(jiān)會(huì)、證券交易所、銀行間市場(chǎng)協(xié)會(huì)在發(fā)行定價(jià)和上市流通中也承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)。除此之外，我國(guó)平臺(tái)債不受地方立法機(jī)關(guān)和公眾的問責(zé)與監(jiān)督。在美國(guó)，對(duì)市政債券的監(jiān)管主要有兩個(gè)機(jī)構(gòu)，即美國(guó)證監(jiān)會(huì)市場(chǎng)監(jiān)管部的市政債券辦公室（OMS）和美國(guó)市政債券規(guī)則委員會(huì)（MSRB）。并且公眾對(duì)市政債的問責(zé)力度很大，從舉債到債務(wù)的使用及其效果，都必須向地方立法機(jī)構(gòu)和公眾披露，接受問責(zé)和質(zhì)詢。

4 底特律破產(chǎn)案會(huì)否在中國(guó)上演

從上述中國(guó)地方政府平臺(tái)債與美國(guó)市政債之間的不同點(diǎn)可以看出，我國(guó)地方平臺(tái)債從形式上來看，是地方政府應(yīng)負(fù)主要責(zé)任，但并不是地方政府用其信用做百分之百擔(dān)保的。中央政府對(duì)平臺(tái)債有一定的連帶責(zé)任，一旦地方出現(xiàn)財(cái)政嚴(yán)重困難，中央政府會(huì)出手相救。我國(guó)整體擁有較強(qiáng)大的財(cái)政力量和相當(dāng)于數(shù)萬億美元資產(chǎn)的國(guó)際債權(quán)，擁有足夠的力量應(yīng)對(duì)地方債。因此，美國(guó)的底特律破產(chǎn)案不會(huì)在中國(guó)上演。

但是，外媒認(rèn)為中國(guó)的地方政府債務(wù)問題不是一日之寒，已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革道路上不可回避的難題。地方政府債務(wù)一旦“失控”，可能引發(fā)比美國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)崩盤更大的金融危機(jī)。金融時(shí)報(bào)認(rèn)為，中國(guó)緊急審計(jì)政府債務(wù)更加凸顯出中國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)上升的問題。中國(guó)許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市和省份在過去的5年中通過大量舉債來為經(jīng)濟(jì)提供動(dòng)力，但在渡過了全球金融危機(jī)的同時(shí)也積累大量的債務(wù)。隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的放緩，對(duì)地方政府償還能力的擔(dān)憂更加緊迫。路透社認(rèn)為，這次審計(jì)表明官方對(duì)中國(guó)不斷上升的債務(wù)水平導(dǎo)致的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂正在加重。雖然中國(guó)的預(yù)算法律禁止地方政府直接承擔(dān)債務(wù)，但他們卻通過特殊渠道大量舉債。很多地方政府還會(huì)從私人公司高成本借貸，資金通常用于投機(jī)房地產(chǎn)項(xiàng)目。德意志銀行表示，債務(wù)重壓之下的地方政府不僅是中央的負(fù)擔(dān)，還可能會(huì)對(duì)國(guó)家構(gòu)成系統(tǒng)性宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)際貨幣基金組織表示，中國(guó)的整體政府債務(wù)可能接近GDP的50%，遠(yuǎn)高于財(cái)政部聲稱的20%。中國(guó)的債務(wù)水平雖然遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，但作為新興市場(chǎng)而言卻是高水平了。

外媒對(duì)我國(guó)地方債的分析雖有些危言聳聽，但還是給我們提供了警示。把問題想得嚴(yán)重些是沒有壞處的，因?yàn)楫吘刮覈?guó)地方債融資方式存在較大的缺點(diǎn)，諸如信息不透明；缺乏問責(zé)和監(jiān)督機(jī)制；不納入地方政府預(yù)算管理，對(duì)平臺(tái)債缺乏管理，若負(fù)債規(guī)模不加以控制，就會(huì)引發(fā)地方債務(wù)危機(jī)甚至銀行危機(jī)；中央政府對(duì)平臺(tái)債有一定的連帶責(zé)任，如果平臺(tái)無法還債，地方政府又沒有足夠的財(cái)政收入幫助還款，最終還款責(zé)任必然要落到中央政府身上，加重中央政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，處理不好就有可能導(dǎo)致全國(guó)性的重大經(jīng)濟(jì)損失。

5 解決中國(guó)地方債問題的對(duì)策建議

5.1 要全面梳理各地方的債務(wù)性質(zhì)情況

將我國(guó)地方債資金投資的項(xiàng)目進(jìn)行分類和風(fēng)險(xiǎn)測(cè)評(píng)，有償還能力的項(xiàng)目列入銀行貸款項(xiàng)目；無經(jīng)濟(jì)收益能力的項(xiàng)目列入地方政府財(cái)政資金支出項(xiàng)目，用未來地方稅收資金償還；無財(cái)政資金償還能力的項(xiàng)目單獨(dú)列出來，由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌解決；省級(jí)財(cái)政無力解決的，列入中央預(yù)算，由中央財(cái)政墊付，由省級(jí)財(cái)政逐步償還，以此類推。

5.2 適度出售國(guó)有資產(chǎn)

近些年某些地方投資興建了一些生產(chǎn)性項(xiàng)目，還興建了不少樓堂館所等非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，政府本是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的裁判員，不應(yīng)與民爭(zhēng)利，因此可將這些經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性樓堂館所項(xiàng)目或股份打包向民間資本開放及出售，變地方政府非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)為民間資本經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。此外也可將地方債，包括地方債券、土地貸款等資產(chǎn)證券化，盤活地方債。

5.3 擴(kuò)大房產(chǎn)稅的征稅范圍

不僅要擴(kuò)大試點(diǎn)城市，繼續(xù)推進(jìn)增量房產(chǎn)稅，而且要推進(jìn)存量房產(chǎn)稅，對(duì)持有的超過政府調(diào)控政策界限的房產(chǎn)進(jìn)行征稅。例如在擴(kuò)大試點(diǎn)的城市給予戶籍居民家庭存量房持有人人均一定平方米的免征額（因區(qū)域情況不同可設(shè)定不同的起征點(diǎn)和免征額），多余部分按政府制定的有關(guān)稅收政策進(jìn)行征稅，不僅可遏制投機(jī)投資購(gòu)房，抑制不正常需求，有利于促使存量住房持有者將多余的住房拋售，增加市場(chǎng)供給，進(jìn)而抑制房?jī)r(jià)上漲，而且有利于抑制土地財(cái)政，增加可持續(xù)的地方財(cái)政收入。

5.4 加強(qiáng)各地方政府的自我約束

一是要在理順地方政府與地方債的關(guān)系基礎(chǔ)上，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，將平臺(tái)債甚至地方公共企業(yè)的收支和投融資納入地方財(cái)政預(yù)算管理，從舉債到用債再到還債全方位接受民眾和立法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和問責(zé)；二是制訂地方法律法規(guī)，對(duì)地方政府平臺(tái)舉債設(shè)置限定標(biāo)準(zhǔn)。

5.5 建立預(yù)警監(jiān)測(cè)系統(tǒng)

在摸清地方債家底的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)地方融資平臺(tái)的監(jiān)管，控制融資規(guī)模，及時(shí)掌握各地方償債能力，逐步化解地方性債務(wù)的累積風(fēng)險(xiǎn)，特別是對(duì)一些內(nèi)陸地區(qū)的空心化產(chǎn)業(yè)，最有可能崩潰的經(jīng)濟(jì)泡沫地區(qū)，要通過建立的預(yù)警監(jiān)測(cè)系統(tǒng)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)測(cè)，及早采取措施。

5.6 完善市場(chǎng)層面的監(jiān)督

要完善平臺(tái)債的信息披露內(nèi)容，不但要披露債券的有關(guān)信息，還要披露發(fā)行人及政府的預(yù)算安排信息，并要求有關(guān)官員做出保證。在此基礎(chǔ)上要加大違規(guī)處罰力度，對(duì)違反信息披露要求，發(fā)行主體和批準(zhǔn)發(fā)行的個(gè)人要進(jìn)行查處，甚至提起訴訟，追究民事或刑事責(zé)任。

（作者為天津市經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所金融發(fā)展研究中心主任、研究員）