王 婷

中國行政體制改革的現(xiàn)代性探析

王 婷

以理性主義為特質(zhì)的現(xiàn)代化進程構(gòu)成了行政體制變遷的宏大敘事背景，并界定了其理論思維與實踐走向。作為后發(fā)現(xiàn)代化國家，中國的行政體制改革是與世界范圍內(nèi)的行政體制現(xiàn)代化進程聯(lián)系在一起的，但又具有自身獨特的“發(fā)展態(tài)”特征。對于當前中國的行政體制改革而言，如何跳出外在的經(jīng)濟政治調(diào)試型的目標模式，從行政管理的自身特點出發(fā)來重構(gòu)行政權(quán)力的配置邏輯與治理邊界，完成行政體制改革自動力系統(tǒng)的構(gòu)建，是加快建立中國特色社會主義行政體制的關(guān)鍵問題。

行政體制改革；權(quán)力；現(xiàn)代性；治理邊界

王 婷，江蘇省社會科學院政治學所助理研究員，南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院博士生。（江蘇南京 210013）

現(xiàn)代化理論的研究表明，行政體制既為現(xiàn)代化進程提供了堅實的體制保障，同時又被現(xiàn)代化進程所形塑。行政體制的現(xiàn)代化已成為各國現(xiàn)代化進程中所共同面臨的重要問題。中國的行政體制改革是與世界范圍內(nèi)的行政體制現(xiàn)代化進程聯(lián)系在一起的，但又具有自身獨特的“發(fā)展態(tài)”特征。因此，只有在把握行政體制改革現(xiàn)代性邏輯的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國具體的現(xiàn)實語境，方能獲得對中國行政體制改革的現(xiàn)代性進展與未來趨勢的深層理解和把握。

一、西方行政體制改革的現(xiàn)代性邏輯

回顧兩次行政現(xiàn)代化的嬗變史，可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代性的敘事文本始終與之發(fā)生著深層的耦合關(guān)系與共振效應(yīng)，無論是19世紀末以政治與行政二分為邏輯起點的第一次行政現(xiàn)代化的開啟，還是20世紀60年代推進的以變革科層制為主要內(nèi)容的行政民主化進程，公共行政的發(fā)展軌跡始終植根于現(xiàn)代性的宏大敘事中。行政體制現(xiàn)代化作為行政現(xiàn)代化的根本標志，是一個由傳統(tǒng)行政體系向現(xiàn)代行政體系轉(zhuǎn)變、由權(quán)力混沌向權(quán)力自主轉(zhuǎn)變、由封閉行政向開放行政轉(zhuǎn)變的過程中發(fā)生的體制變遷。綜而觀之，這一過程圍繞著行政體制的獨立化、理性化、開放化和法治化四個維度向前推進，其目標是實現(xiàn)行政權(quán)力的文明化。

（一）行政功能設(shè)置的獨立化

在一個很長的歷史時期中，行政作為國家運行的基本內(nèi)容是與國家統(tǒng)治聯(lián)系在一起的，是統(tǒng)治階級用以提高統(tǒng)治能力的工具。這種行政在性質(zhì)上屬于階級的行政，在功能上則屬于統(tǒng)治行政的范疇。近代社會，伴隨著現(xiàn)代化所取得的史無前例的物質(zhì)繁榮，國家自身也發(fā)生了分化，原有的政治與行政的混沌狀態(tài)被打破，行政權(quán)力從政治權(quán)力中分化出來而相對獨立，政府的職能由傳統(tǒng)意義上的統(tǒng)治行政轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代意義上的對內(nèi)自身管理和對外社會公共事務(wù)管理。[1](P16－18)因為在現(xiàn)代化初期，推動現(xiàn)代化進程必須有一個相對集權(quán)的、有效率的政府對分散的、有限的社會資源進行集中并高效使用，行政國家的產(chǎn)生正是世界現(xiàn)代化進程對“政府效率”強烈需要的結(jié)果。“如果說威爾遜等人提出的政治與行政二分問題還只是為之作了前期理論準備的話，那么韋伯所精心打造的官僚制則開啟了公共行政現(xiàn)代化的大門，正是他解決了威爾遜等人的思想付諸實施所遭遇的技術(shù)性難題”[2](P36)，從而奠定了現(xiàn)代公共行政獨立發(fā)展的道路。

（二）行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的理性化

現(xiàn)代公共行政誕生之初，便貫穿著科學、法制和理性的現(xiàn)代精神。自19世紀晚期國家一步步地侵入社會，尤其是二戰(zhàn)以后，行政國家的形成標志著國家主義發(fā)展到了頂峰，政府職能更寬泛、社會多元分化、市場經(jīng)濟上下游產(chǎn)業(yè)緊密相聯(lián)，都決定了政府管理的事務(wù)日趨復(fù)雜，傳統(tǒng)的分散式管理難以為繼，如何按照現(xiàn)代化的要求配置行政權(quán)力，實現(xiàn)綜合管理或系統(tǒng)管理，成為現(xiàn)代行政體制深入發(fā)展面臨的首要問題。為此，西方發(fā)起了一系列重塑政府的運動，通過橫向和縱向兩個層面推動權(quán)力資源的理性化配置。從新興行政管理模式不難發(fā)現(xiàn)，它們大多是在理性官僚制基礎(chǔ)上的一種修繕，或是走向現(xiàn)代理性精神的回歸。在橫向上，針對現(xiàn)代公共服務(wù)多樣性與復(fù)雜性的特點，政府以大部制建設(shè)為切入口，通過構(gòu)建協(xié)調(diào)機制進行整合性機構(gòu)改革。如，英國進行了“協(xié)同政府”改革，加拿大開展了“同業(yè)協(xié)作政府”改革，澳大利亞和新西蘭則啟動了“整體性政府”改革，改革的宗旨主要是實現(xiàn)橫向部門權(quán)力的分設(shè)與協(xié)調(diào)、分離與制約，通過跨組織的協(xié)同合作，為公眾提供“無縫隙”的整合性公共產(chǎn)品?？v向上，根據(jù)受益范圍原則、效率原則、能力原則、公平原則及國情適用原則分配各級政府的財權(quán)與事權(quán)。一般而言，中央政府承擔的事權(quán)主要集中在國防、社會保護等方面，而公共秩序與安全、住房、社區(qū)建設(shè)、教育、醫(yī)療等則由地方政府承擔。通過對行政系統(tǒng)內(nèi)外權(quán)力邊界的科學劃分和理性重塑，西方發(fā)達國家政府總體上使權(quán)力的集中與分散處于動態(tài)平衡和有效調(diào)控的狀態(tài)。

（三）行政組織系統(tǒng)的開放化

以理性主義為特質(zhì)的現(xiàn)代性構(gòu)成了行政體制變遷的宏大敘事背景，并界定了其理論思維與實踐走向，然而，“公共行政理論這一現(xiàn)代主義的方言是有局限的，因為它的構(gòu)成即是矛盾，這些矛盾體現(xiàn)在對于其發(fā)展至關(guān)重要的每一方面”[3](P47)。價值理性與工具理性之間形成的現(xiàn)代性悖論，使得行政體制的現(xiàn)代化進程始終伴隨著民主政治與理性官僚的背離。早在現(xiàn)代公共行政興起之時，韋伯就曾做出悲觀的預(yù)設(shè)。20世紀晚近以來陸續(xù)興起的新公共行政運動、民主行政運動以及后現(xiàn)代公共行政運動等，將對官僚制行政體制的批評匯集為對理性模式的重構(gòu)。而在現(xiàn)實實踐中，以英國公民憲章運動為代表的體制改革不僅為社會公眾提供了評估公共服務(wù)的標準和程序，還推動了行政體制由封閉系統(tǒng)發(fā)展成開放系統(tǒng)。日趨擴大的行政參與使得行政體制的開放性不斷加強，從而滿足現(xiàn)代社會的多元利益需求，而開放的行政體制系統(tǒng)要求各個利益方面都能參與行政決策和行政監(jiān)督，通過多方協(xié)調(diào)來確定行政系統(tǒng)的目標，以達到最好的利益綜合。

（四）行政體制運行的法治化

行政體制的現(xiàn)代性在于它的規(guī)則性，而且這種規(guī)則具有普遍性，它能夠使行政體制涉及的各種利益關(guān)系之間實現(xiàn)必要的張力與動態(tài)平衡，以此規(guī)范行政體制的運作，使其充分發(fā)揮作用。實踐表明，無論是單一制國家還是聯(lián)邦制國家，均通過法律法規(guī)對國家權(quán)力結(jié)構(gòu)做出明確規(guī)定，以法律形式規(guī)范政府的責任、利益、義務(wù)等，從而保證政府具有一個相對穩(wěn)定和清晰的權(quán)力邊界，賦予政府獨立的權(quán)力主體地位。從表面上看，這是一個政府權(quán)力的分配問題，但實際上是對政府權(quán)力關(guān)系的現(xiàn)代性變革，推動權(quán)力關(guān)系由政治關(guān)系向法律關(guān)系轉(zhuǎn)向，通過剛性的法律規(guī)范實現(xiàn)行政體制改革的程序化，保障改革成果，提升改革的合法性，以確保行政體制的良性運行?？梢?，行政法治化是行政體制現(xiàn)代化的根本路徑。

二、中國語境下的行政體制改革：歷史考察與現(xiàn)實反思

行政體制改革作為一個鮮活的、流動的理論范疇與實踐關(guān)系，在不同的歷史時期會隨著現(xiàn)代性的主題、使命以及具體時代條件的不同而呈現(xiàn)出多元的面相。改革開放以來，中國現(xiàn)代化的推進所帶來的“整體社會語境”的轉(zhuǎn)變，為行政體制改革提供了新的歷史境遇，也面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。對行政體制的現(xiàn)代性路徑做出解答，首先必須對現(xiàn)代化進程中的中國語境予以回答。

（一）中國行政體制改革的實踐：歷史的視角

中國行政體制的現(xiàn)代化是與世界范圍內(nèi)的行政體制現(xiàn)代化進程聯(lián)系在一起的，然而作為后發(fā)現(xiàn)代化國家，中國的政治生態(tài)極為復(fù)雜，新舊體制交替并存，行政體制改革的任務(wù)、方式以及效果均顯著地具有“發(fā)展態(tài)”的特征?；仡櫼酝臍v次改革，都是為了解決行政體制中不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要的問題，而問題指向的不同使每一次改革的側(cè)重點和功效均有所區(qū)別。

為了適應(yīng)黨和國家工作重心向經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)移的需要，1982年啟動了改革開放后第一次行政改革。這次改革以精簡機構(gòu)為目標，以改革干部人事制度為重點，主要解決政府機構(gòu)規(guī)模過大、職能交叉等問題，通過這次改革，國務(wù)院組成機構(gòu)得到大幅精簡。然而，由于當時國家的計劃經(jīng)濟體制還未發(fā)生根本性變革，專業(yè)經(jīng)濟管理部門的數(shù)量依然龐大。

隨著經(jīng)濟體制改革的進一步推進，1988年至20世紀末，中國的行政體制改革進入以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的經(jīng)濟調(diào)試型階段，以適應(yīng)由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的需要。1988年的行政體制改革跳出了精簡機構(gòu)的單一向度，首次提出轉(zhuǎn)變政府職能的要求，強調(diào)政府的經(jīng)濟管理部門從直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理為主。1993年，為適應(yīng)市場經(jīng)濟體制發(fā)展的要求，中國全面推進政府職能的轉(zhuǎn)變，加大對計劃、投資、財政、金融管理體制的改革力度，將綜合經(jīng)濟部門的工作重點轉(zhuǎn)到宏觀調(diào)控上來。1998年的改革在轉(zhuǎn)變職能方面邁出更大步伐，實行黨政機關(guān)與所辦經(jīng)濟實體及直接管理企業(yè)脫鉤，同時大幅裁并國務(wù)院組成部門，撤銷工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟管理部門，在客觀上打破了計劃經(jīng)濟體制框架下以計劃委員會為主導(dǎo)的部際關(guān)系結(jié)構(gòu)，開始形成以宏觀調(diào)控部門為主導(dǎo)的部際關(guān)系格局。[4]

21世紀以來，中共中央陸續(xù)提出科學發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會等戰(zhàn)略，為行政體制改革提供了新的思路。隨著中央對行政體制改革意義和內(nèi)容的認識進一步深化，改革開始重視綜合性與協(xié)調(diào)性，并朝著回應(yīng)社會變革、促進全面發(fā)展的方向推進。2003年，為適應(yīng)加入WTO的新要求，行政體制改革主要圍繞金融監(jiān)管、流通管理、國有資產(chǎn)管理、人口與計劃生育、食品安全等領(lǐng)域，著力解決經(jīng)濟社會發(fā)展的突出問題。2008年，黨的十七屆二中全會通過了 《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，對我國行政體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標做出全面部署，將大部制改革提上日程。2013年啟動的新一輪行政體制改革，把機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變有機結(jié)合起來，把行政審批制度改革作為突破口和抓手，在加快政府職能轉(zhuǎn)變、探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制、強化政府的宏觀管理等方面邁出了重要步伐。

（二）中國行政體制改革的總體評估

縱觀改革開放以來數(shù)次大規(guī)模的行政體制改革，可以發(fā)現(xiàn)，中國的行政體制改革順應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，經(jīng)歷了從精簡機構(gòu)到轉(zhuǎn)變職能再到系統(tǒng)性體制創(chuàng)新的歷程，實現(xiàn)了由外延型改革向內(nèi)涵型改革的深入推進?？傮w上看，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的公共行政體制已初具雛形，但目前仍然存在一些問題與矛盾。

第一，市場配置資源的基礎(chǔ)性作用顯著增強，但政府職能轉(zhuǎn)變還未完全到位。通過不斷簡政放權(quán)，充分發(fā)揮市場競爭機制和經(jīng)濟杠桿作用，適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的宏觀調(diào)控體系初步形成。但是，政府職能越位、錯位、缺位的現(xiàn)象依然存在，主要表現(xiàn)在，政企關(guān)系、政社關(guān)系、黨政關(guān)系權(quán)限不明，政府對微觀經(jīng)濟領(lǐng)域干預(yù)過多、行政審批事項過于煩瑣，政府在公共服務(wù)、社會管理等重要領(lǐng)域尚有缺位。

第二，政府組織結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，但部門專權(quán)現(xiàn)象仍很突出。機構(gòu)改革始終是中國歷次行政體制改革的核心內(nèi)容之一。目前大部制改革業(yè)已啟動，適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的政府機構(gòu)體系初步形成，但機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變兩者是相輔相成的關(guān)系，由于行政職能轉(zhuǎn)變不徹底，部門權(quán)力邊界缺乏科學設(shè)定，部門之間職能交叉、權(quán)責不清、內(nèi)耗過多，導(dǎo)致部門之間產(chǎn)生各自為政的專權(quán)現(xiàn)象。

第三，行政層級改革取得明顯進展，但規(guī)范化的權(quán)力配置體制依然沒有確立。中央政府通過行政性分權(quán)和經(jīng)濟性分權(quán)相結(jié)合的方式，提高地方政府公共服務(wù)能力，尤其是通過省直管縣試點，逐步優(yōu)化行政層級，使地方積極性得到充分發(fā)揮。但是，由于規(guī)范化的權(quán)力配置體制尚未確立，在職責同構(gòu)的體制背景下，必然導(dǎo)致中央與地方權(quán)限不清、職責范圍不明，結(jié)果造成權(quán)力收放的隨意性和政策的不穩(wěn)定性。

第四，依法行政全面推進，但法律調(diào)整與政策調(diào)整的權(quán)威沖突持續(xù)存在。改革開放以來，國家對依法行政工作高度重視，制定和實施了 《全面推進依法行政實施綱要》，使法治政府建設(shè)取得重要進展。但是在社會轉(zhuǎn)型期，中國行政體制改革存在著政策和法律兩種規(guī)范形式，兩者之間的沖突仍然時有出現(xiàn)，尤其是權(quán)力配置方式的行政化造成行政權(quán)力劃分缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)基礎(chǔ)、權(quán)力配置缺乏科學性和規(guī)范性，依法行政尚未實現(xiàn)向行政法治的轉(zhuǎn)型，從而引發(fā)權(quán)力界限模糊、集權(quán)分權(quán)不規(guī)范及權(quán)力失衡等問題。

（三）中國行政體制改革的悖論：外動力與自動力之辨

中國在計劃經(jīng)濟時代實行的是一體化的管理體制，黨政不分、政企不分、政事不分，在這種情況下很難建立現(xiàn)代政府制度。改革開放之后，中國在由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)變的現(xiàn)代化進程中，逐漸開始了黨、政、企、事等組織功能的分離過程。然而，由于后發(fā)現(xiàn)代化模式下實施的趕超戰(zhàn)略和非均衡發(fā)展的實踐，以及轉(zhuǎn)型社會中各種傳統(tǒng)的、現(xiàn)代的與后現(xiàn)代因素雜糅交織形成的社會生態(tài)，導(dǎo)致了行政管理體制改革的艱巨性與復(fù)雜性。換言之，在復(fù)雜的政治生態(tài)背景下，中國的行政體制改革目標具有綜合性特征，它既是經(jīng)濟體制改革深入推進的必然要求，又是開啟政治體制改革的必要先導(dǎo)。經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的現(xiàn)實情況影響甚至直接決定了行政體制改革推進的程度，這也造成了中國行政體制改革的適應(yīng)性特征。從實踐中可以發(fā)現(xiàn)，以往各個階段行政體制改革的內(nèi)容主要受改革目標的制約，而改革目標的設(shè)定則取決于當時經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的實際進展和需求。換句話說，中國行政體制改革的這種適應(yīng)性特征很大程度上導(dǎo)致行政體制改革幾乎缺乏“自動力機制”[5](P11)，從而直接或間接地造成目前行政體制改革的種種問題。

現(xiàn)代化理論的研究表明，由于現(xiàn)代化起步落后于外部的發(fā)達國家，后發(fā)國家往往遵循一種“追趕型”的現(xiàn)代化模式，政府主導(dǎo)的特點非常鮮明，行政系統(tǒng)必須根據(jù)行政管理規(guī)律的內(nèi)在要求來引導(dǎo)和推動社會的現(xiàn)代化發(fā)展。正像奧斯本所說：“我們不能被動地經(jīng)歷改革，我們要創(chuàng)造變革?！盵6](P313)對于當前中國的行政體制改革而言，如何跳出外在的經(jīng)濟政治調(diào)試型的目標模式，從中國行政體制的自身特點出發(fā)來重構(gòu)行政權(quán)力的配置邏輯，厘清行政權(quán)力的治理邊界，完成行政體制改革自動力系統(tǒng)的構(gòu)建，是加快建立中國特色社會主義行政體制的關(guān)鍵問題。

三、行政體制改革的突破口：界定行政權(quán)力的合理邊界

由于中國的行政體制改革與政治體制、經(jīng)濟體制、社會體制諸項改革之間存在著高度統(tǒng)合的關(guān)系，處于中國社會整體改革的邏輯結(jié)合部，因此在行政體制改革的現(xiàn)代化進程中，就產(chǎn)生行政體制改革的邊界問題，即行政體制改革如何實現(xiàn)與其他體制改革的協(xié)同發(fā)展。行政體制改革本質(zhì)上是對行政權(quán)力進行重新配置的過程，在更深層的意義上，它是一個利益關(guān)系變動的過程?！袄骊P(guān)系變動引起的改革阻力大小決定了改革應(yīng)采取的制度變遷方式以及在制度變遷過程中某一時段改革所能達到的速度、深度和廣度?！盵7](P11)因此，行政權(quán)力的重新界定與規(guī)范運行正是行政體制改革的難點與核心所在。

（一）行政權(quán)力的橫向治理邊界

行政權(quán)力的橫向邊界包括行政系統(tǒng)自身的權(quán)力界定以及行政系統(tǒng)內(nèi)部各部門之間的權(quán)力界定，涉及行政系統(tǒng)的規(guī)模、權(quán)力分工、不同職能機構(gòu)的比例、各類機構(gòu)之間的關(guān)系等。由于中國的現(xiàn)代行政體制建構(gòu)并未完成，政府制度化與法治化壓力巨大，尤其是政府公共權(quán)力與市場資源配置的邊界模糊，造成大量政府權(quán)能流失和嚴重的轉(zhuǎn)型期腐敗問題[8](P34－35)，厘清行政權(quán)力的橫向治理邊界成為中國行政現(xiàn)代化進程中所面臨的重要課題。

在政府同一層級的各個部門之間，如何實現(xiàn)權(quán)力配置的均衡化和部門的合理規(guī)模，同樣需要在未來的實踐中探索。在不同時代、不同國家，由于行政生態(tài)環(huán)境不同，政府權(quán)力配置結(jié)構(gòu)具有很大的差異性。對處于轉(zhuǎn)型期的中國而言，在現(xiàn)行的行政體系內(nèi)普遍存在部門之間職能交叉、權(quán)力分割、協(xié)調(diào)成本高昂的問題，有些部門已將公共職能演變?yōu)椴块T私有利益，對部門既有利益的保護導(dǎo)致政府機構(gòu)的碎片化、異質(zhì)化。因此，在部門管理體制上，應(yīng)以深化大部制改革為載體，以推進經(jīng)濟調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理與公共服務(wù)四大職能為核心，確立大部門權(quán)力配置的合理限度，加強大部門體制內(nèi)部的分工、制約與外部的參與、監(jiān)督，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的大部門運行機制。

（二）行政權(quán)力的縱向治理邊界

從縱向的組織層級視角來審視世界各國的行政權(quán)力層次，盡管各國不同組織層次上的“單位”在稱謂上有所差異，但行政權(quán)力的縱向邊界是比較明晰的，大體上可以分為高層中央政府權(quán)力、中層地方政府權(quán)力和基層權(quán)力。中國的行政權(quán)力基本上也是按照這三個層次來設(shè)計與運行的，行政權(quán)力貫穿于行政系統(tǒng)的各個層級，但是各縱向?qū)蛹壷g目前尚未形成一個清晰的權(quán)力治理邊界，尤其是事權(quán)、財權(quán)、人權(quán)等各項權(quán)力邊界界定含糊不清，存在著權(quán)力的高度同質(zhì)化問題。首先，中央與地方政府事權(quán)邊界模糊，職責同構(gòu)現(xiàn)象突出。目前除了少數(shù)外交、國防等職能專屬中央政府外，中央與地方政府承擔的事務(wù)幾乎完全一致?！案骷壵氖聶?quán)相互嚴重重疊，缺乏獨立性，致使上級政府可以越權(quán)行使下級政府的職權(quán)，無法實現(xiàn)依法行使職權(quán)的基本要求?！盵9](P85)由于行政權(quán)力縱向治理邊界模糊，造成各級政府責任不清、權(quán)力不明，彼此之間往往相互扯皮，導(dǎo)致行政效率低下。其次，中央與地方政府財權(quán)配置缺乏科學性。1994年國家通過分稅制改革對中央與地方政府的收入分配關(guān)系進行調(diào)整，但是由于缺乏相應(yīng)的配套制度，在職責同構(gòu)的體制框架下，事權(quán)與財權(quán)的不匹配問題嚴重，事權(quán)重心下移，財權(quán)重心上移，各級政府支出責任劃分模糊。全國很多地區(qū)的地方財政收入難以滿足開支所需，地方債務(wù)形勢嚴峻。因此，實現(xiàn)中央與地方權(quán)力配置的科學化與合理化，并在此基礎(chǔ)上推動地方政府職能與中央政府的宏觀發(fā)展目標趨于一致，將涉及財政體制、行政結(jié)構(gòu)、行政區(qū)劃等相關(guān)體制的配套改革，這是一個艱巨與復(fù)雜的現(xiàn)實任務(wù)。值得慶幸的是，中央已經(jīng)意識到這個問題，并在十八屆三中全會上對中央與地方在財權(quán)與事權(quán)的劃分上提出了更為科學合理的方案，為下一步改革指明了正確的方向。

（三）行政權(quán)力邊界的界定規(guī)則

行政系統(tǒng)內(nèi)部關(guān)于權(quán)力邊界的界定規(guī)則，是指行政系統(tǒng)內(nèi)部各行為主體之間關(guān)于如何分配權(quán)力以及權(quán)力分配關(guān)系變動方式、程序等的一種規(guī)范化約定。改革開放以來，在歷次行政體制改革中，我國行政權(quán)力界定規(guī)則的調(diào)整，主要表現(xiàn)為行政性分權(quán)，即依據(jù)政策而不是法律進行權(quán)力配置。誠然，由于行政體制改革的艱巨性與復(fù)雜性，靈活多變的政策調(diào)控在應(yīng)對復(fù)雜多變的改革形勢中有一定的優(yōu)勢，然而，隨著改革的深入推進，這種行政性分權(quán)模式的弊端逐漸顯現(xiàn)出來。由于行政權(quán)力的調(diào)整主要是依據(jù)政府政策文件進行，缺乏剛性的法律約束，往往導(dǎo)致權(quán)力收放的隨意性和不穩(wěn)定性，頻繁的收權(quán)、放權(quán)，既影響和削弱了公民對政府體制改革的信任與信心，也產(chǎn)生了與政府宏觀調(diào)控初衷相反的后果。因此，行政權(quán)力界定規(guī)則變革的意義不在于使各部門、各層級之間的權(quán)力分配固定化，而在于使權(quán)力分配的變動能規(guī)范化，借助于法律和法治來規(guī)范國家和政府的宏觀調(diào)控行為和活動，厘定行政調(diào)節(jié)與干預(yù)的權(quán)力邊界，從而將傳統(tǒng)的金字塔式行政權(quán)力結(jié)構(gòu)改造為現(xiàn)代的以法律為連接紐帶的平面式行政權(quán)力結(jié)構(gòu)。因此，某種程度上說，行政系統(tǒng)內(nèi)權(quán)力界定規(guī)則的變革比行政權(quán)力分配格局的變革更具有根本性意義，行政法治化是行政體制現(xiàn)代化的根本路徑。

具體來說，在行政權(quán)力邊界設(shè)定中推行行政法治規(guī)則主要涉及行政體制改革權(quán)本身的法治化與行政體制改革內(nèi)容的法治化。首先，行政改革權(quán)屬于國家權(quán)力范疇，其設(shè)定與運行都必須遵循法治化原則。在權(quán)力設(shè)定上，應(yīng)由國家權(quán)力機關(guān)通過憲法和法律的形式設(shè)定，不能授予國家行政機關(guān)決定。在權(quán)力運行上，應(yīng)當超越當前政策型的行政改革模式，建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督三位一體的法治化運行機制，即實現(xiàn)行政改革權(quán)運行程序的法治化。其次，行政體制改革內(nèi)容的法治化?？蓪⑿枰梢?guī)范和調(diào)整的由行政體制改革所引起的權(quán)力關(guān)系變動領(lǐng)域，抽象地轉(zhuǎn)化為宏觀調(diào)控法律所規(guī)范的不同方面，如我國行政體制改革權(quán)力配置的模式、程序、途徑等在實施中的監(jiān)督以及權(quán)力分配后各級機構(gòu)的職能權(quán)限與法律責任，從而將行政體制改革中的權(quán)力關(guān)系由政治關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榉申P(guān)系，在厘清橫向與縱向權(quán)力邊界的基礎(chǔ)上，推動行政體制的現(xiàn)代化進程。

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【責任編輯：龔劍飛】

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